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巩固:美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示

   摘要:  尽管美国存在关于“任何人皆可代表自己起诉”的宽泛规定,但环境公益诉讼实践中公民原告要受到宪定原告资格、单行法特别规定以及司法惯例的多重制约,须遵守诸多限制性规则,并不容易提起。这一状况既是立法演进的结果,又是司法角力的体现。“任何人皆可起诉”的实际意义在于鼓励公共诉讼之意图的明确表达,促使法院在坚守起诉限制规则底线的前提下适度放宽受案标准,使公民诉讼相对于一般案件更易于受理,但最终决定权仍在法院。美国经验表明,合理限制而非彻底放开才是环境公益诉讼起诉制度的核心。

   关键词:  公民诉讼;任何人;原告资格;起诉;环境法

   公民诉讼是美国环境法的特色制度,国内学界对美国公民诉讼的介绍往往侧重于有关“任何人皆可起诉”的立法表述,[1]认为条件宽松、人人皆可提起诉讼。环境公益诉讼应当不设门槛或越低越好,也几乎成为国人的普遍认识,并影响到实际立法。然而,这种理解,既与理论直觉不符,也与经验常识相违。就前者来说,在司法资源极为稀缺的情况下,有哪种诉讼可任意提起?就后者而言,原告资格向来是美国诸多案件激烈争议的焦点,重大环境案件因资格问题被驳回起诉的事不时可闻,似也与“人人皆可提起”相去甚远。实际上,作为一个法源众多、司法独立、权力制衡的判例法国家,美国的法律制度错综复杂,真实状况难就个别法条之一斑而窥全豹。公民诉讼的提起除受前述条款的规定外,还要受到宪法、单行法和司法惯例的三重制约,绝非“任何人皆可起诉”那么简单。公民诉讼在起诉方面有哪些限制性规定,适格原告到底要具备哪些条件,立法为何采用“任何人”这种不无夸张的表述,其在法律实践中到底起到何种作用,这些问题既关乎我们对美国经验的全面认识,也影响到我国制度构建的实践方向,值得深入探讨。

  

   一、宪定原告资格:公民原告的宪法约束

  

   在美国,法院受案受到宪法规定的司法权范围的根本制约。自上世纪二三十年代以来,联邦最高法院开始通过对《美利坚合众国宪法》(以下简称《美国宪法》)第3条的解释来限制适格原告,通过判例逐渐发展出一套被称为“宪定原告资格”的规则和理论,成为任何原告必须满足的基本条件。

  

   (一)事实损害

  

   事实损害是宪定原告资格的核心要件,指原告因其指控的被告行为所受的不利影响。事实损害要件是现代管制国家兴起的大背景下,法院为扩大原告范围,对其利益受管制影响但因缺乏法律权利而无法获得诉权的人提供司法保护而提出的,[2]其进步性在于突破了原告必须为权利受害者的局限,但仍要求原告与案件有实际利害关系。这在1972年的“塞拉俱乐部诉莫顿案”[3](以下简称“莫顿案”)中得到充分体现。在该案中,塞拉俱乐部挑战对迪斯尼公司在矿金峡谷开发娱乐项目的许可,认为该开发行为将导致环境损害,但未表明对自身利益的影响,而只是极力论证对自然“本身”——峡谷及树木——的损害。该案恰逢美国现代环境运动的鼎盛期,引起广泛关注。案件审理期间,南加利福尼亚大学教授克里斯托夫·斯通发表《树木应当有原告资格吗——论自然物的法律权利》的论文,[4]试图影响判决并几乎奏效,[5]但联邦最高法院多数意见仍基于事实损害规则作出了否定判决,认为原告必须证明自身受到损害。该案的社会影响及联邦最高法院的坚决态度使事实损害作为原告资格核心要件的地位得以牢固确立,并影响到之后的公民诉讼立法。

  

   到底何为事实损害?可通过以下几点加以把握:

  

   第一,受损的是受法律保护的利益,虽然不限于经济利益,但须有重要性。在“卢昂诉野生生物保护者案”[6](以下简称“卢昂案”)中,判决把事实损害定义为“对受法律保护的利益的损害”,从而区别于法律权利。从利益类型上看,其范围也较为宽泛。对此,“数据处理服务公司诉坎普案”[7](以下简称“数据处理公司案”)的判决指出“只要原告主张被指控的行为对他产生了事实上的损害,不论是经济方面的还是其他方面的,就已符合受案标准”。“美国诉挑战管制机构程序的学生案”[8](以下简称“学生案”)也指出对美学利益的损害足以构成事实损害。但对利益的损害必须达到一定程度。在“卢昂诉国家野生动物联盟案”[9](以下简称“野生动物联盟案”)中,联邦最高法院指出要获得原告资格必须证明受到“一定程度的实体损害”。

  

   第二,损害必须针对原告自身。据以主张原告资格的损害只能是针对原告本人的,而非为一些环境主义者所主张的“自然物”或者所谓“环境本身”,这是法院多次重申的,并在不同案件中产生了不同效果。在“莫顿案”中,法院并不否认被告行为可能破坏环境,但认为事实损害“要求寻求审查的当事人自己受到损害”,[10]并以塞拉俱乐部未证明被告行为对其自身利益的影响为由驳回起诉。在另一具有里程碑意义的案件“地球之友诉雷德劳环境服务公司案”[11](以下简称“雷德劳案”)中,这一原则却产生了相反效果。该案被告向河流的违法排污并未造成可感知的环境损害,但法院仍以原告对河流的休闲性利用受到影响为由认可了其资格,因为“证明宪法第3条要求的原告资格要表明的不是对环境的损害,而是对原告的损害”。

  

   第三,损害必须具体、迫切。“卢昂案”判决系统梳理了之前散见于不同判决中的事实损害判断标准,将之归结为两条:(a)具体的和特定的;(b)实际的或迫切的,非推测性的或假设性的。前者主要是物理和空间角度的,后者主要是时间和概率角度的。就前者而言,法院认为原告必须切实使用被诉行为实际影响的地区,而非粗略地“在附近”。就后者而言,法院认为原告只有出访意图,但并无实际计划——没有购买机票和具体行程安排,故不能表明损害的“实际性或迫切性”。至于原告提出的任何研究濒危动物的人都因物种威胁而受损害的主张,更被法院斥为臆想。[12]“卢昂案”表明,事实损害必须是实际存在或很有可能发生的具体的、直接的损害。

  

   第四,损害必须具有个体性。根据美国主流理论,司法主要用来保护个人权益而非解决政治问题。由此,可诉的损害必须是与人人都受影响的公共利益具有显著区别的个体利益的损害——要有“一种个体性损害使原告与一般性世界区别开来”。[13]如果原告的指控基础“只是对于整个社会的利益”,而非“能够单独为通过司法干预执行法律提供充分理由的个人损害”的话,法院将视之为“一般性抱怨”而不予受理。[14]用此观点的捍卫者斯卡利亚大法官的话说就是“除非原告能表明他比我们其他人受到更多损害”。[15]在“卢昂案”中,判决明确指出事实损害必须以“私人和个体化的方式影响原告”。附随意见也认为,起诉的一方必须表明损害他的行为是“以具体的和个体化的方式”进行的,[16]该意见为2007年的“马萨诸塞州诉环境保护总署案”[17](以下简称“马萨诸塞州案”)所援引和重申。

