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池志培:美国对华科技遏制战略的实施与制约

   摘要: 在大国技术竞争中,国家可以采取自强型或者遏制型的战略。中美贸易摩擦的核心是特朗普政府对中国科技发展采取的遏制型战略。驱动美国向遏制型战略转变的原因是技术在未来国际战略格局中的作用,中国的技术崛起使美国感到了威胁,而同时特朗普政府及其带来的政治混乱又给这种政策的出台提供了条件。美国的立法、行政和司法机构都对中国的技术发展采取了一系列的针对性措施,限制市场、投资、技术、人才,并威逼利诱盟友进行联合围堵。但是也有诸多的因素会约束美国对华的科技遏制战略,包括技术发展对合作的需要、美国的高科技企业对中国市场的需要、国际竞争的压力以及美国对外国科技人才的依赖等。未来的发展走向有赖于这些不同因素之间的消长,而中国应该立足于自身科技的发展和国际合作来应对美国的科技围堵。

   关键词:中美关系;科技遏制;大国竞争;投资审查;出口管制

   作者简介:池志培,男,广东韶关人,中央财经大学国防经济与管理研究院助理研究员,政治学博士,主要研究方向:技术政治,国家安全,美国政治与对外政策。

  

   随着中美贸易摩擦的演进,一个事实日趋明显,即围堵打压中国的科技发展是美国政策的重中之重。虽然美国一直对中国科技发展抱有敌意,但是目前这种全方位的打击和围堵达到了前所未有的程度。在2017年后,一部分美国媒体和学者即将这场科技博弈称为“科技冷战”、“技术冷战”(Technology Cold War),而在国内,也不乏学者称之为“科技战”、“技术战”。 虽然在2020年初中美第一阶段贸易协议正式签署,但是美国对华的科技遏制并没有停止的迹象,并预计会成为中美长期战略竞争的关键领域。

   国际关系研究中的贸易和平理论一般认为国家间日益增长的贸易联系将使得它们之间的冲突减少,因为国家间的贸易联系将使得双方发生冲突的成本过高,而这个成本会迫使国家间寻求非冲突的方式解决争端,又或者这个高昂的成本可以使得国家间更好地传递可信信息,使得双方可以理性地避免冲突。这些论证的基础无疑是基于贸易对双方均有利的比较优势理论,但是这种传统的理解相对静态地看待贸易中的比较优势,而忽略了贸易关系中的动态因素,尤其是科技进步的影响。如果将科技发展和生产水平提高考虑在内,特别是一方在其传统上非优势领域的生产力水平提高将影响另一方在双边贸易中的利益,在这种情况下,维持贸易联系的经济逻辑甚至将不复存在。同时,比较优势理论对动态因素的忽视还使得其忽略了受到贸易冲击的社会的调整成本,尤其是在科技快速发展下,这个转型调整的幅度可能很大,甚至超过社会的调整能力。在这种情况下,调整的成本可能会超过维持贸易关系的收益,这将使得“贸易和平论”的经济基础不再牢靠。“贸易和平论”的问题还在于将其核心的论证置于经济逻辑,认为经济逻辑将能有效地减少国家间冲突。但这忽略了冲突原因的多元性,也忽视了经济问题的多重意义。当代的经济越来越依赖于科技的发展,但科技的发展却不仅仅是一个经济问题,科技进步有着许多外部性,尤其对于国家安全有着直接的影响。同时,对于大国而言,科技不仅仅是经济和科学发展上的竞争,也是国家地位和认同的核心部分。比如,对于美国而言,科技上的霸主地位是其国家自我认同的非常重要的一部分。而地位和基于认同的博弈则常常带来冲突,因为其本质上是零和的。在科技日渐成为经济核心的今天,“贸易和平论”将遇到越来越大的挑战。而当前美国对中国的科技政策在某种程度上正是例示了这种理论的诸多内在张力。

   在这种现实和理论的背景下,对美国对华科技战略的分析就显得很有必要。那么,应如何理解这场科技战呢?本文将首先从概念上剖析科技战,认为其实质是美国对华实施的科技遏制战略,再从中美科技关系发展的角度探讨其动因。结合其实施路径,本文还将讨论其制约因素以及趋势。

  

   一、科技战与科技遏制战略:概念与历史

  

   虽然许多媒体和学者都用了“科技战”一词来描述特朗普政府对华的科技政策,并认为围绕技术的争夺是中美贸易战的核心,但是诸多学者对于“科技战”并没有非常清楚的定义和讨论,而是将其视为不言自明的词汇。出于严格讨论的需要,有必要对核心词汇做出讨论,并将其与相近的关键词进行比较。

