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巩固:美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析

   摘要:  美国原告资格经历了从以“权利侵害”为核心到以“事实损害”为核心的演变。从历史角度看,这种变化反映了现代社会变迁中立法、行政、司法三权在维护环境公益方面的角色转换,是环境问题的复杂性与司法能力的有限性使然。现行原告资格具有过滤案件、保持司法弹性、防止虚假诉讼、便于司法操作、维护权力分立等功能,但也不乏局限之处,我国不宜照搬。其反映的原告资格应适度控制、发挥多种功能的基本原理值得认真对待。当前我国环境公益诉讼关于原告的资格规定过于宽泛,功能单一,未来应补充完善。

   关键词:  公民诉讼;原告资格;事实损害;私法模式;公益模式

   美国公民诉讼立法中有关“任何人(或‘公民’)均可代表自己提起一项民事诉讼”的宽泛表述向来为我国学界所关注,但实践中公民诉讼的提起仍受多重限制,其中最重要的是最高法院通过宪法解释发展出的“原告资格”(standing)理论及其相应规则。[1]原告资格对适格原告提出了诸多要求,并呈现出宽严不一的变化,增加了案件受理的难度和不可预测性,学界以往对此多加鞭挞,将之归于法官的保守或反环保。然而,对于这一源远流长、迄今仍发挥着重要作用的制度,任何“一边倒”的绝对臧否都难免失之简单和片面,均不能为我国的法制建设提供正确参考。

  

   本文在对美国原告资格的发展演变进行梳理的基础上,结合历史背景和典型判例,力求对其之于公民诉讼的价值功能、利弊优缺进行全面挖掘和呈现。本文的基本判断是,原告资格的出现与发展是现代社会司法处理公共事务的内在困境使然;美国现行原告资格既总体合理,又不乏弊端;对我国环境公益诉讼制度的建设来说,应主要借鉴的是其原理而不是其具体做法。

  

   一、从权利侵害到事实损害:美国原告资格的变迁轨迹

  

   在美国,独立的原告资格规则主要是公法领域的事物,其诞生可被理解为是“二十世纪二三十年代国家和法院围绕正在出现的管制国之合宪性所展开的激烈斗争的一部分”,[2]其发展演变始终与管制的发展密切相关。

  

   二十世纪早期,美国由自由资本主义阶段进入了垄断资本主义阶段,经济、社会领域中大量问题涌现,需要国家进行更多干预,但国会制定的管制立法经常受到来自司法的挑战。为避免司法的不当干扰,以布兰代斯(Brandeis)和法兰克福(Frankfurter)为代表的开明法官利用宪法发展出了一套“可诉性原理”(justiciability doctrine)来限制司法权力,其关键的制度设计即为对原告资格的限定。据此,美国宪法第三条有关司法权及“案件”(case)和“争议”(controversy)的规定,以及经典判例Marbury v.Madison案中对司法保护“既得法律权利”(vested legal right)的强调,被引申为司法权只能在法律权利受害时方得启动,[3]从而排除了那些与其个人权利无关的原告对管制的挑战资格。由于能否起诉取决于法律权利之有无,因此,此种原告资格理论又被称为“法律权利说”(legal right doctrine)。美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析法制与社会发展

  

   “法律权利说”减少了管制立法的司法羁绊,但这种严苛标准对法院的束缚是一把双刃剑,其使得不属于管制直接对象的人难以表明权利受到侵害,但实际利益受到不利影响的“受益人”(beneficiary)难以获得司法保护,并且其也不利于在管制带来行政权扩张的同时通过司法审查予以控制。在此背景下,二十世纪四五十年代以来,法院把“法律权利说”扩大为“法律权益规则”(legal interest test),认为即使没有法律权利受到伤害,只要有“受到法律保护的利益”(legally protected interest)受到伤害,司法也应予以保护。“任何一类利益主体,只要制定法(隐含或明确地)要求行政官员在制定行政政策时必须予以考虑,就享有起诉资格。”[4] 1946年的《行政程序法》更是明确认可了“受到相关法意义范围内的行政行为的不利影响或损害者”的诉权,使之成为与“法律权利受侵害者”并行的适格原告。[5]不过,这里的“不利影响”受到在“相关法意义范围内”的限制,仅限于制定法有明确规定的特殊情形,仅为“法律权益规则”的有限补充。但“相关法意义范围内”的模糊性,为法院通过宽泛解释进行权力扩张提供了便利,也为日后原告资格的突变埋下了伏笔。

  

   二十世纪六七十年代,美国社会进入了管制高峰,在民权、环保、反战等社会运动的推动下,加强管制审查、扩大权利救济的需求高涨,这就要求司法进一步降低起诉门槛、放宽原告资格。对此,法院主要通过对“法定不利影响”的宽泛解释来回应,最终发展出由“事实损害”和“利益区间”构成的两部制标准体系。

  

   在1970年的Association of Data Processing Service Organizations v. Camp案中(以下简称“Data Processing案”),[6]原告认为货币监理官允许国民银行从事数据处理业务的决定损害其利益。由于该案不存在对法律权利的侵害,故法院主要利用“法定不利影响说”进行处理,并对该说的两大核心要件——“不利影响或损害”与“法定”——都作出了突破性解释。其中最重要的是提出了日后成为原告资格核心概念的“事实损害”(injury in fact),并将之提到了宪法高度。判决指出,“如果原告主张被控行为对其产生了事实上的伤害,不论经济的或其他”,[7]就已满足受案标准,并把原本从《行政程序法》规定的“不利影响或伤害”中演化出的“事实损害”直接当作宪法第三条的要求,使之具有了作为宪法要求的优先性和普遍效力。另一方面,判决对“相关法意义范围内”作了泛化解释,认为只需要考虑诉讼利益是否位于国会所试图保护的利益区间。由此,“受到相关法意义范围内的不利影响或损害”被解读为仅仅意味着“受到法律想要防止的那些方面的不利影响或损害”。“换言之,法院把对法定审查条款的要求转化成只要求原告的主张在法律试图保护的‘利益区间’之内”,从而“授予任何情况下受到事实损害的一方以寻求审查的资格,而不管是否缺乏法律权利或明确的法律规定”。[8]如此宽松的标准显然“几乎什么都限制不了”,“该标准因此大大降低了原告资格的要求,使得法院和评论者的注意力都放在事实损害要件上”。[9]

  

   经此处理后的原告资格规则发生了可谓翻天覆地的变化,权利有无已不具意义,“法定”在很大程度上也仅为象征,而事实损害成为其核心要件,并打着宪法的旗号具有了针对一切案件的普遍效力。在任何案件中原告资格所均须满足的“不可克减的最低标准”,[10]日益成为今后公民诉讼的最大挑战。

  

   “事实损害”标准对环境案件的影响首先出现在1972年的Sierra Club v. Morton 案中(以下简称“Morton案”)。[11]在该案中,塞拉俱乐部对林业局批准的迪斯尼公司在矿金峡谷开发娱乐项目的计划提出异议,认为该项目会损害自然环境,但未表明对自己利益的具体损害,从而遭到了法院的拒绝。法院认为,有权提请司法审查者必须自身受到损害,[12]仅仅辩称作为环保组织在自然保护方面有“特殊利益”是不够的。[13]法院还系统阐述了获得原告资格所需满足的其他要件:即“损害可追溯于被挑战的行为”、“可通过支持性司法裁决获得补救”、“在被指控违反的法律所保护的利益区间之内”等。这些要件都与损害密切相关,充分表明了损害在原告资格中的核心地位,并对公民诉讼立法产生了直接影响。如1972年《清洁水法》的公民诉讼条款把有原告资格的“公民”限定为“一个或一些其利益受到或将要受到不利影响的人”,[14]为后续多数立法所效仿。

  