  

   (二)因果关系

  

   要获得原告资格,原告还必须证明所受损害是被控违法行为的结果,也即二者存在因果关系。此为法院在许多案件所强调。[18]在“地球之友诉加斯顿铜业回收公司案”[19](以下简称“加斯顿案”)中,法院指出,要证明因果关系,原告须表明在行为与损害之间具有“实质可能性”。

  

   (三)可补救性

  

   可补救性要求损害“很可能”而非仅仅“有可能”被“一个支持性判决所救济”。[20]这意味着,事实损害必须确定能够通过司法手段得到救济。如果有效判决对原告救济的实现具有或然性,那也不符合要求。此点也是“卢昂案”原告被驳回起诉的主要理由。对此,判决作了两方面说明:一是即便法院要求部长签发规章要求威胁濒危物种的外国项目须向其咨询,受资助机构是否遵循也是不确定的。二是美国机构提供的资金只占外国项目的很小比例,即便美国机构遵守前述规章,这些项目是否真地会被改变也不确定。另外,可补救性还意味着原告诉请的法律手段须具有实现的可能,而这又因损害的性质及法律对救济种类的限定而异。例如,《资源保护和修复法》的公民诉讼条款没有规定对过去成本的货币补偿,故根据该法提起“损害赔偿”之诉是不具有可补救性的。

  

   (四)特殊主体资格

  

   如果原告是为了其成员利益而起诉的组织或协会,还须满足更多要求。在1977年“亨特诉华盛顿州苹果广告委员会案”[21]中,联邦最高法院确立了社会组织在代表成员诉讼时须满足的三个特殊标准:(1)成员依其自身权利本就有资格;(2)寻求保护的利益与组织意图相关;(3)请求的救济不需要个体成员的参与。实践中有些法院还有更具体的要求,如组织须有正式会员而非仅仅支持者,是作为代理人为了其成员的利益而行动等。[22]

  

   二、单行法的特别规定:公民原告的成文法约束

  

   除宪法规则外,单行法也有限制起诉的规定。其中既包括原告资格相关内容(即所谓“法定原告资格”),也包括一些程序性要求。

  

   (一)范围限制:严格法定

  

   公民诉讼的适用严格遵循法定原则,须单行法逐个授权,范围有限。从1970年《清洁空气法》开始,到目前约有21部联邦环境法律规定了公民诉讼条款,[23]公民诉讼只能在这些法律直接调整的具体领域提起。例如,在动物保护方面,《濒危物种法》规定了公民诉讼条款,而《哺乳动物法》、《候鸟保护法》等则没有规定。这意味着私人不能对伤害非濒危动物的行为提起公民诉讼。而对于那些有规定和没有规定的立法相交叉的领域,能否提起公民诉讼,往往存在争议。又如,《清洁水法》有公民诉讼条款,而《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》没有,故对于因喷洒杀虫剂导致的水污染能否提起公民诉讼,实践中长期存在争议,各地做法也不统一,许多法院以公民诉讼与后者冲突为由不予受理。[24]

  

   (二)原告限制:自身受害

  

   自“莫顿案”表明联邦最高法院的坚决态度之后,国会在制定公民条款时也明确要求原告须自身受害。

  

   此举始于1972年《清洁水法》。与1970年《清洁空气法》相比,1972年《清洁水法》公民诉讼条款作出了一个看似微小但意义重大的变化——增加对“公民”的界定,将之定义为“一个或一些其利益受到或将要受到不利影响的人”。[25]这相当于实现了事实损害规则的法定化。显而易见,该规定受到当时刚发生的“莫顿案”的影响。参议院、众议院两院协商委员会报告明确指出,会议改变了有权起诉的“公民”的概念以迎合联邦最高法院在“莫顿案”中的决定。[26]这一做法为后世诸多立法所仿。有些立法甚至干脆抛弃“任何人”概念而直接加以限定性表述,如《海洋热能保护法》规定“任何其合法利益受到或将要受到不利影响的人都可以起诉……”。[27]

  

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   (三)对象限制:特定违法

  

   公民诉讼只能针对公民诉讼条款本身所明确列举的特定违法行为提起,范围狭窄,因法而异。

  

   多数公民诉讼条款规定了两种类型的诉讼,其中以环境违法者为被告的被称为“私人执法诉讼”。在史上首个公民诉讼条款——《清洁空气法》第304节——的制定过程中,国会两院的立法报告都明确表达了要严格限制对象范围的意图并提出具体方案,即被诉违法行为所违之法只能限于行为人本来就应遵守的客观标准或具体规则,而不包括普通法或法院自己制定的环境标准。[28]故该法1970年版本的被诉对象只有违反“(A)该章规定的排放标准或限制或(B)部长或州根据这种标准或限制所签发的命令”。[29]直到1977年修正案,才增加了第三种情形——未经许可擅自建设或操作新建或改建的大型排放设施。[30]《清洁水法》第505条的对象也限于违反排污标准、限制或相关命令者。[31]在实践中,这些“标准”或“限制”的具体内容和要求须依据标准、计划、项目来具体判断,不一而足。例如,《毒物控制法》规定被诉对象是违反“任何被指控违反本章,或任何依据本编第2603、2604、2605节或本

  

   第二、四分章所制定的规则,或根据本编或本章第二、四分章所制定的用以限制这些违法行为的命令”者。[32]也有个别法律规定宽泛,如《濒危物种法》针对的“违反本章任何条款或由权威机构签发的规章者”。[33]

  

   另一类是针对未能依法履职的环境管理者提起的“强制执法诉讼”,[34]限于行政行为违反“非裁量职责”时,[35]具体须由法院结合立法综合判断。例如,在“威斯康星环境十年公司诉威斯星辛电力与照明公司案”[36]中,法院认为美国联邦环境保护局在《清洁空气法》中的非裁量职责包括执行州计划、对操作许可提起诉讼、履行州执法计划中体现的程序性要求、对违反执行计划的州签发通知等。

  

   (四)违法状态限制:持续或间歇

  

   几乎所有公民诉讼条款都把私人执法诉讼的被告界定为“被控正在违法的人”。实践中法院将之解释为诉讼只能在违法行为进行中提起,而不能起诉已终止的行为。在“格沃特尼诉切萨皮克湾基金会案”[37]中,法院认为《清洁水法》第505(a)的客观表述表明不允许对“完全过去的违法”提起公民诉讼,而只能起诉持续的或“间歇性的”——已经过去的污染者未来很有可能再次污染。不过,此点法院不易判断,原告也很难清楚获知其起诉时违法行为是否确已停止,故原告通常只要表明在起诉时是善意相信违法行为持续或间歇即可。[38]