   在中美之间科技关系的部分讨论中,科技战有时指的是中美之间在科技领域的竞争。但如果仅仅是理解为竞争的话却过于笼统,没有揭示其内部的逻辑。毕竟中国与其他国家之间也存在科技竞争,比如与日本、欧盟之间,随着中国的产业发展与转型升级,中国都将与这些技术发展的先进国家之间发生越来越激烈的竞争。但是,人们一般不将这些竞争视为战争。“战争”一词往往意味着相互间的敌意、恶意以及斗争的强度。显然,科技竞争是一个比科技战更大的概念。

   从理论上看,科技竞争的目的是改变两方或多方之间科技发展水平差距,落后的一方为了缩小差距,而较先进的一方则希望维持或者扩大差距。而要实现这种目的,一个国家可以增强自身的实力,或者阻止、破坏另一方的发展来使得两方或者多方之间的科技发展水平差距维持在己方可接受的范围。从这个角度看,国家间进行科技竞争可以有两类战略,即自强型和遏制型战略。自强型战略是一种内向型的战略,强调在竞争中挖掘自身优势,通过改善自身的不足和持续的改革与投入来实现科技上对对手的超越或者保持优势,如加大对教育的投入,改善科研环境或者吸引更多人才等。相比之下,遏制型战略则强调通过打压对手,阻断对手进行技术进步的路径来保持自身科技优势的战略。遏制型战略不是通过强大自身,而是通过阻止对手的进步来赢得科技竞争。这正是许多学者谈论的“科技战”或者“技术战”,如朱锋教授认为“美国对华贸易战,升级为‘断供’为目标的科技战,旨在全面打压和阻断中国产业升级、技术创新的历史性进程,重新拉大中美两国力量对比开始缩短的历史进程”.宋国友教授则认为“美国主动把贸易战延伸至技术战层面,既用技术战对华施加更大压力,又在技术角度限制中国对美长期竞争优势,牵制中国制造升级和技术创新。”这些论断体现了遏制型战略的典型特征以及对于竞争方发展的恶意态度。

   自强型的科技竞争战略可以在总体科技力量发展水平相近的国家之间采用,也可以在差距较大的国家之间采用,一般双方的竞争也较为良性,对科技进步不抱有零和博弈的心态。而遏制型战略一般只在科技发展水平依然有一定差距的国家之间发生,毕竟通过遏制对手的进步来保持自身的优势必然意味着自身已经处于了领先地位。所以,在科技战或者在遏制型战略中,实施遏制战略的一方往往占有优势,被遏制的一方则处于相对被动的地位。在科技战中,双方的地位是不对等的,而落后的一方要面临着更大的阻力。虽然中美贸易战与科技战经常被一起讨论,但是在贸易战中中国的政策工具要更多,而在科技战中的应对则更为困难,因为在科技领域中国难以直接对美国施加压力。不管是美国对中国的出口管制还是对中国收购美国科技企业的限制,中国都难以实施对等的反击。从这个角度看,遏制型战略与国际政治经济中的经济制裁比较类似,在施动者与受动者之间都有一种不对称性。而决定成功的因素两者也比较类似,即被遏制或制裁方的发展水平、对未来关系的预期、可替代途径的获得以及国内政治等。简单而言,即被遏制方的科技发展水平越高,遏制成功的可能性就越小;对双方未来关系的预期越是悲观,被遏制方试图突破遏制的决心就会越大;同时,如果被遏制一方可以通过其他途径获得先进技术,那么遏制战略成功的可能性也就越小;而要持续进行遏制也需要获得国内各方利益集团的认可。这些要素在美国对华的科技遏制中都有所体现,也说明当下美国对华的“科技战”本质上是对华实施的科技遏制战略。

   当然,在现实世界中,一个国家的战略可以同时兼有自强型和遏制型的战略。在中美科技关系发展中,美国自强型和遏制型战略均有使用,在不同时期又有所变化。在新中国成立后一段时期内,美国对中国科技实施的是全面的遏制战略,但是在两国关系正常化以来,大部分时期均以自强型为主,而在特朗普政府时期则明显又转向了遏制型为主.在二战结束以后,美国对苏联和社会主义国家采取了遏制战略,并成立了非正式的巴黎统筹委员会(巴统)来实施科技上的全面封锁。作为社会主义阵营的一分子,在新中国成立以后,中国的科技发展也遭到了美国的全面遏制。而且由于朝鲜战争的原因,美国对中国实施的出口管制甚至比对苏联更为严格。即使在巴黎统筹委员会的其他成员对中国放松了出口管制以后,美国依然全面对华禁运,禁止中国获得美国的任何技术。直到尼克松时期,随着中美交往的大门重新开启,两国的科技联系也多了起来。在中国实施改革开放且中美正式建交后的20世纪80年代,中美之间的科技联系得到了快速发展。1981年,里根签署命令宣布对华出口产品管制的技术标准可以两倍适用于苏联被全面禁运前的标准。1983年,中国被定位“友好的、非盟国”国家被移到了美国出口管制的V组国家,与美国的许多盟友同组,如西欧、日本。但这种关系在80年代末戛然而止。

