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周方银:新冠疫情背景下国际格局走势与中国的应对

   内容提要:新冠疫情的全球蔓延对国际格局的影响明显,尤其是对大国实力对比产生了阶段性影响。美国的国际形象和战略信誉受损,在国际事务中的领导力有所降低。中美战略竞争加剧使欧洲国家对中美两国的心态变得更为复杂。国际组织受到明显冲击,全球治理面临更大挑战,非传统安全在国际安全中的重要性相对上升。面对国际格局新变化,中国应着力提升产业链的自主生存和发展能力,加强抗疫国际合作,着眼长远确保中美关系总体稳定,深化与周边国家的非传统安全合作,以继续践行多边主义,维护国际秩序稳定。

  

   关键词:新冠疫情;国际格局;中美关系;非传统安全合作

  

   文章原载于《当代世界》2020年第7期

  

   新冠疫情暴发和全球蔓延,对世界各国形成颇为猛烈的冲击,并对大国关系、世界经济和全球治理产生重要影响。疫情既影响了主要国际行为体的实力对比,又影响了相关国家间的战略关系,也不可避免地影响到中国和平发展的国际环境。

  

   新冠疫情对国际格局及其走势的影响

   从要素的层面看,国际格局主要包括大国实力对比和大国战略关系两个方面。其中,实力对比是更为根本性的要素,大国战略关系也会对国际格局的面貌产生重要影响。新冠疫情是一次突然暴发的全球性危机,它对国际体系中的实力对比以及主要国际行为体之间的战略关系产生了较为明显的影响,这一影响进一步波及国际体系的其他方面。

   第一,新冠疫情对大国实力对比产生了阶段性影响。新冠疫情全球大流行对世界经济形成很大冲击,由于这一冲击对世界各国的影响并不一致,从而对国际体系中的实力结构产生一定影响。2020年6月,国际货币基金组织发布《世界经济展望报告》,预计2020年全球GDP增速为-4.9%,这是大萧条以来最严重的世界经济年度衰退。其中美国GDP负增长8.0%,欧元区GDP负增长10.2%,中国GDP增长1.0%。由于全球疫情仍处于发展演变过程中,疫情对世界经济带来的冲击到底有多大仍有较大不确定性,实际情况甚至可能比这一预测更为悲观。

   在疫情对所有国家都造成很大冲击的情况下,各国所受相对损失的大小成为一个有意义的指标。在主要国际行为体中,受损失相对较小的国家,客观上是相对获益者。在国际体系稳定的状态下,相对收益在国与国关系中并不是严重的问题。但在权力转移的背景下,处于相对衰落状态下的主导性大国,会对其与崛起国之间的相对收益变得更为在意。这在20世纪80年代末美国与日本的关系中已经有较为明确的体现。它在当前美国与中国的关系中表现得无疑更为突出。

   在主要国际行为体中,中国最早受到新冠疫情的冲击,且受冲击的程度十分猛烈,但中国采取了最严厉的防控措施,在相对较短的时间内阻止了病毒的蔓延,转入对疫情的常态化防控,并在此基础上全面推进复工复产。与美国、欧洲国家相比,中国受疫情的影响和冲击并不算特别严重,中国对疫情的有力控制扩大了自身在不同政策手段中选择的空间。

   疫情对美国经济的冲击也十分猛烈,且这一冲击还在持续过程中。这突出表现在美国股市在2020年3月9日至18日的10天内出现4次熔断,以及自3月以来美国失业人口剧增。根据美国劳工部的数据,在3月14日之后的6个星期,美国每周首次申请失业救济的人数分别为330.7万、686.7万、661.5万、523.7万、444.2万、383.9万。截至2020年5月2日,经过季节调整后的有保险失业人口(Insured Unemployment)达到2283万人,有保险的失业率达15.7%。美国国会预算办公室4月24日发布预测,估计美国2020年第二季度GDP的年化增长率为-39.8%,这将是二战后最大幅度的季度下滑;第二、三季度的失业率也将达到二战结束以来的最高水平。美国在抗疫过程中出现不少问题和失误,包括疾病预防与控制中心(CDC)研制的核酸试剂盒出错、抗疫急需的医疗物资不足、联邦和州一级政策紊乱、不同党派相互指责和大量人口迅速出现生计困难等。这些问题暴露出美国作为世界最强大国家存在的诸多短板,显示出其经济金融体系的脆弱性,降低了国际社会对美国能力与可靠性的信心。