   不过,尽管法院在Morton案中坚持必须要有事实损害,但在七十年代浓厚的权利运动及环保氛围下,法院对原告资格往往从宽认定、审查宽松,事实损害实际上仅为一种形式性要求。也就是说,只要原告以此名义提出,起诉资格很容易得到认可。即使在Morton案中,判决在否定原告资格的同时甚至明确指出,只要原告以“正常的方式”提出要求,即修改诉状表明其自身或成员受到伤害,案件即可获得受理。在另外一些经典判例中,如United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures案(以下简称“SCRAP案”)、[15]Tennessee Vally Auth v. Hill案等,[16]法院也都认可了对原告影响极其间接、轻微的事实损害。“在这种标准之下,原告资格的关键问题变成了一种原告可以很容易就能满足的例行公事,只要其小心地使其主张符合被认可的形式。”[17]

  

   进入八十年代以后,以事实损害为核心的原告资格规则框架未变、名称未改,但在实质内容和效果上发生了根本性逆转。法院开始通过对要件判断标准的严格化来收紧原告资格,并强调事实损害的具体、确实和独特,对因果关系与可补救性的要求也日渐严苛。这一点,在1992年的Lujan v. Defenders of Wildlife案中(以下简称“Lujan案”)得到了充分体现。[18]

  

   在Lujan案中,环保组织挑战内政部制定的对境外政府行为豁免适用《濒危物种法》的规章,并认为该豁免会导致美国所资助的境外项目破坏濒危物种的栖息地,对其打算出国欣赏濒危动物的两位成员构成损害。该案判决梳理了以往的判例,系统归纳了由事实损害、因果关系和可司法补救性三要件构成的原告资格规则体系,重申其为“不可缩减的宪法上的最低要求”。这些内容本身并无新意,但判决的推理使对这些要件的认定变得细密、严苛。该判决认为,“事实损害”的构成必须满足两个条件:第一,具体、特定(concrete and particularized);第二,实际或迫切(actual or imminent)而非推测或假设(conjectural 或hypothetical)。前者要求原告必须实际使用被诉行为所直接影响的地区,而非粗略地“在邻近地区”;后者要求损害“很有可能”,如果原告只有重返受影响地区的概括意图,并无具体计划和行动,均不能表明伤害的“实际或迫切”。在可补救性方面,该判决认为,判决结果对内政部的影响是不确定的,美国资金只占很小比例的境外项目是否受到影响也是不确定的,原告并不必然从支持性判决中获得救济。更有甚者以宪法为基础,对公民诉讼条款本身的合宪性提出了质疑,认为国会通过立法赋予诉权的权力仍要受到宪法第三条所规定的司法权的范围和第二条所规定的分权原则的限制,而公民诉讼条款与之不符。“允许国会把对于公共官员守法的无差别的公共利益转化成一种可在法庭上辩护的个人权利,将允许国会把行政首脑最重要的宪法职责——切实使法律得到忠实执行——从总统转移到法院手中。”[19]

  

Lujan案是“法院首次在国会通过成文法制定的公民诉讼条款明确授予原告资格的情况下拒绝原告资格”。[20]该案清楚地表明,即使有公民诉讼的宽泛授权,公民的原告资格仍然要受到作为“宪法要求”的事实损害规则的检验。而在认定标准上,Lujan案使之前曾被大大虚化的原告资格审查变成了严苛的要求,(点击此处阅读下一页)

事实损害本身已发展成了一个复杂的规则体系,并由于其地位的提升——作为宪法要求——而具有了更广的限制,成为了本来已有明确法律授权的公民诉讼的障碍,甚至对国会有关起诉的立法权力也构成了约束和挑战,这恐怕是其始作俑者所始料未及的。

  

   Lujan案备受争议,对其不乏批评之声,但其主要观点和相关规则随着诸多案件的引用而牢牢确立了下来。如今,三要件体系及其具体判准已成为了原告资格的基本规则,尽管在具体认定标准方面还呈现出松紧不一的波动。即使常被认为是对Lujan案之反拨的Friends of Earth, Inc. v. Laidlaw Environmental Services (TOC), Inc.案(以下简称“Laidlaw案”)[21]和Massachusetts v. EPA案(以下简称“Massachusetts案”),[22]判决也并未脱离Lujan案的基本框架和规则,案件本身仍集中于事实损害、因果关系和可补救性三要件,只是认定标准有所放宽。这些判决(至少主笔法官本人)甚至也不认为其认定标准与Lujan案有什么冲突,[23]尽管是否真的如此尽可见仁见智。而近期的案件显示,认定标准又有向严苛化发展的趋势。例如,在2009年的Summers v. Earth Island Institute案中,最高法院以“缺乏充分伤害”为由,驳回了环保组织挑战林业局对某些木材销售予以程序豁免的原告资格,理由是原告并未明确指出哪些具体的木材销售项目影响其对森林的享受,因而“不足以满足事实损害所要求的迫切性”。[24]

  

   二、社会变迁中的公民诉讼与原告资格

  

   现行原告资格规则对公民诉讼的影响是显然的,尽管其并非专门为公民诉讼而设,但显然对公民诉讼的影响最大。首先,对公民原告来说,其诉权本已得到法律的明确授予,但最高法院把事实损害要件提到了宪法高度,作为一切诉讼均须满足的最低标准,相当于为公民诉讼凭空设置了一道障碍,使其原本不设防线、方便起诉的优势遭到了极大消解。其次,环境案件的最大特点即在于公益性——同时影响多人而非针对具体个人。公民诉讼制度的初衷,是允许公民个人作为公益代表进行起诉,以发挥“私人检察总长”的功能。[25]但事实损害要求原告必须以救济自我损害的名义起诉,使原告无法理直气壮地为公众、环境或自然代言。再次,相对于一般领域而言,环境问题更加开放和不确定,被诉行为是否造成事实损害、因果关系如何、可否司法补救等往往难有定论,这些均高度依赖法官的裁量。最后,以事实损害作为原告资格的核心要件甚至动摇了不以个人受害为必要条件的公民诉讼条款的正当性基础,Lujan案判决以此角度发出的合宪性质疑,使整个公民诉讼蒙上了一层阴影。自Lujan案以来,原告资格对公民诉讼的影响越来越大,不具备原告资格成为法院拒绝受理公民诉讼的惯常理由。也正基于此,原告资格多为环境法学者所批评,并将其视为保守派法官限制环保的工具。然而,任何诉讼皆有限制。仅仅对原告资格进行限制,其本身并不构成对原告资格的否定。而对这一源远流长、复杂多变的制度来说,对其所进行的“反环保”的情绪化指责也难免有失偏颇。因此,跳出环境主义视野之局限,结合社会发展的历史背景和司法运作的现实情境来看,或许会有更好的理解。

  

   在上世纪六七十年代的环境危机大背景下诞生的公民诉讼为“管制俘获”理论发展的产物。在现代环境运动爆发之前,美国政府已经与环境污染斗争了几十年,制定了大量法律,但执法的低效使人们对政府的环保决心和能力产生了深刻怀疑,由行政主导的传统执法体系受到了严厉批评。“俘获”理论在环境管制的相关研究中占据统治地位,执法机构出于各种原因(代表性理论如“利益代表不均”、“旋转门”、“铁三角”等)对被管制企业抱有不当同情,管制者为被管制者“俘获”成为一种普遍认识;公众需要有更多权利和机会参与决策和执法,也已成为社会的广泛共识和强烈期待。[26]由此,“公众起诉+法院审查”被视为破解“企业+机构+保守议员”组成的所谓“铁三角”的关键,其制度载体即为公民诉讼。在制定史上首个公民诉讼条款时,参议院的立法报告即把之前的联邦执法活动描述为“保留的(restrained)”,明确表示希望通过公民诉讼来“刺激政府机构负起执法和诉讼的责任”。[27]而在两年之后《清洁水法》的公民诉讼立法中,参议院的报告更是明确指出“执法几乎完全缺失”。[28]在此背景下,后来修改或制定的主要环境立法大多数都规定了公民诉讼条款,并构成了美国环境法的基本制度。

  