  

   (五)程序限制:诉前通知

  

   诉前“通知”是公民诉讼条款的重要内容。以《清洁水法》为例,其明确规定在原告发送指控违法的通知给环保局局长、违法行为所在州和被指控违法者60日之前,不得起诉。[39]这样规定的目的在于使美国联邦环境保护局和州政府及时了解情况,给予其优先执法和救济的机会,同时也给被告及时纠错、主动守法的机会,避免不必要的诉累。

  

   通知属于强制性义务,原告必须严格遵守,通知不合格将构成管辖瑕疵导致案件驳回。联邦最高法院明确指出通知“对于依据公民诉讼条款起诉来说是一个强制性要件,地区法院不能抛开这一要求自由裁量”。[40]不合格的通知主要有两类:一是内容或格式不合格。法院要求通知须包含“使接受通知者能够识别被指控的违法活动的足够信息”,以使表述达到“合理清楚”的程度。[41]实践中,相关内容包括被违反的具体标准、限制或命令,违法行为的时间、地点,违法责任人,通知发出者的全名、地址、电话号码等。在格式方面,美国联邦环境保护局有专门规章作出详细规定。[42]二是不足法定天数。多数法律规定了60日的通知期,也有一些特殊规定,如《资源保护和修复法》对涉及“重大和实际危险”的规定了90天。[43]通知发出后未足法定天数即提起的诉讼将被法院驳回,除非符合法定例外情形。[44]

  

   (六)顺位限制:勤勉执法

  

   “公民诉讼是对政府行动的补充而非替代。”[45]为确保公民诉讼这种辅助功能的实现,避免与行政权发生冲突或僭越,多数公民诉讼条款都规定了“勤勉公诉”,要求在行政主体已起诉或正在勤勉地对被诉违法行为进行执法时排除公民诉讼。例如,《清洁水法》规定,“没有诉讼可以提起……如果环保局局长或州已经在美国或州法院提起一项要求遵守标准、限制或命令的民事或刑事诉讼”。[46]对此,可以从以下几点加以把握:

  

   1.执法形式不限于起诉。尽管法律条文使用了“公诉”一词,并要求提起民事或刑事诉讼,但司法实践中能够阻遏公民诉讼的执法活动不限于此,而包含了各种可能的执法形式和救济举措,如罚款、和解协议”[47](以下简称“护河者案”)中,法院认为美国联邦环境保护局对本可处以每天1万到2.5万美元罚款的违法行为仅罚款5000美元的执法有违法律意图,不能排除公民诉讼。而在“雷德劳案”中,被告与地方环保部门在诉前通知期限内达成了接受10万美元罚款(该公司因违法而获利100多万美元)及作出承诺守法的和解协议,但法院仍受理案件。

  

   2.执法须勤勉。何为勤勉,须具体案件具体分析,法院拥有很大的裁量空间。例如,在“锡楚埃特南北河流流域管理局诉锡楚埃特案”[48]中,环保局局长的执法命令和被告相应的守法活动被认为是“勤勉执法”。在“卡尔诉赫夫纳案”[49](以下简称“卡尔案”)中,法院认为法律“并不要求政府执法达到影响深远或热情的程度,其只要求勤勉”,故美国联邦环境保护局进行调查并达成和解协议的行为即构成勤勉。在“卡伯特森诉美国高士有限公司案”[50]中,法院还认可了政府以违法者“采取本来没有义务承担的特别矫正措施”为条件同意不施加惩罚对公民诉讼的排除。总体来看,勤勉乃是指执法者正常、自然地采取合理的执法措施,而非必定契合于公民原告所期待的那种高度的“勤勉”。美国联邦第六上诉巡回法院指出“对美国联邦环境保护局之于适当救济的判断作事后评价是对法律授予执法权给美国联邦环境保护局的这种谨慎授权的不尊重,州和私人公民,只能被允许在美国联邦环境保护局未能行动时起诉,而不是在美国联邦环境保护局已经采取行动只是在原告看来不够‘进取’的时候”。[51]

  

   3.及时行动。勤勉公诉不受诉前通知期限的约束,即使在通知的60天或90天期限过后,只要在公民诉讼提起前采取公诉行动,就可产生排除效力。但对于在公民诉讼提起之后进行的执法,是否还有排除效果,法院认识不一,但总体呈严格控制趋势。例如,在“切萨皮克湾基金会诉美国修复公司案”[52]中,美国联邦第四上诉巡回法院认为法律表述所使用的完成时态及其结构表明除非政府首先起诉,否则不构成禁止。

   三、谨慎性原告资格:公民原告的司法惯例约束

  

   除宪法和法律之外,法院在司法实践中发展出的一些惯例性规则,对公民起诉也起到限制作用。这些规则常被称为“谨慎性原告资格”规则。[53]

  

   (一)“利益区间”

  

   “利益区间”要求原告不仅要证明其受到损害,还要证明其诉请保护的利益在授权法所保护或管理的利益范围之内。[54]其意图是“排除那些其诉讼可能阻挠而非加强法律目的的原告”。[55]此对判断公民原告的适格性具有重要意义。在典型案例“危险废物处理委员会诉环保局案”中,原告挑战美国联邦环境保护局依《资源保护与修复法》制定的标准严苛的“溶剂和二恶英”规则。美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院认为,如果把原告资格赋予所有因机构活动而受到不利影响的人或者其利益与法律目的仅具有边际关系的人,那么将摧毁对“谨慎性原告资格”的要求,因为任何具有宪定原告资格的人将都有权起诉。最终,法院虽以该挑战通过防止采用不当的废物处理技术而有助于实现管制污染的法律目的为由认可了原告资格,但也指出因该法而受到竞争性损失的人没有原告资格,因为这种损失不在法律保障的利益区间。[56]利益区间对公民诉讼的意义在于,公民原告必须要证明受到损害的利益符合起诉所依据的公民诉讼条款所在的单行法的目的。例如,提起《清洁水法》公民诉讼的,应当符合《清洁水法》“修复和维持全国水的化学、物理和生物完整性”的目的,从而把原告的诉求控制在符合法律目的的合理范围内,减少偏离法律目的的恶意诉讼。

  

   (二)“成熟”

  