   从相对收益的角度看,疫情似乎具有加快权力转移的效应。这种可能性强化了美国战略界的焦虑,使其无法心平气和地对中美两国的抗疫表现进行客观评价,使美国对华政策的零和思维变得更加强烈和更为公开化。尽管如此,疫情对美国实力的不利影响不应被夸大,因为疫情的冲击虽然猛烈,但它从根本上还是一种短期性质的冲击,而不是真正的结构性冲击。疫情对中美实力对比的影响更多地取决于疫情后经济恢复期双方的表现。总体上,疫情并没有导致国际体系中实力结构的根本性转变,它只是强化了2008年全球金融危机以来已经出现的实力结构的变化趋势。

   第二,疫情对美国的国际形象和战略信誉产生了较大负面影响,降低了美国在国际事务中的领导力。自2020年3月以来,美国在抗疫过程中表现出的诸多问题和失误,是人们事前很难想象的。美国远超其他国家的感染人数和死亡人数,且在较长时间努力后,仍未能有效阻止疫情的大规模蔓延,与世人对美国作为世界实力最强大、技术最先进国家的印象不符,破坏了美国在国际上的形象。美国在自身抗疫物资供应能力不足的情况下,在世界很多地方劫夺抗疫物资,这也损害了其在国际社会的形象。美国政府不断试图把自身抗疫不力的责任推卸给中国、世界卫生组织等其他方的做法,在对国际抗疫合作产生负面影响的同时,也影响了其在国际上的信誉。

   二战结束以来的70多年间,美国长期是世界霸主。根据历史经验,当出现大规模疫情这样的全球性危机时,由美国出面领导世界抗疫,本是众望所归、理所当然的,但美国的表现完全不符合各国对它的预期。当前,对美国全球领导力伤害最大的是美国自己的做法,而不是来自任何其他国家的冲击。要在全球抗疫背景下发挥国际领导作用,不仅需要美国有这样的意愿,还需要美国展现与此相应的能力,包括能为世界提供口罩、呼吸机、防护服等抗疫物资,提供较为有效的医疗方案和药品,展现美国医护人员的抗疫精神以鼓舞世界各国士气。此外,美国还应在国内快速有效地控制住疫情的蔓延,从而成为全球抗疫的表率。过去的历次全球性危机,往往是美国展现国际领导力的重要时刻。二战后美国在国际社会中享有颇为稳固的全球领导地位,正是在这样的历史过程中逐渐形成的。

   美国在应对新冠疫情这一全球性危机中领导力的下降,一方面体现在美国未能在联合国、二十国集团、七国集团等多边机制中积极推进国际合作,并通过相关合作切实扭转全球疫情不断恶化的走势;另一方面体现在包括美国盟国在内的世界各国很少向美国求助,它们基本上没有把美国作为自身抗疫最终和最可靠的依赖对象。即使是像英国、加拿大、澳大利亚和日本这样一些与美国关系最密切的盟国,也未能从美国获得多少实质性的帮助。如果这些国家的疫情出现好转,也不是与美国合作抗疫的成果。

   第三,全球疫情对大国战略关系产生了颇为复杂的影响。其中,体现最为明显的是中美关系继续恶化。疫情背景下,美国依然不放松对中国的战略挤压。在中国疫情最严峻的时期,美军多次闯入南海进行侦察、挑衅,“罗斯福”号航母更是横穿南海到越南进行访问。美国的做法,一方面是试图加大疫情期间中国承受的安全压力,另一方面也是对中国在遭受危机背景下的军事实力进行试探,以发现其中的薄弱环节。美国对中国的战略意图在这样的恶意行为下暴露无遗。