   然而,上述对公民诉讼的期待建立在一系列的假设之上,包括环境执法不力的非法性、司法干预的有效性、公民原告作为公益代表的正当性,以及公民诉讼与环保实效的正比例关系等,虽不乏正确成分,但失之简单。随着实践的深入,环境案件的复杂性日渐显现,这些认识也受到了现实冲击,并影响到法院对公民诉讼的观感,加剧了原告资格的收紧。

  

   第一,对环境行政行为的司法审查效果有限,不易实施。公民诉讼早期主要用于挑战环境监管机构“未能及时、充分执法”的“失职”行为。[29]与以往被审查的行为不同,这些行为多数属于“消极行为”,如未严格执法、未及时立规、未充分实现国会意图、未完成法定任务或目标、发起的执法行动不够严厉或充分等。这些表面上似乎无可争议的“失职”背后往往有着复杂的现实因素,法院难以简单否定,也不易有效救济。一方面,“管理环保决策的联邦规则和程序经常是复杂的、矛盾的、难以使用的、对抗性的、昂贵的、僵硬的、不确定的”。[30]有些内容即使立法者也没有清晰的理解和统一的认识,有些条款本身就是因为在立法阶段争执不下而不得不模糊表述,从而留待具体机构在具体执法中探索的。对此,并无专业背景和具体知识的法官不易作出令各方信服的权威解读。另一方面,许多环保职责的履行有赖于相应执法资源的支持,而国会在为具体机构定目标、下任务时很少伴有充分的资源拨付,受不同产业影响和控制的拨款委员会和各分委员会甚至常常发出相互矛盾的信号,如消减预算、精简机构等,使机构即使有执法意愿但也遭遇客观不能。对此,即使法院作出裁决,也难有良好的实效。

  

   第二,直接针对环境违法者的“公民执法诉讼”经常干扰具体机构执法。这种诉讼是在公民原告认为执法者疏忽或偏袒(如放任违法或处罚不够严厉)时针对违法者提起的,是“私人检察总长”功能的体现。然而,从环境执法的常态来看,执法机构与企业之间是一种长期博弈、互相依靠的“共生”关系。监管者由于在信息、技术、资源等方面的天然劣势,难凭一己之力实现全面执法,要想获得被管制者在总体上的良好守法,必须取得其理解与配合。“控制污染与控制盗窃、欺诈有很大差异。对污染者个人的标准执法可能是费钱而低效的,与违法者的讨价还价经常是难以避免的。”[31]过于“强硬”(也意味着“僵硬”)的执法可能引发企业的抵触和反弹(包括更加消极的守法和更加积极的立法游说),并非环境法实施的理想状态。由此,在环境领域,一定程度的执法自由和“变通”有其合理性和必要性,而公民诉讼的介入无疑将对此造成冲击,在实现个案正义的同时,未必符合整体最佳。对此类案件,法官的依“法”裁判也存在几分尴尬。

  

   第三,公民诉讼的“严格执法”有时会放大环境法的固有缺陷,加剧形式合法性与实质合理性的紧张。环境违法行为与一般违法行为的最大不同在于其两面性——多数都是经济或消费行为,并且具有一定的正当性与合理性。环境决策和执法也非简单地依法而为,其必须兼顾不同群体的利益,平衡环保、就业、经济发展、生活便利等多重价值,在本质上是一个如何实现最佳比例的问题,而这种“比例”需要结合各种具体因素作综合判断,因地、因时制宜,难以“一刀切”处理。但环境法(尤其全国普遍适用的联邦法)在制定阶段不可能有太多细致的考量,尤其在轰轰烈烈的环境运动为环保涂上“政治正确”色彩的情况下,各种地方差异和现实困难很难在立法阶段得到充分讨论和解决,立法者更乐于作出“法乎其上”的笼统规定以迎合民意,而把具体问题留给执法者解决。因此,从社会实效角度看,在执法过程中对法律进行一定程度的变通,不仅是合理的,而且是必须的,这既是对本身并不完备的环境立法的矫正,也是对立法理想与守法现实的平衡。实际上,在美国,对环境污染的“相对主义观点”及对轻微环境违法的“宽容”具有相当的社会基础。“对轻微违法的严格执法将会招致合法性质疑,无论谁来进行执法。即使法律明确规定了量化限制和严格责任,仍然可以期待其应被‘合理地’执行。”[32]但公民原告往往忽略环境法的这种复杂性而将之视为必须严格遵守、不得变通的绝对律令,追求绝对意义上的守法,难免导致形式守法与社会实效的背离,也使法院陷入裁判窘境,这在原告具有极端环境主义倾向时尤为明显。

  

   第四,随着环境保护运动的发展和环保实践的深入,公民诉讼的必要性及实际效果也受到了更多检视。从理论上看,作为公民诉讼根基的“俘获”理论在八十年代以来受到了全面检讨。研究表明,“俘获”的确存在,但很难认为存在系统性的行政缺位风险,被管制者在政策影响方面并非总是优于受益人,[33]管理者甚至也常被受益人“俘获”。[34]法院在保证管制法规执行方面的有效性也受到怀疑。[35]另外,“牺牲的金字塔”理论认为,环境利益主要为中上阶层享有而成本由穷人负担,国家的环境法律政策常常为了实现精英的道德理想而牺牲地方群体的利益。[36]这种认识也削弱了追求环境法绝对实施的道德正当性。随着近年来对传统“命令—控制”型环境治理模式的批评,寄生于此体制的公民诉讼更不可避免地受到了冲击。[37]正如有学者所指出的,公民诉讼“可能最好理解为在一个只可能有混合性成功的制度上的重叠补充”。[38]

  

   从实践角度看,在上世纪七十年代中期的环保运动高峰之后,美国的环境运动向两极化发展,环保阵营日益为各类在某具体领域具有特殊偏好和利益的环保组织所主导,而公民诉讼也往往成为他们维护自我利益、追逐常常脱离主流的激进主张之工具,近年来更随着民事罚款和诉讼费的方便可得而出现了“逐利化”倾向,与制度初衷不无差距。实际上,公民诉讼在环境质量提升方面的实际效果,从未获得真实数据的支撑。反之,“唯一的实证分析表明,国家性志愿团体提起的诉讼占据主要部分,多数诉讼是针对最不重要的资源而提起的。通过移除任何对实际环境影响的考虑以及降低追究被告责任的成本,公民诉讼条款鼓励的实际上是敏感而易受伤害的原告,而非环境利益”。[39]有人甚至认为其产生的问题可能比解决掉的问题还要多。[40]

  

   尽管这些情况并不构成对公民诉讼的全盘否定,但足以模糊其曾不容质疑的公益形象,从而影响了法院的积极性。在国会立法作出“任何人皆可起诉”的宽泛规定的情况下,原告资格就成了可资法院抵御的最后防线。

  

   三、原告资格的功能与意义

  

根据现行原告资格,无论案件与公共利益的联系多么紧密,原告都不能以公共利益受害为由、以公益代表的身份提起诉讼,而必须基于自我利益提起。对于这种“原告资格的私法模式”,[41]不乏批评之声。但不管如何争论,该模式在功能上的可取之处是毋庸置疑的。截至2002年的统计数据表明,Lujan案判决在作出后的10年内已被各级法院引用了3916次,而Morton案判决在作出后的30年间被各级法院所引用的次数也有2728次。(点击此处阅读下一页)

[42]如此高的被引用率,说明上述判决受到了司法的广泛支持,若无功能上的“好用性”,这是不可能出现的。对其“好用性”的总结,散见于相关判例和学术文章之中,概括而言,可归纳为以下几点:

  