   进入20世纪90年代以后,随着苏联退出历史舞台,美国有些人将中国视为美国未来最大的竞争对手,因此试图回到全面遏制中国科技发展的道路上来。1990年,老布什总统迫使中国航空技术进出口公司放弃了对西雅图的玛莫克公司(MAMCO)的收购,理由是为了防止中国获得被管制的技术。20世纪90年代中后期,在《纽约时报》围绕着美国对中国出口管制的一系列报道挑动美国国内关注以后,美国国会发布《考克斯报告》,强化了在卫星等技术上的对华出口管制。随着21世纪以来中国经济的快速发展和企业壮大,中国对美投资日渐增多,但是美国对来自中国的投资依旧非常警惕。从美国外国投资委员会的年度报告可以看到,从1994年到2017年,中国企业很少能够收购美国关键技术行业的企业。

   不过,虽然存在着这些遏制型战略政策,从克林顿到奥巴马时期,美国政府对华的科技竞争更多的是强调自强型战略。这集中体现在对华出口管制战略中,虽然在特定领域出口管制有所加强,但是整体趋势是在放松。多数美国政府的官员更愿意采用一种被称为“跑得更快”(run faster)的战略,也即自强型战略。其主要观点是通过扩大对华出口,美国科技企业可以获得更多的市场因而获得更多的资金来进行再投入和研发,因而维持领先的优势。特别是在信息技术领域,对中国保持“一到两代”的优势。同时,美国也注意到了中美之间技术贸易的安全效应,即如果中国使用美国的技术,那么美国在情报收集上能够获得一定的优势。在这种战略指导下,美国对华的出口管制有所放松。在这一时期,中美之间的科技交流也得到了全方位的发展。中美两国科研人员的交往、中国赴美的留学人员数量等指标都达到了空前的水平。两国的科技发展在这种环境中获得了共赢。

   这种双赢的发展在奥巴马政府后期遭到了一些挑战,而在特朗普时期遭到了全面质疑,并引发了一系列的政策调整,美国在出口管制、外国投资管制、人员交往等方面不断设置新的障碍,其政策全面转向了遏制型战略。

  

   二、美国对华科技转向遏制型战略的原因

  

   特朗普政府时期美国对华的科技竞争全面转向遏制型战略,其原因既包括当前的技术发展阶段,亦包括国际权力格局的变化趋势,也有美国国内的政治动荡。它既是一种理性考量下的战略选择,也是领导人个性和冲动的产物。

   2.1新技术革命的到来

近年来,人类在人工智能、量子通信、新材料、5G等科技上取得的进步使得许多专家认为我们处在了一个新的科技革命的开始阶段,对这些新技术的掌控将决定未来世界的主导权。俄罗斯总统普京认为,“谁引领了人工智能,(点击此处阅读下一页)

谁就成为了世界的主宰”。美国战略与国际研究中心副主席詹姆斯·刘易斯在2018年11月的报告中认为,在近代,各个大国之间争夺的是领土和资源,而在21世纪,大国竞争将更多地聚焦于科学技术等。美国视维护其全球霸权为国家战略的核心目标,而这个目标的实现又基于美国对于先进技术的垄断以及维持对他国的“质”的领先。在当下人们对于新技术革命即将到来的预期下,以及这些领域美国并不一定具备垄断优势的焦虑下,美国更可能做出极端的反应。美国一方面可以通过自身科技发展来维系霸权,另一方面也可以对技术追赶者打压和防范。而在美国国内政治陷入极化和党派混乱争斗的情况下,自强型的政策往往难以实施,如增加教育投入、基础设施建设等往往只是选举时的空谈。在这种环境下,遏制型战略就显得尤为重要。相比之下,欧盟就更愿意采用自强型战略。