   面对中美战略竞争,欧洲国家的心态变得更为复杂。自2017年以来,随着特朗普政府在“美国优先”旗号下对国际秩序发起一系列猛烈冲击,美欧关系的基础一再出现松动。疫情蔓延进一步扩大了美欧双方的分歧,降低了它们之间的信任与合作水平。与此同时,在国际体系实力对比总体向不利于西方国家方向发展的背景下,几乎所有西方国家对中国国际影响力的上升都变得高度敏感。面对疫情,西方国家宁愿承认抗疫的韩国模式、日本模式、新加坡模式或任何一种其他模式,也不愿承认抗疫的中国模式。这体现了当前阶段很多西方国家心态的矛盾性,他们一方面对美国的一些做法感到不满,另一方面没有做好中国在国际上发挥更大领导作用的心理准备。但中国在国内抗疫的效果,以及在抗疫国际合作中的表现,对西方很多人心理上的冲击依然客观存在。这会导致他们观念认识发生量变。例如,2020年4月21日英国研究机构(Opinium)所作民调显示,对于英国在抗疫中的表现,52%的受访者认为英国的应对好于美国,只有14%的英国受访者认为美国好于英国。在民调涉及的9个国家(美国、意大利、西班牙、中国、法国、日本、德国、韩国、澳大利亚)中,英国受访者对美国的抗疫表现评价最差。相比之下,有33%的英国受访者认为中国对疫情的应对优于英国,26%的受访者认为英国对疫情的应对优于中国。意大利市场调查机构(SWG)在3月20日至4月12日之间进行的民调显示,有52%的意大利受访者认为中国是友好国家,只有17%的意大利受访者认为美国是友好国家;对于意大利未来应加强与哪个国家的关系,36%的意大利受访者选择中国,30%的意大利受访者选择美国。虽然这样的民调是在特定背景下进行的,但它们反映了一些西方国家民众心态的阶段性变化。

   此外,受疫情影响,多边主义发展受挫,国际组织的作用受到明显冲击,全球治理面临更大挑战,权力政治的作用进一步凸显。特朗普上台执政以来,在处理国际事务时明确以“美国优先”为指导原则,从根本上改变了美国政府看待国际规则的视角,不再把维护国际秩序的长期稳定作为美国对外政策的重要目标,而是把谋求美国的国家利益特别是明确可见的短期物质利益放在更优先的位置。为了更好地实现美国短期利益最大化,特朗普政府从根本上扭转了美国对国际组织与多边主义的态度。国际组织和多边机制对美国行为的约束力显著下降,既有国际规则受到特朗普政府的普遍冲击。在新冠疫情蔓延亟需国际合作且国际合作总体符合美国利益的情况下,特朗普政府依然对国际合作持十分消极的态度,不仅造成美国国内疫情的几乎失控,也使与抗击疫情相关的最重要的国际组织世界卫生组织在协调和组织各国协同抗疫方面的作用难以充分发挥。

   在危机背景下,特朗普政府继续从高度零和的视角看待美国与他国的利益,导致国际组织日益成为大国激烈博弈的场所。虽然美国的做法不符合大多数国家的利益,但美国政府对国际组织所具有的冲击力不容低估。特朗普政府的做法显著增大了各国未来通过多边组织开展国际合作的难度,也使全球治理的发展前景不容乐观。此外,疫情显著强化了国家边界的重要性,使其成为控制疫情国际传播的关键前沿。很多国家开始重新思考国家边界的功能,重新认识国家主权的重要性。疫情带来的这一技术性变化,客观上起到了推动“国家主义”回归的效果,影响了全球化发展的势头和方向。

   第四,疫情充分显示了非传统安全因素的重要性,这也会对世界各国包括主要国际行为体的安全观产生重要影响。全球疫情导致非传统安全议题的重要性首次压倒传统安全议题,这一现象会持续一个时期。传染病流行将在未来很长时期被视为一个潜在的国际安全隐患。非传统安全议题重要性的上升,意味着传统安全议题重要性的相对下降。非传统安全合作会成为未来国际安全合作中更重要的组成部分,并将推动国际安全合作理念的变化。

新冠疫情在世界各地快速蔓延,向各国充分展示了与此相关的非传统安全威胁的现实性和严峻性。它表明,维护国家安全不仅是各国军队、情报人员的领地,其他部门和人员对于国家安全也发挥着十分重要的作用。对于安全问题,各国需采取更为全面与综合的视角。新冠疫情向很多中小国家显示,(点击此处阅读下一页)