   第一,过滤案件,掌握受案主动权。毋庸讳言,对法院来说,原告资格有助于其过滤案件,阻挡其不想受理案件的功利性功能是第一位的,尽管此点其从未言明。乍看起来,这种自利的考虑似乎难登大雅之堂,但只要司法资源和能力在客观上是有限的,过滤案件本身就没有什么不妥,关键在于其排除了什么、阻挡了什么样的案件。通过把适格原告限定为受到事实损害者,被阻挡的主要是原告与案件没有实质利害关系、或利益轻微不值得保护、或只是由于理念冲突、或基于要求严格执法的抽象公益而提出的案件。在法院看来,这些案件要么过度冲撞行政权力,要么具有复杂的群体利益冲突或意识形态色彩,不适合司法处理而更宜通过政治或其他途径解决。但法院不能也不愿承认自己无力或无意解决,更不愿明确宣布不可司法化的案件范围,从而把自己永久地排除在某类案件之外。对此,似乎这一与实体价值无涉、打着“宪法要求”旗号且逐案认定的原告资格,为法院拒绝受理案件提供了良好的借口。更重要的是,从三权关系的角度看,以事实损害为核心的原告资格使法院在案件管辖问题上掌握了最终决定权——“事实损害”既重要、又模糊,是否具备,取决于法院的认定,即使如公民诉讼这样国会已明确立法授权的情形,法院仍可以没有事实损害为由加以拒绝,这一点在Lujan案中得到了明确体现和清楚表达。就此而言,Lujan案的判决相当于为司法界争取到了受案主动权,符合法院自身利益。这是任何法官,无论对具体案件的实际态度如何,都无法拒绝的司法系统之“整体利益”。无怪乎该案的被引用率如此之高,即使在具体认定上与其不乏冲突的判决(如前述Laidlaw案)也引用该案,毫不触动该案奠定的基本框架。

  

   对环境案件来说,受这种原告资格规则影响最大的,主要是那些以维护自然(或环境的、生态的)利益的名义提起的所谓自然体权利的案件,这在Morton案中得到了充分体现。尽管该案在学界掀起了有关自然体权利的讨论热潮并对主审法官产生了一定影响,但判决作出过程中的多数意见明确指出,原告必须自身受害而非为树木或自然“代言”。Lujan案的判决对于原告提出的“生态纽带”(ecosystem nexus)、“动物纽带”(animal nexus)等以生态学为基础的创新理论更给予了近乎戏谑的驳斥。[43]然而,对这类案件的阻挡,除了让激进的环境主义者失望外,很难说有什么实质损害——“Lujan案无疑使得地球之友、自然资源保护委员会和其他环保组织进入法院,以老雷斯自居,为树木代言变得更加困难。该案的路径限制诉讼资格为那些对案件有实际的、有形的利益的人,但这么做是否从根本上有损于环境保护,并不清楚”。[44]而法院则至少免去了实质性介入价值争议,以及在坚持法治与维护环保形象之间纠结的尴尬。另外,对事实损害的要求也排除了那些公民个人纯粹基于要求严格执法的抽象公益而起诉的案件,最典型的情形是,执法部门“放任”未对他人造成任何实质影响的环境违法。对于这些形式上违法但无现实后果的案件,有鉴于前述环境法的特点及执法特性,法院的不予受理也并非毫无意义。

  

   第二,适时受理前瞻性案件,适度推动社会变革。现行原告资格也具有很强的扩张功能。即使没有明确的法律依据,不属于传统的受案范围,只要法院愿意审理,想要实质性介入争议性问题,其就可以存在足够的事实损害为由进行受理,通过判决推动社会变革。这一点,对环境案件来说尤为重要。由于环境的公共物品属性及其影响的“无形性”,个人要主张对环境的权利往往非常困难,而通过认可“审美、环保和娱乐价值”的起诉基础作用,[45]可以很好解决这一问题。而且,这种逐案进行的司法扩张所具有的灵活性,也较好适应了环境案件的复杂性——并非所有“审美、环保和娱乐价值”的受损都应当受理,法院可根据时空差异、具体案件及社会情势的变化进行变通。如Lujan案即以SCRAP案关于“即使微小损害也足以支持原告资格”的论断仅适合该案特定情形为由收紧了其所代表的宽泛规则。而Massachusetts案则通过对因果关系、可补救性的宽泛认定,表明了最高法院在气候变化问题上的开明立场,部分回应了近年来美国社会关注气候变化、希望联邦政府有更多作为的期待。但该案的宽松标准很可能被认为仅适用于气候变化及州这一“准主权者”受害的特殊情形,而不会普遍适用于一切案件。此种灵活性可使法院在应对复杂、多变的公共事务时留有余地,保持主动权。

  

   第三,防止虚假诉讼,确保案件“真实”。为保证司法资源的有效利用,联邦法院素有不招待“友好诉讼”或“伪装”、“共谋”案件的传统。正如最高法院在Allen v. Wright案中所指出的,如果审判不以存在具体争议为必要,如果认可抽象损害的可审判性,会把联邦法院“扭曲为维护旁观者利益的工具”,有违宪法对司法权的定位。[46]而通过要求原告与案件具有最低限度的利害关系,可在一定程度上排除虚假诉讼,保证诉讼的真实性和对抗性,“确保稀缺的联邦资源能够贡献到那些双方都有实际利益的争议之中”。[47]

  

   对环境案件来说,由于环境的空间开放性和价值多重性,几乎任何群体或个体都有对环境资源的某种特殊利益和期待,如果不要求原告对诉争的环境资源有实际利益,如果公民诉讼可以仅仅基于保护环境的抽象口号或自封的环境代言人身份提起,法院将很难辨明原告的真实目的,既不能保证那些与诉争环境资源有实际利害关系的人受到优先保护,也无法保证诉讼不被利益群体操纵用于其他目的。在司法实践中,公民诉讼被滥用,沦为利益集团追求特殊偏好甚至经济利益之工具的情形并不鲜见。[48]通过对事实损害要件的要求,可以限制潜在原告的范围,降低诉讼被扭曲、滥用的可能,使案件争议更加真实。

  

   第四,限缩主题,剪裁案件,便于司法操作。“事实损害要件的基本功能是确保争议被置于‘一个有助于司法诉讼后果的现实应用的具体事实背景下’加以考虑。”[49]司法资源和能力的有限性决定了法院处理问题的局限,司法审判不可能解决与案件相关的所有问题,而只能集中力量处理原告指控的具体问题。如果问题过于复杂、空泛或抽象,法院则既不便审理,也难以作出能切实解决问题的有效裁决,并有陷入政治辩论的风险。“通过确保司法只处理实际争议,法院可籍此远离关于政府在特定问题上应采取何种最佳政策的辩论。”[50]正是在此意义上,最高法院认为,原告资格的要点在于“寻求救济的一方是否声称对争议结果有个人利益,以确保存在具体的对抗,以使法院分析困难的宪法问题所主要依凭的议题陈述变得简洁清晰”。[51]在环境案件中,此点尤为重要。与一般公益案件不同的是,“环境”本身具有价值相对性和功能多重性的特点。尽管在抽象层面,几乎没有人不同意应当“保护环境”,但在具体操作层面,究竟何谓“环保”,往往难有共识,故抽象的环保主张难以为实践提供有效的指引。如果不以具体、确实的个人损害为基础,法院审判将“无从下手”。在此意义上,事实损害不仅是启动审判的前提,也是指引法院分析案件、处理问题的坐标。正如有学者所观察到的,无论对于公民诉讼原告资格在主观上如何认识,“在法庭上争论的关于案情的事实议题通常十分具体和明确”。[52]

  

   第五,限制对行政的司法干预,维持权力分立。自二十世纪七十年代中期以来,原告资格的分权功能渐受重视,相关代表性观点在斯卡利亚(Scalia)1983年发表的《作为分权关键要素的原告资格原理》中得到了系统阐述。该文认为,司法所承载的是“保护个人和少数群体免受大多数人强迫”的“非民主功能”,其只能用来维护少数人的利益而不能解决多数人的问题。司法之所以不能用来解决多数人的问题,是因为其本身是“以一种做不好这方面事务的方式设计的——从受过高等教育的精英中选择、为一种凌驾于具体结果之上的抽象价值所控制、被免去了对选民的所有责任”。这种机制对“保护个人免受人民之侵害”来说是一种完美的设计,但由其决定“什么对人民来说是好的”则是可怕的,因为“当法院,被认为为了所有人民的利益,要求行政部门坚持政治过程本身所不能强制执行的政策时,他们可能(尽管初衷良好)是在执行他们自己阶层的政治偏见”。[53]而原告资格通过把那些不适合司法解决的政治议题排除在法院审理范围之外的方式而发挥着重要的分权功能,其关键在于对事实损害的阐释——“一种具体的、将原告个人与公民整体所受损害区别开来的损害”。[54]除此之外,宪法第2条的“维护条款”也被认为是对原告资格起到了“反向规定”的作用。根据该条,忠实、谨慎执法乃是宪法赋予总统及其领导的行政系统的特权,不应被法院和私人原告所篡夺。由此,不仅司法对行政的干预只能限于救济个人损害所必须,而且立法者对诉权的授予也不能突破此限制。[55]