   美国宪法规定司法权及于“案件”与“争议”。这意味着,案件和争议的存在是司法权得以启动的前提。法院由此认为,起诉请求须在适当时机提出,太早,案件、争议尚未形成,不够“成熟”;太晚则失去意义,构成“诉由消失”。司法实践中,成熟规则主要用于行政法领域,并为相关立法所吸收。其典型体现是《联邦行政程序法》第704条,该条把司法审查的对象限定为“终局机构行为”。在“班尼特诉斯皮尔案”[57]中,联邦最高法院列出了判断“终局”的两大标准:(1)机构决策过程确已终结,而非尝试性的;(2)机构行为产生相关权利、义务,或将导致相应法律后果。当机构消极行动时,成熟性判断更加复杂。在“诺顿诉南犹他州荒野联盟案”[58]中,原告指控土地管理局未采取合理措施解决其管辖土地上的越野车使用所导致的环境损害。联邦最高法院判决指出,对机构不作为的审查须满足两个条件:(1)不作为是独立的;(2)法律要求其作为。据此,联邦最高法院认为,在国会明确赋予土地管理局管理涉案土地的裁量权且没有任何法律对越野车的使用作出禁止性规定的情况下,即使被诉行政行为是终局的,对司法审查来说也不够“成熟”。在“俄亥俄州林业部门诉塞拉俱乐部案”[59]中,塞拉俱乐部挑战俄亥俄林业部门制定的林业管理计划,认为其采用的方法不够环保;同时,该计划已被正式采用,对相关林业活动具有指导性和约束力,产生了相应的法律后果,已经成熟。但审判法官一致认为挑战不成熟。

  

   成熟规则对公民诉讼的影响不言而喻。“强制执法诉讼”直接针对环境执法者提起,且多数针对消极行政行为,起诉能否被受理,成熟性审查是必经关卡。即便是针对环境违法者的“公民执法诉讼”,也受到间接影响。因为公民原告发现的违法活动可能已被执法机构列入监管日程,从而被认为不够“成熟”。

  

   (三)“诉由消失”

  

“诉由消失”也被认为是《美国宪法》第3条的隐含要求。其意义在于确保原告与诉讼之间始终存在需要法律加以保护的利益关系。否则,法院将不予受理,因为已不存在宪法要求的案件或争议。[60]“诉由消失”意味着如果原告在起诉前或过程中对案件失去可获得司法补救的利益关系,那么诉讼将不被受理或继续。其可能的主要情形有二:一是被告相关情势的改变导致不存在继续违法之可能,或诉求无法实现。例如,一个挑战环保部门规章的案件可能因为该规章的被撤销或修改而构成“诉由消失”。(点击此处阅读下一页)

又如,针对违法排污的诉讼可能因被告获得许可或排放达标而致诉由消失。被告主动纠错、积极守法也可构成诉由消失。二是原告相关情形的变化导致失去与诉讼的利益关系。如果在起诉时适格,但后续事件剥夺了其在诉讼中的利益,仍有可能构成“诉由消失”。[61]例如,以生活环境受到影响为由起诉的居民搬离受影响地区,或遭受事实损害的财产不再属于原告等。

  

   四、“任何人”的由来:立法演变与权力博弈

  

   综合以上分析来看,公民诉讼的成功提起并非易事。原告只能在法律有明确规定的特定领域就特定类型的违法行为在不早不晚刚刚好的时间提起。原告不仅要证明其自身所有的某种客观存在、较为重要且区别于一般公众的具体利益受到损害,还要证明该损害在诉讼所依据的授权法的保护范围之内、与被诉行为有因果关系并且可以为支持性司法裁判所补救。在符合这些条件的情况下,要想付诸行动,还须查清基本违法事实、撰写合格通知并发送相关各方,在各方无动于衷(机构不积极执法,被告也不主动守法)且期限届满之后,方能依法选择并提出具有司法可补救性的诉讼请求,但仍有可能因不够“成熟”或“诉由消失”而被驳回。这与通常认为的“人人皆可起诉”相比,实有不小差距。无怪乎,公民原告因资格或程序问题被拒之法院门外的事不时可闻。如果这样,那么法律又为何作出“任何人皆可起诉”这种貌似没有限制的宽泛规定?对此,以下两方面或有助于理解。

  

  

   一方面,立法本身就是一个受各种因素影响的、变动不居的动态过程。从立法史来看,不可否认,国会制定公民诉讼条款之初确有对环境原告进行“宽泛授权”的意图。公民诉讼诞生的20世纪六七十年代,是美国现代环境运动的高峰期,也是环境恶化、事故频仍、民怨沸腾的时期。在对环境治理失败的检讨中,人们认为政府和监管机构为企业所俘获而不能积极行动的认识占据主流,法律应当赋予公众在机构行动不力时直接执法的观点受到广泛赞同。[62]面对汹涌民意,立法者及政客也不得不作出回应。史上首个公民诉讼条款的诞生过程充分体现了这一点,并具有相当戏剧化的情节。在1970年《清洁空气法》的制定过程中,时任美国总统尼克松和民主党的政治明星、被视为72年总统大选热门人选、时任国会空气和水污染分委员会主席森·马斯基都提交了法律草案,但森·马斯基的草案只对已饱受批评的传统制度作了微小改变,受到名噪一时的《内德调查报告:消失的空气》的痛批。该报告批评马斯基对联邦机构环境治理支持不足,忽略现行《空气质量法》的缺陷,不能监督案件审理等,甚至建议其辞去委员会主席职务,[63]并把对该污染委员会及联邦法的批评作为封面标语,产生很大影响。为修复名声,马斯基不得不采取补救措施,主持委员会对草案作出重大修改,加强了公民执法方面的内容。《关于1970年清洁空气法的参议院报告》明确指出希望通过公民诉讼来“刺激政府机构负起执法和诉讼责任”。[64]在此背景下,法律作出“任何人皆可起诉”的规定并不奇怪。然而,国会立法毕竟要受多种因素影响,在联邦最高法院通过“莫顿案”判决明确表达对事实损害要件的坚持时,国会也不得不加以配合。故从1972年《清洁水法》开始,国会通过对“公民”概念的界定——“其利益受到或将要受到影响的人”[65]——已使得“任何人”的普遍化表述失去了实际意义。[66]

  

   另一方面,从法律运行角度来看,真实的法律制度从来就不仅仅是文件上的纸面规定,而是经权力博弈和实践洗礼后的现实规则。在美国这种法源众多、三权分立的国家尤其如此。就立法与司法的特点而言,相对来讲,立法者更容易受到社会舆论及政治博弈的影响,不乏激进之举,在制定具体条文时未必对其实践影响有充分考虑。就公民诉讼而言,迄今尚未有资料表明国会在制定首个条款时曾慎重考虑过合宪性问题,[67]以及原告资格全面放开后的现实后果。但直接运用法律的司法机关不得不有更现实的考虑。潜在案件的数量、司法能力与资源的客观状况、司法权与行政权的合理分野,都是法院在决定案件受理时的考量因素。尤其是在几乎所有公民诉讼都或直接或间接地涉及对行政机关的审查或督促,常常置法院于其并不擅长处理的、具有较强技术性、政策性甚至政治性的公共议题之中时,限缩案件范围、厘清权力界限、与行政权作合理区分就势在必行。原告资格及相关起诉限制正是服务于此功能的最后防线。对此,即便立法失守,司法也要坚持。

  