它们面临的更紧迫威胁不是外国入侵、领土争端,而是传染病、恐怖主义、跨国犯罪、经济衰退和社会失序的风险等,传统的同盟方式并不足以应对这些更为现实的非传统安全威胁。这将使部分国家认识到同盟政治在应对安全问题上的局限性,反思其处理与大国关系的思路。

  

   中国应对

   国际格局新变化的主要路径

   在疫情全球蔓延背景下,大国实力对比和大国战略关系变化使中国和平发展所面临的外部环境更为复杂。对此,中国需加强自身实力建设和抗疫国际合作,着眼长远确保中美关系总体稳定,深化与周边国家在价值链、非传统安全等领域合作,继续推进多边主义并加大对国际组织投入力度,维护国际秩序稳定。

   第一,在“国家主义”回归、权力政治进一步抬头、多边主义势头受挫和国际组织作用有所下降的背景下,需要在继续坚持推动多边主义与国际合作的同时,着力加强实力建设,提升产业链的自主生存与发展能力,积极推进与周边国家特别是与东盟、日本、韩国在“10+3”范围内的产业链合作,以更好地应对美国可能在高技术领域强行“脱钩”带来的不利影响。

   疫情对世界经济、全球产业链的巨大冲击,影响了各国维护自身安全的能力基础。突然暴发并快速蔓延的疫情,对全球产业链形成人们事先想象不到的重击。这给世界各国带来新的启示:一是此前的全球化分工导致供应链太长且过于分散,其结果是只要其中某个环节出现问题,就可能导致生产的中断;二是对产业链的关键环节需要有备份和替代性的方案,以提高外部冲击背景下产业链的韧性,确保危机状态下生产能够正常进行。疫情大大提升了各国对风险和不确定性的认识,一些国家会努力缩短产业链的环节,这将推动未来一个时期全球产业链区域化的趋势。面对全球产业链的重组,中国、日本、韩国、东南亚国家可以在已经形成的颇为紧密的产业链基础上,实现优势互补,通过更紧密的产业链合作,降低自身的脆弱性,提升应对国际经济环境中风险与不确定性的能力。

   第二,加强抗疫国际合作,提升伙伴关系质量。当前,中国与世界上80多个国家建立了不同水平的伙伴关系,形成了层次结构多元、地理覆盖范围广泛的全球伙伴关系网络。这一伙伴关系网络是中国在坚持“结伴不结盟”外交政策的前提下,努力与世界各国开展互利共赢合作的结果。中国的伙伴关系国家虽然数量很多,但能真正与之进行高水平战略合作的国家还比较有限。高水平战略伙伴关系的形成需要以高水平的战略信任为基础,高水平的战略信任往往在特殊背景下形成,并通过经受较为残酷的现实考验而得到强化。在冷战后总体和平的国际环境下,中国与伙伴关系国更多的是进行互利共赢性质的经济合作,双方共患难的情况并不多。

   当前,与很多国家共同抗疫、共渡危机的经历,对于加强中国与部分国家的友谊具有其他方式难以替代的作用。这一共患难的过程,客观上向世界传递出关于中国外交特质的一些更有力的信号,使他国能更好地评估中国应对危机的能力,感受中国在自身面临很大困难的情况下继续与他国合作的决心,从而更深刻地认识中国对国际合作态度的高度稳定性。其他国家会通过这个过程,对世界主要国家在危机状态下的自助能力和对他国提供支持的可能性进行比较,并作出判断。中国长期坚持的合作理念在全球疫情的考验下得到更充分的展现。中国埋头做实事,广泛与他国开展联合抗疫的做法,是正确义利观在国际上的一种体现,进一步充实了构建人类命运共同体的内涵,有助于坚定一些国家加强与中国合作的决心。

   第三,在中美战略竞争加剧的背景下,面对美国进一步战略挤压,既不轻易对美国妥协退让,也不主动激化与美国的矛盾,坚持从长期视角出发谋求中美关系总体稳定。中美抗疫过程中的不同表现,在一定程度上强化了美国战略界对中国实力相对上升的焦虑,后者的对华政策表现出了更显著的对抗性思维。在这样一种态势下,中国需从自身长期根本利益出发制定对美政策,延缓中美战略竞争升级的过程,为双方关系的积极变化创造条件。