  

   对公民诉讼而言,根据上述认识,那些未对他人造成事实损害的环境“违法”是否应受处理纯属执法机构自由裁量的范围,即使违法者“逍遥法外”,法院也无权干涉。从执法必严、违法必究的法律直觉来看,此点似乎有些荒谬,但至少在绝对守法不仅事实上不可能做到且在实效上也未必最佳的环境法领域,也并不是全无道理。另外,在无论行政执法资源还是司法资源都无比稀缺的现实面前,“放过”那些未使任何具体个人受到任何“不利影响”的环境“违法”,把有限资源集中于造成确实损害的违法之上,也未尝不是一种明智之举。

  

   总体来看,现行原告资格有助于法院排除不便审理的案件,介入想介入的案件,方便可以审理的案件,减少虚假诉讼,并把对行政的干预限定在不影响分权的合理范围之内,且保证法院掌握案件受理的主动权,是一件“好用的”工具。具体到公民诉讼而言,原告资格一方面可以使法院避免审理不适合司法审判的环境伦理争议案件,以及过度干预行政的纯粹“形式违法”案件,从而有利于增加诉讼的对抗性和真实度,减少滥诉风险;另一方面又为法院根据实际情况扩大受案范围,在条件具备时加大环保力度保留了弹性空间,具有积极意义。实际上,就环境法实施的整体格局来看,公民诉讼只是“政府行动的补充而非替代”,[56]其承载的是在不干扰政府执法优先权的情况下适度满足公众关切的“安全阀”功能,[57]既不能没有,也不宜泛滥,而原告资格正是实现此种控制的关键。自美国公民诉讼制度建立以来,并没有出现案件数量的过度激增,也很少有轻重失衡的极端案件,这与原告资格的这种“过滤”功能不无关系。如果说国会制定的宽泛的公民诉讼条款为公众参与环境执法打开了一扇窗的话,那么法院所编织的细密的原告资格规则则为之装上了纱窗。对这一制度的健康运行来说,二者皆不可少。

  

   四、现行原告资格的不足

  

   作为在限制条件下曲折发展的产物,美国当前这种以事实损害为核心的原告资格也存在不足与局限,对其不乏争议与批评。概括来看,至少存在以下几点。

  

第一,来源模糊,依据牵强。把事实损害作为宪法对原告资格的要求,并以此限制国会授予原告资格的能力缺乏真实的宪法依据,此已为诸多研究所证实。[58]就法律规范来看,宪法第三条并未提及原告资格、事实损害等概念。相关判例也已释明,该条所规定的“case and controversies”的原初意义是,前者包括民事纠纷和刑事纠纷,(点击此处阅读下一页)

而后者仅限于民事纠纷,[59]从中无法直接引申出事实损害的要求。而从实践来看,在英、美、法的早期历史中也不乏通过立法赋予与案件无利害关系者以诉权的做法,而且在美国宪法实施后的一百多年里都没有案件提到事实损害,也说明其并非是决定司法权行使的关键因素。因此,有学者认为,“这种观点是建立在道格拉斯法官对诉讼资格立法的错误创新之上的,是荒谬的。宪法第三条的文本和历史并不支持此点”。[60]因此,尽管事实损害要件基于最高法院的大量确认性判例形成了事实上的规则地位,但毕竟根基不正,合法性存在瑕疵,并非没有被颠覆的可能。

  

   第二,逻辑悖论,无法引申。事实损害要件的本意是把原告资格从权利法定的束缚中解放出来,放松起诉限制,增加司法救济。但实际上,其只有助于那些既无法律权益又无法定诉权的人,对于法律特别授予诉权或有实体法律权利因而更值得保护的人来说,却起到了相反的效果:对前者来说,即使国会基于特殊目的(如强化某领域的公益保护)而特别赋予某些主体以诉权,其仍要受到事实损害规则的检验和阻碍,其典型莫过于公民诉讼;对后者而言,则意味着如果原告的法律权利受到侵犯但未造成具体可察的“事实损害”,也无法获得救济,从而“限制了私人就私权侵害寻求司法救济的能力”。[61]对事实损害须具有个体性的强调,更造成危害越大、受害人越多反而越难起诉的悖论。在公民诉讼中,更存在“个人救济”与“公益维护”的矛盾。在Morton 案中,法院认为,“私人检察总长”的含义是,私人原告在通过证明自身受害来获得原告资格之后,在已启动的诉讼中把维护公益作为支持诉讼请求的理由,而不是反之。[62]但这一观点的逻辑很成问题——既然是基于个人受害而提起,又如何能维护公益?如果是代表公众维护公益,为何起诉资格的基础并非是“代表公众或维护公益的能力”,而是个人所受的事实损害?在“私法模式”下,公益案件中的原告个人与受影响的一般公众之间的关系始终处于模糊、暧昧的状态,因而也无法名正言顺地建立起真正意义上的公益诉讼。

  

   此外,在原告资格与分权的关系上也存在着诸多似是而非之处。司法对行政的遵从是必要的,但不是绝对的。当行政机构公然违反以立法形式表现出的国会意图时,司法的干预对平衡三权之间关系来说不仅是有益的,而且是必须的。司法所应遵从的是“政治过程本身所不能执行的法律政策”,[63]而不是一切执法政策。在国会立法清楚表明希望通过赋予普通公民以诉权来加强环境法执行的情况下,法院以不具有事实损害为由加以阻碍,放任消极甚至违法行政,被牺牲的恰恰是立法这一最高“政治过程”所达成的“政治结果”,以及立法优位这一更根本的政治原则。而且,这种以牺牲立法为代价的对行政权高度尊重的“司法克制”背后又何尝不是一种使法院凌驾于国会之上的、更加高级的“司法统治”?有学者甚至认为,Lujan案基于“维护条款”进行的推理,具有颠覆我们民主体制之核心原则的风险。[64]

  

   第三,偏袒强者,不利于公益救济。把司法的功能限定于救济私益,把公益保护交给政治过程,表面上客观中立,实则偏袒“强势集团”——它们通常正是被管制的直接对象。从法律机制上说,在面临一项管制立法或政策时,作为直接对象的被管制者将受到“事实损害”从而具有诉权几乎是不证自明的,由此,他们很容易对相关法律政策提出司法挑战,利用诉讼对管制者施加压力。在实践中,EPA所发布的每一项增加义务的重大环境规章几乎都受到了被管制者的司法挑战。而反之,利益同样受影响的普通公众的损害将不易证明,而可以支持原告资格的原告本身所受的不同于一般公众的特殊伤害更难以证明。就此而言,可以说,在公益案件中,事实损害的壁垒实际上仅为公众而立。

  

   而所谓公共利益应通过政治机制解决的观点更像是一个美丽的童话。多数人利益通过多数人决定的民主机制解决在理论上似乎可行,而在实践中却没那么简单。这里不仅存在政治机制本身是否良好、畅通的问题,更重要的是,政治运行的现实与这一简单化的认识恰恰相反——有关集体行动的权威研究早已表明多数人联合维权的困境,即成员数量越多,组织成本越高,获得集体利益所需要克服的障碍也越大。[65]而“有效代表不均衡”理论则更表明,受影响广泛的“多数人”在政治实践中往往处于“少数人”的位置,[66]最大多数人所共享的利益恰恰由少数人关切和维护,因而也最容易被牺牲。因此,在公私利益严重失衡的情况下,以矫正为目的的司法干预不仅是合理的,也是必要的。“在一个人口高度密集的社会里,立法者经常不会对个人和少数人的关切作出回应,法院变成了影响决策、作出已知关切的另一途径。”[67]实际上,公民诉讼正是被专门设计用来发挥这种功能的矫正机制,而事实损害要求的“个体性”则是其无法逾越的障碍。