   2.2中国科技水平的飞速进步挑战美国精英的传统偏见

   许多评论家认为中美关系变化的根本驱动力在于中国综合国力的增强及其带来的国际权力格局的变化。各种形式的权力转移理论一直是一个重要的视角。随着中国国力的增强,两国的关系已经转向了竞争为主。特别是中国经济和科技发展带来的产业升级使得中美双方利益的竞争性增强,作为中美关系一部分的两国技术关系也不例外。但是这种中国发展带来的权力转移和产业变化的说法难以解释美国为何选择了遏制而不是自强型战略,也不能解释美国对中国科技发展表现出的“义愤”感,即认为中国科技发展是依靠“盗窃”“强制转移技术”“不公平”等。本文认为美国转向科技遏制与中国近年的发展挑战了美国精英的一些传统偏见并触发了其心理防御机制有关。

   在许多抱有自由主义偏见的美国精英看来,由于中国的传统文化和政治制度对于个人的“压迫”,中国没有能力进行科技创新,但是近年来中国科技的发展足以挑战这种偏见。在《纽约时报》等美国主流媒体上不时充斥着中国已经在引领未来的科技上取得领先的各种报道.美国的政府报告也不时敲响这种警钟,美国国家科学委员会在2018年1月发布的《科学和技术指标》(Science and Engineering Indicators)中警告美国有将科技领导权输给中国的危险。华盛顿的许多报告中,中国被视为美国科技发展的“同辈竞争者”(peer competitor)争夺科技领导权。这种态度上的剧烈转变凸显了一种对于自身地位的过度焦虑。新加坡外交官和学者马凯硕指出美国人没有也不可能为中国的崛起“做好心理准备”。过度焦虑往往会激发心理的自然防御机制,这种防御机制往往是采用否定和污蔑对手的方式,因此在美国政府、媒体和学界都大量出现了对中国盗窃美国技术的指责,甚至认为中国的发展全然是依靠这种技术盗窃、强制技术转移或者网络攻击。这种心态无疑会驱动一种全面对抗的政策,并带有强烈的道德义愤感。

   中国的科技进步还挑战了美国精英对于美国制度优越性与“美国例外论”的信仰。美国制度优越性和“美国例外论”的物质基础是其领先的科技发展。没有什么比领先的科技更能直观地体现制度和文化的优越性。而一旦中国通过自身的努力实现了科技发展或者与美国并驾齐驱,那么“美国例外论”就失去了其说服力,因为中国将证明另一种发展路径也是可行的。

   因此,在美国看来,中国的科技发展不仅可能会挑战美国的世界霸权,还会动摇对美国制度优越性的信仰。而另一方面,道德优越感又使得妖魔化和全力打压中国的科技发展成为偏好的政策选项。

   2.3美国国内的政治混乱导致极端政策

   学界普遍注意到了特朗普个人及其团队的一些典型特征影响了其对华政策,最为重要的方面包括其零和世界观、自恋型人格、反智主义、反建制、小团体决策等。这些特质也使得特朗普及其团队更倾向于采取极端政策。特朗普的上台为美国政策的转变实施提供了现实条件。

   特朗普的零和博弈思维使得他更为关注和担心美国竞争优势的消失,并转向更为极端的措施,而其自恋型人格又使得他不能接受外界特别是专业精英的意见,进而采取更为极端的政策。

   打着反建制和反传统的旗号上台的特朗普受到了华盛顿政治精英们的普遍敌视。在他竞选时就已经受到许多资深共和党人士的反对,而特朗普也将他们统统排除在自己的团队之外。特朗普本人对于专家和专业人士素来抱有很深的敌意,这种敌意促使他任用了许多边缘人士,并排挤了官僚机构中的专业人士。此外,特朗普当选本身是一个“黑天鹅”事件,根据不同媒体的报道,特朗普自己甚至没有预期自己会赢,因此对执政完全没有准备。这几个方面的原因使得特朗普政府缺乏稳固的执政团队,并且缺少专业人士。随着特朗普执政时间变长和仅有的较温和专业官员的离开,负面影响逐渐显现出来。纳瓦罗、莱特希泽以及白邦瑞等抱有浓重阴谋论倾向和枉顾事实的人成为特朗普最重要的对华政策顾问。美国国务院是其中最受影响的部门。在缺少政策专家的情况下,极端化和简单化的政策往往会被推行。这种对美国制度能力的伤害,也许会成为特朗普政府对美国长期发展的最大影响。而治理能力上的缺陷也使得特朗普政府难以在自强型战略上有所作为。

   特朗普对华的强硬给许多对华鹰派的声音提供了政治掩护,使得鹰派迅速把控了舆论场,在华盛顿形成了一个反华大合唱,使得许多即便持有不同意见的人也“不说话了”。因此,那些有意围堵中国科技发展的美国精英获得了前所未有的话语权,并得以推动了一系列技术遏制政策。