   从这两方面来看,公民诉讼起诉规则的发展演变与复杂现状实乃法律从纸面规定向现实规则转化中的惯常现象。如果说让国人产生了某种“美丽的误会”的话,那么首先应当检讨的也是我们脱离历史和实践、孤立看待法律条文以及从只言片语推制度全貌的习惯。

  

   五、有限宽松:“任何人”的现实功能及其局限

  

   如果公民原告仍然要受各种限制性规定的制约,那是否意味着“任何人皆可起诉”的法律表述没有实际意义,徒具宣传效应?也不尽然。在美国,立法与司法存在着既对立又统一的关系——司法权相对独立,但其行使终究要以立法为指针,结合立法者意图,围绕法律目的展开。由此,“任何人皆可起诉”的表述虽然因各种规则限制而失却直接的规范意义,但这种不无夸张的修辞所体现出的国会希望通过鼓励公众参与执法来加强环境保护的意图和愿望对法院裁判还是起到强烈的暗示效果。正如有判决所言,公民诉讼条款“反映了国会通过拓宽公民进入法院的通道来确保环境法得到执行和实施的慎重选择”,[68]“国会清楚表明公民组织不是被视为妨碍或麻烦制造者,而是受欢迎的环境利益维护的参与者”。[69]这种认识使得法官在不触碰其必须坚持的起诉限制底线的前提下在具体问题的判断上对公民原告持宽松态度。许多在传统诉讼模式下难被受理的案件得以通过公民诉讼进入法院,从而仍在事实上降低了诉讼门槛。具体来说,表现为以下几点:

  

   第一,实体方面以事实损害为已足。作为宪定原告资格的核心要件,事实损害为任何诉讼均须满足的最低标准。一般诉讼通常还需要来自其他法律的更高标准,如普通法诉讼中的原告须有普通法上的权利,根据《行政程序法》提起的行政诉讼需要存在法律权利侵害。但在公民诉讼中,即使原告没有法律权利,只要其正当利益受到实际影响,也可请求司法保护。例如,在“格雷厄姆山红松鼠诉埃斯皮案”[70](以下简称“埃斯皮案”)中,一个动物爱好组织及其成员观测在某天文台附近出没的野生红松鼠的利益成为支撑其原告资格的基础,尽管其无论对天文台还是红松鼠都不存在任何法律上可辨识的“权利”。“雷德劳案”中,尽管原告对河流的使用并非基于任何“权利”,法院还是基于所受到的实际不利影响认可了原告资格。[71]而“卢昂案”尽管以不具有“迫切性”为由否定了该案中事实损害的成立,但也明确承认原告资格可以建立在干扰观察其他国家的动物的能力之上,尽管没人对这些动物有权利。[72]可见,在实体标准方面,公民诉讼把事实损害这一必要条件变成了充分条件,其积极意义不言而喻。

  

   第二,对损害认定标准的降低。事实损害不限于财产损失,审美、娱乐、科学研究等方面的损失均可构成,但对这些非财产利益的损害通常要重要到一定程度才能为法院所认可。在公民诉讼案件中,法院对“重要性”的要求也大为降低。例如,前述“埃斯皮案”中动物爱好者不再能够如从前般方便地观测到野生红松鼠,[73]“雷德劳案”中原告在河流水质未明显下降的情况下仅出于对被告超标排污的担忧而自动停止钓鱼、划船,[74]“护河者案”中被告排污导致鱼群减少影响原告对河流的享受等,[75]都被法院认定为足以支持原告资格的“损害”,这在传统案件中是难以想象的。

  

   第三,因果关系认定的放宽。因果关系证明是环境案件的难点。在公民诉讼中,因果关系证明通常只需达到一定的“或然性”程度即可。例如,在“新泽西学生公益研究小组诉天纳克聚合物公司案”[76]中,法院明确声称,要求原告确证损害是由被指控的被告行为所致是一种过重的负担。在“新泽西学生公益研究组织诉耶茨产业公司案”[77]中,法院认为原告只须表明被告:(1)排放的污染物浓度严重超过其许可;(2)排放到达影响原告利益的水道,该利益已经或可能受到污染物的消极影响;(3)污染引起或有作用于原告指控的那些种类的损害。在“雷德劳案”中,法院更明确把国会意欲普遍适用公民诉讼于各种利益之保护的意图作为拒绝要求原告证明被告的排放必将直接导致其不能利用溪流的理由,因为这种要求会把公民诉讼的适用限定于特定利益的保护,有违国会意图。[78]

  

   第四,可补救性认定的放松。“卢昂案”采取的严格的救济认定标准受到广泛批评,且因在该议题上存在较多异议而先例价值有限,并未为法院所坚持。通常情况下,法院对公民诉讼中的可补救性判断还是相当宽松的。这在后来的“马萨诸塞州案”中得到充分体现。在救济手段方面,法院认定也有放松趋势。在1998年的“钢铁公司诉争取更好环境的公民案”[79]中,联邦最高法院曾认为支付给国库的民事罚款不能成为救济公民原告的有效手段,但在“雷德劳案”中,多数意见认为这种限制只用于被控违法行为在起诉前已彻底终结的情形,对于违法行为可能重复发生的案件,民事罚款具有阻吓潜在损害的威慑效果,故可以成为对原告损害的有效补救手段。[80]

  

   第五,利益区间认定的宽松。在“任何人皆可起诉”的规定面前,国会通过放松公民原告资格来加强环境保护的意图如此明显,以至于法院“不好意思”苛刻审查,通常宽以待之。一般情况下,只要原告能够证明其诉请保护的利益“与法规的潜在政策有一种合理的关系”,就可以满足利益区间标准。[81]这特别有利于具有专业性或地方性的环保组织或社团,如野生动物保护组织之于濒危物种法、社区居民组织之于资源保护和修复法,因为其利益与授权法之目的通常天然“契合”。在“加斯顿案”复审判决中,法院认为应该为了实现国会实施更高水质标准的意图而授予原告资格,并且联邦最高法院在同类案件的处理中已“清楚表明这种利益可以受到联邦法院的保护”。[82]对于“强制执法诉讼”,在公民诉讼条款明确规定公众可对违反“非裁量职责”的机构进行起诉的情况下,利益区间规则的适用也受到极大限制。“克拉克诉证券行业监管协会案”[83]判决指出,在原告是国会相关立法的主体的情况下,不能以利益区间规则否定其提起司法审查的权利,除非国会明确表示排除审查,否则,只要原告的主张与相关立法所隐含的政策目标有“貌似合理”的关系,就有诉请审查该法规的资格。

  