  

   第四,司法专断,缺乏客观性、连续性和可预测性。对法院来说,以事实损害为核心的原告资格认定的最大“好处”在于使其掌握案件受理的主动权,但这种可以在很大程度上撇开法律的“宽泛裁量”对法院来说是一把双刃剑。由于裁量余地宽泛,又由于在作出决定时有太多功利性的考量,法院对原告资格的判断呈现出了明显的不连续性,在几乎每一要件的适用上都出现了自相矛盾的判断,被公认为是一种“价值负载的决策”。[68]

  

   例如,在事实损害方面,在Regents of University of California v. Bakke案中,[69]法院曾以“平等竞争机会的丧失”为由,认可了因种族原因被拒绝考虑入学申请的大学生的原告资格,尽管即使其申请被考虑也并不必然能够获得入学资格。如按此理解,Lujan案中两位被告即使没有重返故地的具体计划,但建设项目对濒危动物的影响所造成的“丧失观赏机会”的损害也是显然的。之后的Laidlaw案对原告出于对污染的担忧而自动停止相关活动的“损害”的认可,与Lujan案所要求的“具体”、“迫切”的标准也有很大距离。而Massachusetts案所针对的气候变化损害的“广泛性”与Lujan案所强调的“个体性”之间的距离更不可以道里计。在可补救性方面,两案的反差更加明显:如果在Lujan案中法院以美国政府的资助只占外国项目投资额的一小部分为由,认为支持性判决未必对项目有实际作用而否认该案存在可补救性,并且认为可补救性须达到“能确定解决问题”的程度的话,那么在Massachusetts案中,EPA认为美国的温室气体排放只占全球比例的一小部分,因而即使实行管制也难以减少对该州损害的主张遭到法院拒绝,就让人难以理解了。事实上,很多时候,法院内部对事实损害的认识也是存在严重分歧、争执不下的。在Center for Auto safety v. Thomas案中,[70]一个汽车消费者组织挑战EPA为使用燃油能耗测试程序的汽车制造商提供反向补贴的规则,认为该补贴会导致汽车制造商降低提高燃效技术的动力,从而导致消费者获得高效汽车的机会减少以及汽车价格的增加。由于存在严重的分歧,哥伦比亚特区巡回法院对此案进行了全席审理,十位法官用长达44页的篇幅讨论了原告资格的问题,最后却形成了5:5的无定论分歧意见。[71]

  

   由于这种矛盾和不统一,长期以来,学者们对最高法院原告资格认定的实践给予了最激烈的抨击。原告资格问题被描述为“整个公法领域最模糊的问题”、[72] “不连续和难以捉摸”、[73]“特别不令人满意”。[74]有人甚至声称,“千万别受骗相信,诸如可归因性和可救济性这样的概念是中性的和客观的标准”。[75]这一状况无益于良好诉讼制度的形成,也无疑对最高法院的公信力造成冲击。

  

   第五,对原告资格问题的简化和偏离。事实损害是原告资格领域的重要问题,但不是唯一问题,甚至也不是最重要的问题。在司法的能力、资源有限的现实面前,原告个人是否受害,从来都不是判断起诉资格的关键因素。真正的问题并非是否受到损害,[76]而是损害是否“值得”司法救济。而是否“值得”司法救济,需要结合价值目标、利益轻重、救济条件、成本收益是否平衡,社会效果是否良好,对其他群体是否公平,可否普遍实现等因素综合判断;并基于社会领域和案件类型的差异作出不同规定。然而,以事实损害为核心的原告资格把对前述复杂因素的综合判断化约为一个是否存在实际损害的简单查询,把实质上的价值判断伪装成貌似客观的事实探究,并且抹煞了不同案件之间的差别,以“事实损害之有无”为标准进行一刀切处理,使得有关原告资格的讨论和决策偏离了应有正题。

  

   一方面,原告资格要件能否得到满足,在很大程度上变成了一个“如何描述”——揭示被诉行为与原告之“个人利害”关系——的问题。“损害是否是被告行为导致,或者是否可以被支持性判决所救济,有赖于损害怎样被描述。”[77]同样情况下,通过把一种盖然性损害描述为个人“机会利益”的丧失,就可以满足条件。而与案件相关的其他特征,则不在考虑的范围之内。另一方面,这种脱离案件性质(公益与私益)、领域(经济、环境或其他)与法律规定(是否有明确授权)等具体因素进行的孤立探寻,在一定程度上造成了案件受理的混乱,会出现该受理的不受理、不该受理的乱受理等情况,前者包括有明确法律授权、符合法定情形但对原告个人影响不明显或难以证明的案件(如Lujan案);[78]后者包括原告所受影响明显,但原因错综复杂,实为公共政策选择的案件(如Massachusetts案)。[79]而且,在“宪法最低要求”的威慑下,事实损害在原告资格问题上似乎具有了政治正确的意味。有关原告资格(实质上是某类案件是否应当受理)的探讨只能在事实损害的话语下开展,并围绕“原告是否受害以及损害可否补救”这一极具个案指向的问题进行,而不能开诚布公地就案件所涉领域、问题性质、类型特点、救济成本、实际效果等进行充分探讨,以寻求最佳方案,进而形成类型化的规则。对于损害之个体性的强调,更使得司法讨论中似乎弥漫着“耻谈”公益的氛围,即使公民诉讼这种本为公益保护而设的特别机制,也只能在救济原告的名义下开展,尽管其实际考量不可能脱离公益。

  

   五、美国原告资格理论的启示及对我国现行环境公益诉讼规则的反思

  

   如果说美国公民诉讼原告资格的发展对我们有什么启示的话,那就是原告资格并非越宽越好,而必须适度控制,充分发挥其所具有的多重功能。这既是司法资源的有限性所致,也是公共事务的复杂性使然。法院不可能处理一切公共议题,而只能处理“适合司法处理”的议题。作为实现此点的关键机制,原告资格必须合理、适度。对此,即使立法部门不设防线,实践中也会受到司法部门的“抵抗”。此外,立法上的过度宽泛反而可能为司法部门以各种理由不予受理甚至另辟规则提供口实。

  

在具体规则上,似乎并无完美的模式可循。美国经验有其自身的特殊性,且非尽善尽美,我国难以照搬。事实上,尽管我国环境公益诉讼在理论上以公民诉讼为师,以至于在学术研究中几乎达到了言必称美国的程度,但受各种现实因素的影响,制度实践却是向着完全相反的方向发展。[80]如果说美国的这种以原告个人所受的事实损害为核心、从私权救济角度构建的原告资格可被称为“私权模式”的话,那我国则是纯粹的“公益模式”——以维护公益为目的,以代表公益的资格或能力为核心。从理论上说,不同模式各有利弊,没有绝对的优劣之分。但从实际效果上看,我国现行的规则过于单薄,缺乏美国模式的诸多功能,难以适应环境案件的复杂状况。(点击此处阅读下一页)

  

   根据我国现行的法律规定,有权提起环境公益诉讼的主体主要是环保组织,只要满足“依法登记”和“活动满五年以上且无违法纪录”这两个从组织控制角度设置的程序性条件,即可对被认为是损害环境公益的行为提起诉讼,法院不得拒绝。但其弊端在于:

  