   虽然美国认为中国崛起挑战了其全球领导地位,但同时中美关系稳定符合两国的重要利益。中美两国竞争的核心是实力的竞争,在当前时代背景下这进一步表现为科技创新能力的竞争,这在性质上不同于传统的大国地缘政治竞争。只要中国继续保持科技创新能力的进步,以及高端制造业能力的提升,就不用过于担心美国以传统同盟政治方式展开的战略竞争。由于中国坚持和平、发展、合作、共赢的理念,积极开展全方位外交,并且已在全球产业链中占据十分重要的位置,因此美国无法对中国进行全面遏制,也无法做到与中国的全面“脱钩”。虽然美国政府一部分官员有在高技术领域与中国“脱钩”的强烈政治意愿,但要采取决定性的政策实现中美高技术领域的真正“脱钩”,美国也要承受非常大的代价。即便如此,这样的做法也并不足以让美国实现长期遏制中国发展的意图和目标。

   第四,加强与周边国家的非传统安全合作,推动周边安全环境改善。中国周边环境的一个重要特点是,这一地区热点问题较为集中。一些热点问题持续存在了很多年,且在未来一个不短的时期内仍难以获得根本性解决。在中国崛起、地区秩序面临深刻转型的背景下,美国蓄意利用周边热点问题对中国进行战略挤压。在某些特定条件下,热点问题会突然变得十分敏感,并导致周边环境迅速复杂化。未来一个时期,在中美战略竞争可能加剧且这种压力将向周边地区传导的情况下,推动与周边国家的非传统安全合作,对于抑制同盟政治、印太战略和大国对抗对地区安全的消极影响,增强与周边国家的安全互信,促进地区安全环境改善等方面的重要性大为提升。

   由新冠疫情所凸显的非传统安全威胁在对周边地区形成安全挑战的同时,也为地区安全合作提供了新的动力和契机,特别是它会影响周边国家对主要威胁来源的认知,以及对什么是应对安全威胁的更有效措施的看法。后疫情时代,中国可以联合东盟等在周边地区推进非传统安全合作,着力解决周边国家面临的非传统安全问题,提升对非传统安全问题的集体应对能力。非传统安全合作本质上要求具有更大的包容性,中国与周边国家可以通过有效的非传统安全合作,推动本地区国家安全观念的改变,在一定程度上打破安全领域的零和思维。

   第五,从维护多边主义和以联合国为核心的国际体系的角度出发,积极支持国际组织发挥作用,维护现有国际秩序的稳定。新冠疫情的全球蔓延和极端气候的频繁出现,凸显了全球合作的重要性。自2011年美国政府大力推进亚太再平衡战略以及此后的印太战略以来,美国不断在国际上渲染中国崛起可能对既有国际秩序形成的冲击。但2017年以来,特朗普政府对现有国际制度和规则发起的猛烈冲击,显著增大了现有体系的不确定性,严重影响了既有国际秩序的稳定性。在全球疫情背景下,特朗普政府继续推行“美国优先”政策,并将其发展到更为极端的程度,而不是利用美国的实力、国际资源和国际影响力优势推动国际合作,领导全球抗疫。特朗普政府的做法,导致西方国家在抗疫过程中群龙无首、各自为政、抗疫效果不佳。在全球抗疫领导者缺位的情况下,很多发展中国家、中小国家在疫情面前显得更为脆弱。

   全球治理的目的是为了更好地应对各种全球性挑战,促进世界各国利益。特朗普政府从美国自身利益出发,主要关注美国是否可以从中获益,甚至从权力转移的视角看待中美在全球治理中的地位和角色。这种政策视角的持续,将使未来一个时期的全球治理面临更大挑战。在美国不断对现有国际组织和国际秩序发起冲击的背景下,中国积极支持国际组织发挥作用,符合世界绝大多数国家的利益与需求。当前,国际体系面临深刻转型。中国努力促进世界和平、推动世界发展、维护世界秩序,在国际秩序中的作用变得更为重要。为此,中国可积极探索更易被国际社会接受的方式,在维护现有国际秩序稳定性方面更好地发挥建设性作用。

  

  

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