第六,对成熟规则的扩张与突破。消极行政行为之“终局性”的判断是行政诉讼的难点。对此,公民诉讼至少有三点突破:(1)有些立法明确把对非裁量性职责履行的“不当拖延”纳入诉讼范围。例如,1990年《清洁空气法》允许公民原告在通知部长、州和违法者180天后向法院提起不当迟延之诉。[84]法院可责令机构在“合理时间内”进行处理,如机构未在合理时间内采取行动,法院可迫使其对立规或其他请求作出回应。[85](2)在终局行为的认定上,把机构作出的迟延履行非自由裁量职责的决定本身视为一个可诉的终局行为,[86]对非自由裁量职责的约束进一步收紧。(3)把“不执法”案件纳入司法审查范围。以不执法形式表现出的行政不作为传统上受到司法的高度遵从,法院甚至将其视为执法政策的一种表现,通常不予审查。在“赫克勒诉钱尼案”[87]中,(点击此处阅读下一页)

联邦最高法院曾认为机构的不执法决定属于行政程序法701(a)规定的“依法获得的自由裁量权”,不受任何形式的司法审查。但对于针对此种情形提起的公民诉讼,法院已改变态度,予以积极受理。在某些领域,针对机构不作为的公民诉讼还起到改变机构执法政策,把曾经不受约束的整类行为纳入执法范畴的效果。例如,公民原告利用《清洁水法》中的公民诉讼条款在“靶场污染”和“养殖场粪肥雨水冲积污染”领域频频起诉,受到法院支持,迫使联邦环境保护局对这两类其长期放任不管的污染采取执法行动,并专门制定相应规则,将之纳入常规监管的范畴。[88]

  

   第七,对“诉由消失”认定的严格。由于环境危害的累积性和环境诉讼的社会影响,法院近来已收紧公民诉讼案件中的“诉由消失”认定标准。美国联邦第四上诉巡回法院明确表示被告如通过积极守法来提起“诉由消失”抗辩,必须“绝对清楚”地表明该行为不会再次发生。“一个案件只有在后续事件绝对清楚地表明被指控的违法行为在合理预判范围内不可能再次发生时,才构成‘诉由消失’。”[89]“雷德劳案”的发展过程更清楚表明主张此抗辩的难度之大。实际上,该案在到达联邦最高法院之前,已分别发生被告与地方环保部门达成和解协议、地方法院判处民事罚款、被告排放达标“实质守法”、被告关闭并拆除涉案设施等事项,但联邦最高法院仍然否定构成“诉由消失”,其明确指出,对于因被告的自愿行为所致“诉由消失”的判断标准是“严苛的”,对违法不会再次发生的证明必须“绝对清楚”的观点。法院认为被告虽然拆除了涉案设施,但其排污许可仍然有效,如对此不予处理,则其仍有可能再次违法。[90]由此可见,“诉由消失”对环境被告已构成沉重的证明负担,其必须清楚表明“未来绝对没有可能再违法”而非仅仅“现在已停止违法”。

  

   综合这些来看,公民诉讼条款有关“任何人皆可起诉”的夸张表述仍有其积极意义。如果说实践中公民诉讼的提起要比一般诉讼更加容易的话,那么此表述功不可没。但必须指出的是,这一主要基于语言的修辞效果而非规范效力、通过影响法官心理来发挥的、以司法判例为主要载体的“作用”具有很大的局限性:一方面,缺乏明文规定的保障终究是一种“软约束”,其效力常系于法官的一念之间,不连续、不统一之处多有出现。有些规则即使下级法院也未必完全遵从,内容的模糊性和抽象性也降低了结果的确定性和可预期性。例如,尽管“不当拖延”的可诉性得到明确,但是否构成不当拖延以及何为采取行动的合理时间仍须法院结合机构的资源状况、处理条件、任务复杂性、依程序进行有效的公众参与需要花费的必要时间等诸多因素进行综合判断,因而存在广泛的裁量空间。[91]结果如何,不易预料。另一方面,判例的“先例”作用也受其自身形式的局限。先例主要用于相似案件,而环境案件往往千差万别。正如“国家野生动物联盟案”对“挑战管制机构程序的学生案”所确立的事实损害标准的推翻。后来者以具体情形不一为由拒绝甚至推翻先例的情况并不鲜见,尤其在条件迥异的不同环境领域之间更是如此。事实上,司法实践中的多数公民诉讼创举都发生在清洁水法领域,其能否同等运用于大气、固体废弃物、动物保护等其他领域,仍然充满不确定性,而最终决定权,仍操于法院手中。

  

   由此可以料想,未来公民诉讼之路仍然充满变数,并将随着形势变化呈现宽严不一的波动性。已有研究表明,从1995年的高峰期以来,法院对公民诉讼的要求趋于严格,公民诉讼整体已呈下降趋势。[92]而2009年的“萨默斯诉地球岛研究所案”和2013年的“克拉珀诉大赦国际案”更发出了进一步强化原告资格限制的信号,[93]引发学界有关环境原告资格证明将更加困难的担忧。对此,从纯粹环境主义角度来看,似乎只能大力批判。但从环境问题的复杂性和法律运作的现实来看,也未尝没有积极意义。毕竟,司法的能力和资源有限。如果有些案件本就不适合司法解决,即便勉强挤进法院,又会产生什么后果?美国公民诉讼制度推行多年,并未走向极端,或许正是这种限制带来的平衡之效。

  

   六、对我国的启示

  

   综上所述,公民诉讼的提起受到多重限制,绝非“人人皆可起诉”那么简单。从规范层面来看,就约束性条件而言,公民原告并不比普通原告拥有多少豁免,但立法的修辞性表述所传达的国会意图对司法的宽松认定起到“暗示”效果。公民诉讼之所以能够更加方便地提起,主要是因为法院基于此种“暗示”而放宽了原告资格的认定标准,而非不加限制。我国学界以往过度聚焦于“人人皆可起诉”的片面规定,继而得出“人人都有(或应有)公益诉权”的绝对化认识。这种认识即使不能说错,也是片面和易于误导的。

  

   那么,应如何看待公民诉讼的这些限制性规定?如果宪定原告资格意味着即使在公民诉讼中原告也要与案件有利害关系、以自身受害为前提,那这种诉讼还是公益诉讼吗?答案是肯定的。原因有三:其一,公民诉讼的提起以违法为必要,违反公法的强行性规定是其必备前提;其二,公民诉讼的救济内容和目标是环境法的正常实施,其责任形式——无论是直接针对行为的禁令,还是与行政处罚雷同的民事罚款——都意在使被告履行公法义务,恢复公法秩序;其三,公民诉讼对原告保护范围的扩展服从于公益需要。事实损害包含了对不属于自己的公共物品的观赏、娱乐等非权利化利益的认可。之所以如此,根本上还是因为对这些利益的保护与公益保护在实质内容上有重合,即纠正违法行为、履行法定义务。因此,这种利益并非受到绝对保护,而只在受法定违法行为“侵害”时才构成诉权基础。

  