   第一,无实效层面的“过滤”功能。在美国,事实损害要件和公民诉讼条款叠加的结果是,行为不仅违法而且须产生实质损害的案件才有可能进入法院,没有事实损害的纯粹违法案件不能被受理,从而能够保证司法资源的节约利用。而我国现行规则只考察原告身份的合法性,不涉及案件所造成的实际影响。并且,法律界似乎普遍持有一种“只要违法就是损害公益”的认识,结果导致了许多以轻微违法者为被告的公益诉讼。法院最终审判下来,往往只是让被告承担几万元的所谓“生态修复费”,或放生一批鱼苗、栽植几棵树木等,造成了司法资源的浪费。

  

   第二,缺乏弹性。按现行法律规定,只要原告身份合法,法院即应受理起诉,不得拒绝。这一规定貌似严格,但实际上不可能做到。由于作为起诉前提的“损害社会公共利益”的抽象性,实践中环保组织可能就一些不适合法院审理的价值争议问题(如“吃狗肉”问题)或法院难以解决的问题(如重大水利工程引起的生态或地质灾害问题)起诉,此时,法院无论是否受理,都将面临窘境。

  

   第三,无法确保诉讼的“对抗性”以及环保激励的正向。我国环境公益诉讼原告资格的两项条件只能保证适格原告针对环境保护的一般利益提起诉讼,而不能保证其与具体案件有实际利害关系,从而无法确保诉讼具有真实的“对抗性”及充分的环保动机。由此导致的结果是,环保组织在选择起诉案件时更多考虑的是胜诉率、诉讼成本、社会影响等功利性因素,而非环保效果的最大化。从实践来看,当前环境公益诉讼中的“打落水狗”、“捏软柿子”现象较为普遍,近年来更出现以引起广泛关注的重大环境事件为基础所进行的起诉,或对已受到行政乃至刑事处罚的案件进行追诉的趋势。[81]这些案件几乎不存在事实或法律上的疑难,在媒体和公权力的关注与干预下已得到了一定解决,多数案件中的直接环境侵害行为已经停止,被告也受到了比较严厉的公法惩罚。再行起诉,虽然并非毫无意义,但显然不是环境公益诉讼的最大价值所在。相比之下,实践中大量正在发生的、影响较大但尚未得到“有关部门”重视的案件,或者存在法律疑难只能通过公益诉讼解决的案件,还很少出现在环保组织的起诉日程上。

  

   第四,干扰弹性执法。有鉴于环境执法的复杂性,执法部门以一定程度的“弹性处理”为代价换取相对人的合作和“大致守法”有其合理性。实际上,这也是我国环境执法实践的普遍情形。但依现行规定,有诉权的环保组织只要发现环境违法行为即可起诉,从而对弹性执法产生干扰。当然,在执法严重疲软、管制俘获严重而环境公益诉讼凤毛麟角的我国现阶段,这一顾虑似乎有些杞人忧天,但随着环境执法的严格化、环境公益诉讼的常态化以及环保产业利益的膨胀,这一问题的出现并不遥远。尤其在原告与案件并无利益关联因而可以更加“超然”的情况下,原告利用起诉特权的干扰效力以追求其他目的并非完全不可想象。

  

   第五,难以面对“公共被告”。把环境公益诉讼原告设定为公益维护者,把环境污染和生态破坏视为对公共利益的侵犯,这对于一般被告问题不大,但当被告是政府部门、国有单位等本身代表国家行使某种公共职能的主体时,就会产生“到底谁可代表国家”、“如何判断公共利益”的尴尬。例如,在2015年“绿发会诉上街区文化广电新闻出版局等人文遗迹破坏案”中,马固村为配合政府规划的产业园建设而搬迁,导致了多处“不可移动文物”的毁损。原告将马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文化广电新闻出版局告上了法庭,要求赔礼道歉,重新规划该地区,采取原地保护、遗址保护、建立文物博物馆等补救措施。[82]在该案中,文物毁损是客观事实,但是否“损害社会公共利益”却存在疑问。按我国法律规定及国家所有权理论的要求,这些文物及其相应公共利益的所有者是国家,而有权代表国家行使所有权的是国务院及各级地方政府。按此逻辑,地方政府为建设产业园而毁损文物属于所有人对自己财产的处分,何来损害?更何况,如果符合规划,建设产业园又何尝不是一种“社会公共利益”?而当实际受害者也是公共主体时,此尴尬就更加凸显。在“绿发会诉宁夏回族自治区隆德县人民政府等八被告水污染责任纠纷案”中,宁夏回族自治区隆德县政府疏于环境监管,长期放任本地企业向河流排污,造成下游甘肃省静宁县的饮用水源污染。[83]尽管污染及受害事实明显,但两地政府同为“代表国家”对河流“行使所有权”的主体,何以认为为发展经济而更多使用河流环境容量功能的隆德县政府是在损害“社会公共利益”,而静宁县对河流水源供给功能的依赖就是需要被保护的“社会公共利益”?而且,直接受害的静宁县政府自身还没有起诉资格,是否必须由一个在国家所有权体系中并无一席之地的环保组织来起诉?抽象的公益概念掩盖了环境主体及其相关利益的复杂性,从而难以应对复杂的实践。在我国各类可代表国家的“公共主体”大量存在的情况下,这一问题尤其突出。

  

   当然,任何模式皆有利弊。这些问题的存在并不构成对“公益模式”的否定,而多数问题也可通过相关立法的细化补充得到一定解决。这里只想指出的是,环境公益诉讼原告资格是一个高度复杂的问题,这归根到底是环境事务的复杂性所致,也是司法资源的有限性使然。那种认为“人人都有权提起公益诉讼,法院必须受理”的观点,即使不能说错,也是过于简化和易于误导的。而当前法律上原告资格规定之宽泛与实践中环境公益诉讼数量之稀少之间,也并非毫无关联。环境公益诉讼要想获得良好发展,在原告资格方面还需要有更多细化的规定,并根据环境案件的复杂情形作出更具现实性的安排。其中,如何保证良好的起诉激励、确保适合司法解决的重要案件进入法院,方便法院审理、排除虚假诉讼、实现与环境执法的良好配合,都是需要慎重考虑的问题。这是美国经验对我们的最大启示。在此方面,我国当前不仅制度供给严重不足,而且理论探讨也几近缺失,未来必须加强。

  

   注释:

   【注释】 本文系国家“2011计划”•司法文明协同创新中心研究成果,受中央高校基本科研业务费专项资金资助。

   [1] 广义上的原告资格(standing)可分为“宪定的”(constitutional)、“法定的”(statutory)和“惯例性的”(或称“谨慎性的”prudential)三类,前者最为基础,故通常所说的原告资格。如无特别说明,其一般仅指宪定原告资格。本文之讨论,亦仅限于此。

   [2] Cass R. Sunstein,“What’s Standing After Lujan? of Citizen Suits,‘Injuries’, and Article Ⅲ”, Michigan Law Review, Vol.91, No.2 (Nov.,1992), p.179.

   [3] See Henry P. Monaghan,“Constitutional Adjudication: The Who and When”, The Yale Law Journal, Vol.82, No.7(Jun.,1973), pp.1365–1366.

   [4] [美]理查德•B•斯图尔特:《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2002年版,第83页。

   [5] See 5 U.S.C.702(1988).

   [6] See 397 U.S.150(1970).

   [7] 397 U.S.150,152(1970).

   [8] Antonin Scalia,“The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers”, Suffolk University Law Review,Vol.17, No.4(Winter,1983), p.888.

   [9] Michael A. Perino,“Justice Scalia: Standing, Environmental Law and the Supreme Court”, Boston College Environmental Affairs Law Review,Vol.15, No.1 (1987), p.144.

   [10] See Valley Forge Christian College v. Americans United for Separation of Church and State, Inc.,454 U.S.464,472(1982).

   [11] See 403 U.S.727(1972).

   [12] See 403 U.S.727,735(1972).

   [13] See 403 U.S.727,740(1972).

   [14] 33 U.S.C.1365(g).

   [15] See 412 U.S.669(1973).

   [16] See 437 U.S.153(1978).