   综合这些方面来看,起诉限制的存在并未改变诉讼的公益属性,而只是起到一定的“过滤”作用。其根源在于司法资源的有限性和环境事务的复杂性。[94]在资源、能力有限的情况下,司法资源应集中用于解决重要的问题,而环境违法情形复杂,不宜一刀切处理。由此,只有那些对社会成员造成实际不利影响的违法行为才有通过公民诉讼“补充执法”的必要,仅仅形式违法而未对他人产生实际影响的行为则无须动用稀缺的司法资源。再者,利害关系也具有良好的“激励”功能。毫不利己、一心为公者毕竟少见,有实际利害者具有监督执法的内在冲动,因此会更加珍惜和充分利用诉权。另外,在原告与案件无利害关系的情况下,也难以保证其动机与目的的真实性,防止诉讼“异化”。其实,诉讼是否具有公益性,关键在于内容和功能,而非与原告有无利害关系。在确保前者符合公益保护的前提下,原告与案件的利害关系越强,其起诉动力和环保表现也就越好。就此而言,把公益诉权赋予那些其私益诉求与公益维护在客观上具有一致性的群体比赋予那些仅仅因其身份、章程等形式因素“表明”其有公益追求但与案件并无实际利害关系的组织更靠谱。在司法资源有限和案件情形复杂的现实背景下,通过起诉限制确保诉讼“好钢用在刀刃上”,更有其必要性。

  

   相比之下,我国主流理论片面强调公益诉讼的“纯粹公益性”以及起诉条件的宽松性,又由于“人人皆可起诉”事实上不可能做到,因此公益诉权被优先赋予那些似乎更能“代表”公益的主体——环保组织,而不要求甚至刻意排除其与案件有利害关系,结果却是起诉数量少、选择性诉讼多、与政府执法重叠等不合理现象,[95]其对司法资源的浪费及诉讼的扭曲,值得检讨与反思。

  

   断章取义、残缺移植,无益于法律制度的健康发展。美国经验表明,环境公益诉讼的起诉条件固然应相对宽松,但也不是无限放开,越低越好。环境公益诉讼要想良好运行,关键不在于没有门槛,而在于如何合理控制。我国现行制度在此方面还太过粗糙,有待完善。

   注释:

   [1]“Any person may commence a civil action on his own behalf”。此规定最早出现于1970年《清洁空气法》第304(a)[Clean Air Act§304(a)],后为诸多立法所效仿。

   [2] See Cass R. Sunstein, What’s Standing After Lujian?of Citizen Suits, “Injuries”,and ArticleⅢ,91Michigan Law Review, 163(1992-1993).

   [3] See Sierra Club v. Morton, 403U. S.727(1972).

   [4] See Christopher D. Stone, Should Tress Have Standing?——Toward Legal Rights for Natural Objects, 45Southern California Law Review, 450(1972).

   [5]该案主审法官之一道格拉斯对该文大为赞赏。在判决中,道格拉斯强烈支持原告,并撰写了大篇幅的异议意见,其意见多处体现该文思想。

   [6] See Lujan v. Defenders of Wildlife, 504U. S.555(1992).

   [7] See Data Processing Svc. Orgs.v. Camp, 397U. S.150(1970).

   [8] See United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures, 412U. S.669(1973).

   [9] See Lujan v. National Wildlife Federation, 497U. S.871(1990).

   [10] See Sierra Club v. Morton, 403U. S.727(1972).

   [11] See Friends of the Earth v. Laidlaw Environmental Services, 528U. S.167(2000).

   [12] See Lujan v. Defenders of wildlife, 504U. S.555(1992).

   [13] See Michael S. Greve, The Demise of Environmentalism in American Law, AEI Press, 1966,p.45.

   [14] See Federal Election Comm.v. Akins, 524U. S.11(1998);Center for Auto Safety v. National Highway Traffic Safety Adminis-tration, 793F.2d1322(D. C. Cir.1986).

   [15] See Antonin Scalia, The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers, 17Suffolk University Law Re-view, 881(1983).

[16] See Lujan v. Defenders of Wildlife, 504U.(点击此处阅读下一页)

S.555(1992).

   [17] See Massachusetts v. EPA, 549U. S.497(2007).

   [18]典型案例如United States v. Richardson, 418U. S.166(1974);SPRIG v. Tenneco Polymers, 602F. Supp.1394(1984);Lu-jan v. Defenders of Wildlife, 504U. S.555(1992).

   [19] See Friends of the Earth v. Gaston Copper Recycling Corp, 179F.3d107(4th Cir.1999).

   [20] See Lujan v. Defenders of Wildlife, 504U. S.555(1992).

   [21] See Hunt v. Washington Stare Apple Advertising Commission, 432U. S.333(1977).

   [22] See American Legal Foundation v. FCC, 808F.2d84(D. C. Cir.1987).

   [23]参见陈冬:《美国环境公民诉讼研究》,中国人民大学出版社2014年版,第21-23页。

   [24] See Karl S. Coplan, Citizen Litigants Citizen Regulators: Four Cases Where Citizen Suits Drove Development of Clean Water Law, 25Colorado Natural Resources Energy &Environmental Law Review, 61(2014).

   [25] See 33U. S. C.1365(g).

   [26] See Barry Boyer, Errol Meidinger, Privatizing Regulatory Enforcement: A Preliminary Assessment of Citizen Suits under Federal Environmental, 34Bufflo Law Review, 833(1985).

   [27] See 42U. S. C.§9124(a).

   [28] See Barry Boyer, Errol Meidinger, Privatizing Regulatory Enforcement: A Preliminary Assessment of Citizen Suits under Federal Environmental, 34Bufflo Law Review, 833(1985).

   [29]See 42U. S. C.§7604(a)(1).

   [30]See 42U. S. C.§7604(a)(3).

   [31]See 33U. S. C.§1365(a)(1).

   [32] See 15U. S. C.§2619(a)(1).

   [33]See 16U. S. C.§1540(g)(1)(A).

   [34]有些法律未规定此类诉讼,如《海洋保护研究和保护区法》、《外大陆架土地法》。

   [35] See See 42U. S. C.§7604(a)(2);33U. S. C.§1365(a)(2).

   [36] See Wisconsin’s Envir. Decade, Inc.v. Wisconsin P.&L. Co, 395F. Supp.313(W. D. Wis.1975).

   [37] See Gwaltney v. Chesapeake Bay Found, 484U. S.49(1987).

   [38] See Natural Resources Defense Council v. Southwest Marine, Inc.,236F.3d985(9th Cir.2000).

   [39] See 33U. S. C.§1365(b)(1)(A).

   [40] See Hallstrom v. Tillamook County, 493U. S.20,31(1989).

   [41] See Donald D. J. Stack, Follow the Yellow Brick Road: Citizen’s Suits-Notice and Standing and Filing, The Fourth Annual Com-prehensive Conference on Land Use and Growth in Georgia Clean Water Act Issues Seminar, January 12&13,2009,http://www.stacken-virolaw.com/Publications/Land-Use-Conference-CWA-Citizen-Suit.pdf.

   [42]如针对《清洁空气法》的40C. F. R.§54.3(b).(2002)(CAA).

   [43]See 42U. S. C.§6972(b)(1)、6972(b)(2).

   [44] See 33U. S. C.§1365(b).

   [45]See Gwaltney v. Chesapeake Bay Found, 484U. S.49,(1987).

   [46]See 33U. S. C.§1365(b)(1)(B).

   [47] See Altamaha Riverkeepers v. City of Cochran, 162F. Supp.2d1368,(M. D. Ga.2001).

   [48] See Scituate N.&S. Rivers Watershed Ass’n v. Scituate, 949F.2d552(1st Cir.1991).

   [49] See Karr v. Hefner, 475F.3d1192(10th Cir.2007).

   [50] See Culbertson v. Coats American, Inc.,913F. Supp.1572(N. D. Ga.1995).

   [51] See Ellis v. Gallatin Steel Co, 390F.3d461(6th Cir.2004).

   [52] See Chesapeake Bay Foundation v. American Recovery Company, 769F.2d207(4th Cir.1985).

   [53] See Holly Doremus, Environmental Policy Law, Foundation Press, 2008,p.137.

   [54] See Bennett v. Spear, 520U. S.154(1997).

   [55] See Clarke v. Securities Indus. Ass’n, 479U. S.388(1987).

   [56] See Hazardous Waste Treatment Council v. EPA, 886F.2d355(D. C. Cir.1989).

   [57] See Bennett v. Spear, 520U. S.154(1997).

   [58] See Norton v. Southern Utah Wilderness Alliance, 542U. S.55(2004).

   [59] See Ohio Forestry Association v. Sierra Club, 523U. S.726(1998).

   [60] See Martin A. Mc Crory, Standing in the Ever-Changing Stream: The Clean Water Act, ArticleⅢStanding, and Post-Compli-ance Adjudication, 20Stanford Environmental Law Journal, 86(2001).

   [61]典型案例如U. S. Parole Comm’n v. Geraghty, 445U. S.388(1980).

   [62] See Barry Boyer, Errol Meidinger, Privatizing Regulatory Enforcement: A Preliminary Assessment of Citizen Suits under Federal Environmental, 34Bufflo Law Review, 833(1985).

   [63] See John C. Esposito &Larry J. Silverman, Vanishing Air: Ralph Nader’s Study Group Report on Air Pollution, Grossman Pub-lishers, 1970,p.292.

   [64] See S. Rep. No.1196,91st Cong.,2dSess.36-37(1970).

   [65] See 33U. S. C.1365(g).

   [66]“任何”只有在没有任何附加条件的情况下才有意义。“任何符合某某条件的人”与“符合某某条件的人”在实质上没有区别。

   [67]美国学者孙斯坦认为,国会并没有怎么考虑公民原告资格的合宪性问题,导致其成为多年来保持开放的议题。See Cass R. Sun-stein, What’s Standing After Lujian?of Citizen Suits, “Injuries”,and ArticleⅢ,91Michigan Law Review, 163(1992-1993).

   [68] See Natural Res. Def. Council.v. Train, 510F.2d692(1974).

   [69] See Friends of the Earth v. Carey, 535F.2d165(2dCir.1976).

[70] See Mt.(点击此处阅读下一页)

Graham Red Squirrel v. Espy, 986F.2d1568(9th Cir.1992).

   [71] See Friends of the Earth v. Laidlaw Environmental Services, 528U. S.167(2000).

   [72] See Lujan v. Defenders of Wildlife, 504U. S.555(1992).

   [73] See Mt. Graham Red Squirrel v. Espy, 986F.2d1568(9th Cir.1992).

   [74] See Friends of the Earth v. Laidlaw Environmental Services, 528U. S.167(2000).

   [75] See Altamaha Riverkeepers v. City of Cochran, 162F. Supp.2d1368(M. D. Ga.2001).

   [76] See SPRIG v. Tenneco Polymers, 602F. Supp.1394(D. N. J.1984).

   [77] See Public Interest Research Group of New Jersey v. Yates Industries, Inc.,757F. Supp.438(D. N. J.1991).

   [78] See Friends of the Earth v. Laidlaw Environmental Services, 528U. S.167(2000).

   [79] See Steel Co.v. Citizens for Better Environment, 523U. S.83(1998).

   [80] See Hudson P. Henry, A Shift in Citizen Suit Standing Doctrine: Friends of the Earth, Inc.v. Laidlaw Environmental Services, 28Ecology Law Quarterly, 233(2001).

   [81] See Ocean Advocates v. Corps of Engineers, 361F.3d1108,(9th Cir.2004).

   [82] See Friends of the Earth v. Gaston Copper Recycling Corp, 204F.3d149(4th Cir.2000).

   [83] See Clarke v. Securities Indus. Ass’n, 479U. S.388(1987).

   [84] See 42U. S. C.§7604(a).

   [85] See Roger A. Greenbaum, Anne S. Peterson, The Clean Air Amendments of 1990:Citizen Suits and How They Work, 2Fordham Environmental Law Review, 79(2011).

   [86] See 42U. S. Code§7607.

   [87] See Heckler v. Chaney, 470U. S.821(1985).

   [88] See SKarl S. Coplan, Citizen Litigants Citizen Regulators: Four Cases Where Citizen Suits Drove Development of Clean Water Law, 25Colorado Natural Resources Energy &Environmental Law Reviews, 61(2014).

   [89] See P. R. Campers’Ass’n v. Murphy Farms, Inc.326F.3d505,509(4th Cir.2003).

   [90] See Friends of the Earth v. Laidlaw Environmental Services, 528U. S.167(2000).

   [91] See Roger A. Greenbaum, Anne S. Peterson, The Clean Air Amendents of 1990:Citizen Suits and How They Work, 2Fordham Environmental Law Review, 79(2011).

   [92] See James R. May, Now More Than Ever: Trends in Environmental Citizen Suits at 30,10Widener Law Review, 1(2003).

   [93]在“萨默斯诉地球岛研究所案”中,美国联邦最高法院以损害“不够充分”为由驳回了环保组织挑战林业局对某些木材的销售予以程序豁免的资格,认为其并未明确指出哪些具体的木材销售项目影响其对森林的享受,因而“不足以满足损害的迫切性要件”。See Sum-mers v. Earth Island Institute, 555U. S.488(2009).在“克拉珀诉大赦国际案”中,法院以原告指控的损害不能“确定到来”为由否认了公益组织挑战《外国情报监视法》的资格。See Clapper v. Amnesty International, 568U. S.398(2013).

   [94]当然,就现实而言,美国原告资格的产生、发展受多种复杂因素的影响,经历了宽严变化、曲折发展的过程,其目标多样,功能多重,非一语所能道尽。参见巩固:《美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析》,《法制与社会发展》2017年第4期。

   [95]参见巩固:《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》,《法学》2016年第9期。

   作者简介:巩固,法学博士,浙江大学法学院副教授。

   文章来源:《法商研究》2017年第5期。

  

  

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