   [17] Barry Boyer and Errol Meidinger,“Privatizing Regulatory Enforcement: A Preliminary Assessment of Citizen Suits under Federal Environmental”, Buffalo Law Review, Vol.34, No.3 (Fall,1985), p.939.

   [18] See 504 U.S.555(1992).

   [19] 504 U.S.555,576-577(1992).

   [20] Courtney Chin,“Standing Still: The Implications of Clapper for Environmental Plaintiffs’ Constitutional Standing”, Columbia Journal of Environmental Law, Vol.40, No.2 (2015), p.335.

   [21] See 528 U.S.167(2000).

   [22] See 549 U.S.497(2007).

   [23] 例如,在Laidlaw案中,判决认为原告完全符合Lujan案的事实损害标准,因为他们声称他们使用受影响的地区,并认为自己在该地区的相关利益受到减损。See 528 U.S.167,183(2000).

   [24] 555 U.S.488,496(2009).

[25] See Jeffrey G. Miller(ed.),(点击此处阅读下一页)

Citizen Suits: Private Enforcement of Federal Pollution Control Laws, John Wiley & Sons,1987, p.1.

   [26] 参见注[17],第843-844页。

   [27] S. REP. No.1196,91st Cong.,2d Sess.36-37(1970).

   [28] S. REP. No.414,92d Cong.,2d Sess.5(1972).

   [29] 参见注[25], 第10页。

   [30] Robert V. Percival,“Environmental Federalism: Historical Roots and Contemporary Models”,Maryland Law Review, Vol.54, No.4(1995), p.1165.

   [31] J. Clarence Davies and Barbara s. Davies(eds.), Politics of Pollution, The Bobbs-merrill Company, Inc.,1975, p.198.

   [32] 同注[17],第940页。

   [33] See William A. Niskanen, JR(ed.), Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, Inc.,1971, pp.18-20.

   [34] 参见注[33],第210-211页。

   [35] See R.Shep Melnick(ed.), Regulation and the Courts: The Case of the Clean Air Act, Brookings Institution Press,1983.

   [36] See Holly Doremus (ed.), Environmental Policy Law, Foundation Press,2008, pp.152-153.

   [37] See Jonathan H. Adler,“Stand or Deliver: Citizen Suits, Standing, and Environmental Protection”, Duke Environmental Law and Policy Form, Vol.12, No.1(Fall,2001), pp.39-84.

   [38] 同注[2],第222页。

   [39] 同注[37],第51页。

   [40] See Richard B. Stewart,“The Discontents of Legalism: Interest Group Relations in Administrative Regulation”,Wisconsin Law Review, No.3(1985), pp.655-686.

   [41] Cass R. Sunstein,“Standing and the Privatization of Public Law”,Columbia Law Review, Vol.88, No.7(Nov.,1988), p.1433.

   [42] See James R. May,“Now More than Ever: Trends in Environmental Citizen Suits at 30”, Widener Law Review, Vol.10, No.1 (2003), p.7.

   [43] 如将这些理论称为“新奇”理论,是“不讲究的”等,在关于此部分的几页讨论中均不乏尖酸的措辞。See 504 U.S.555,565-569(1992).

   [44] 同注[37],第82页。

   [45] See 397 U.S.150,154(1970).

   [46] See 468 U.S.737,755-756(1984).

   [47] 528 U.S.167,191(2000).

   [48] 例如,在前面提到的已被列为美国环保经典案件之首的Tennessee Valley Auth. v. Hill案中,原告的真正目的并非是鱼类保护,而是阻止大坝。另一声势浩大、旷日持久的关于保护西北太平洋森林中斑点猫头鹰的公民诉讼的主要动机则是阻止伐木,而这既服务于反对伐木的环境主义者,又符合通过限制伐木而从木材涨价中获益的木材公司的利益。有时相关产业也会通过对竞争对手提起公民诉讼的方式来实现限制其竞争的目的。参见注[37],第59-60页。

   [49] Texaco, Inc. v. Short,268 U.S.454,464(1982).

   [50] 同注[9],第139页。

   [51] Baker v. Carr,369 U.S.186,204(1962).

   [52] 同注[17],第943页。

   [53] 同注[8],第896-897页。

   [54] 同注[8],第881页。

   [55] 参见注[8],第886页。

   [56] Gwaltney of Smithfield v. Chesapeake Bay Found.,484 U.S.49,60(1987).

   [57] 参见注[25],第15页。

   [58] 代表性文献包括 Louis L. Jaffe,“Standing to Secure Judicial Review: Public Actions”, Harvard Law Review, Vol.74, No.7 (May,1961), pp.1265-1314; Raoul Berger,“Standing to Sue in Public Actions: Is it a Constitutional Requirement?”, The Yale Law Journal, Vol.78, No.5(Apr.,1969), pp.816-841; Steven L. Winter,“The Metaphor of Standing and the Problem of Self-Governance”, Stanford Law Review, Vol.40, No.6 (Jul.,1988), pp.1371-1516.

   [59] See Chisholm v. Georgia,2 U.S.419,431-432(1793).

   [60] 同注[2],第166页。

   [61] F. Andrew Hessick,“Standing, Injury in Fact, and Private Rights”, Cornell Law Review, Vol.93, No.1(Winter,1973), p.278.

   [62] See 403 U.S.727,763-764(1972).

   [63] 同注[8],第896页。

   [64] 参见[美] Richard J. Pierce, Jr.:《行政法》,苏苗罕译,中国人民大学出版社2016年版,第1106页。

   [65] See M. Olson(ed.), The Logic of Collective Action , Harvard University Press,1971.

   [66] 参见注[36],第50页。

   [67] 同注[31],第146页。

   [68] 参见注[9],第138页。

   [69] See 438 U.S.265(1978).

   [70] See 847 F.2d 843(D.C. Cir.1988).

   [71] 参见注[64],第1075页。

   [72] J. Nowak, R. Rotunda and J. Young(eds.), Constitutional Law, West Publishing Co.,1986, p.69.

   [73] Richard J. Pierce, Jr.,“Is Standing Law or Politics?”, North Carolina Law Review, Vol.77, No.5 (Jun.,1999), p.1742.

   [74] Gene R. Nichol, Jr.,“Standing for Privilege: The Failure of Injury Analysis”,Boston University Law Review, Vol.82, No.2(Apr.,2002), p.304.

   [75] [美]史蒂文•J.卡恩:《行政法原理与案例》,张梦中等译,中山大学出版社2004年版,第160页。

   [76] 从广义上讲,任何案件,只要原告起诉,就说明有所不满,就存在某种意义上的“损害”。

   [77] 同注[41],第1463-1464页。

   [78] 该案的实质问题是内政部是否有权对美国政府机构可能影响濒危物种的海外行为施加咨询豁免,对此,应从《濒危物种保护法》的具体规定出发去判断,而《濒危物种保护法》公民诉讼条款明确赋予了公民对违反该法之行为的诉权。

   [79] 该案的实质问题是美国政府是否应对温室气体的排放予以规制。在法律没有明确要求的情况下,EPA本应有决定是否规制以及何时规制的裁量自由,并应当主要根据通过政策辩论进行的利弊权衡(而非是否有人受到损害)来作出相关决定。该案中,最高法院把“温室气体”解释为一种“污染物”也不免有些牵强。

   [80] 参见巩固:《大同小异抑或貌合神离?中美环境公益诉讼比较研究》,《比较法研究》2017年第2期,第105页。

   [81] 参见巩固:《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》,《法学》2016年第9期,第20页。

   [82] 参见王硕:《千年古村拆迁损毁文物民间环保组织状告政府》,《京华时报》2015年10月19日,第15版。

   [83] 参见崔峰、黄文新、王博:《甘肃静宁水源地被污染自来水里有剑水蚤和红线虫》,http://news.163.com/15/0124/12/AGNO7VL30001124J.html,2016年3月25日访问。 

   作者简介:巩固,浙江大学光华法学院副教授、博士生导师,国家“2011计划”•司法文明协同创新中心研究员。

   文章来源:《法制与社会发展》2017年第4期。

  

  

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