   如果说前两个原因使得美国的对华科技全面遏制有一定的必然性,那么特朗普上台引发的国内政治环境恶化则提供了具体实现的可能。

  

   三、特朗普政府对华科技遏制的实施路径

  

   中美之间的技术交流对中国科技发展有推动作用,它是通过中美的互相投资、市场化合作以及科研人员交流来实现。近年来两国的技术交流更进一步。一方面是美国企业出于对于中国市场的考量和商业利益的驱动在其中起了重要作用,而且也是美国初创企业对于资金的需求以及两国科技联系加强的结果。另一方面,中国的企业经过多年积累有了更多投资需求和资金。两国科技业之间也有了许多具有桥梁作用的创业者,使得中国对美国的技术投资在近些年有了巨大增加。此外,中美科研人员之间的交流也愈加频繁,中国赴美留学生和研究人员的数量持续快速增长了多年,美国研究机构的研究人员在两国之间往返也成为常态。这些都增加了中美间的技术流动。与之相对,特朗普政府的科技遏制战略就是要在市场、资本、技术和人员的流动上设置障碍。特朗普政府对华科技发展遏制战略的全面实施正体现在美国所采取的一系列“全政府式”打压封锁政策以及在舆论上对中国的妖魔化。

   3.1立法手段管制投资、技术出口与市场

   立法手段主要是通过美国国会制定法律的手段来限制中美的技术交流。在美国的政治体制中,立法比行政命令、条例有更长远的影响,不易受到政府更迭的影响。所以虽然处理外交事务权力一般集中于总统,但是一旦国会就相关问题立法,影响可能更为长久。因此,对于立法手段的考察就很重要。此外,国会的听证会以及议员的质询也包含在这一方式中,作为立法过程的一部分。

   美国国会在2018年主要通过了两项法案来针对中国的高新技术发展,这两部法案都是附在国防授权法中通过,分别是《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act,以下简称FIRRMA法案)和《出口管制改革法案》(ExportControl Reform Act of 2018,以下简称ECRA法案)。

   FIRRMA法案主要是为了加强对中国对美国投资的安全审查。美国负责安全审查的机构是美国外国投资委员会(CFIUS),这个机构在改革前是个临时机构,没有固定编制和人员,对审查的发起很被动(需要交易的一方提出),并且对很多的交易没有管辖权,这些导致其很容易被绕开。新的法案虽然没有明确点出中国,但是无论国会的听证会还是专家都明白无误地表明新的规定主要是针对中国的投资。新的法案使得美国外国投资委员会有了固定的编制人员以及预算,并将会对来自中国的绝大多数投资进行强制审查,并包含原来不在审查范围的投资,比如法院破产拍卖、绿地投资、天使投资等以及不涉及控制权的投资。

   FIRRMA法案重点保护美国的关键技术和基础设施。由于该法案规定的各种改革需要时间推进无法立刻全部实施,所以它授权财政部在过渡时期内设立一个试点项目(pilot program)来加强对关键技术的保护,而经过了一年多的试点和准备后,在2020年2月13日起则开始实施了正式的细则。FIRMMA法案及其实施细则明确了关键技术和关键工业的范围以及强制申报的义务。关键技术,除了传统管制的技术外,最重要的是包含了ECRA法案中的新兴和基础性技术。FIRMMA法案的实施将会极大地制约中国对美国的技术投资,并通过限制中美之间的资金流动来达到限制技术流动的目的。

   ECRA法案也是重点针对中国。在新中国成立之后美国即对中国实施了严密的技术封锁,在1990年后,一些限制逐步放宽,特别是在某些信息技术上,而在航空技术上有所加强。总体而言,此前这种出口限制的原则是“不允许出口可能对中国军事能力有实质贡献的物项”,出口限制针对的主要是军品和某些两用产品。ECRA法案则进一步增加了对 “新兴和基础性的” (emerging and foundational)技术的管制,这些技术是对美国未来技术领导力有影响的技术,而不再只是出于对军事能力的考量。目前,美国商务部对这些“新兴”技术领域范围征求意见,主要是针对如何界定新兴和基础性的技术、有哪些技术应该包含在内、这些技术在国外的发展水平、管制对美国国家安全的影响等。已经列出的“新兴”技术包括14类,涵盖了从生物技术、人工智能、量子计算到先进材料。这个清单上的技术与“中国制造2025”上规划的技术有着极高的重合度,打压围堵目的非常明确。美国下一步还将制定更为详细的指南以及另一份关于“基础性”技术的清单,然后根据名单加强对于中国出口管制的力度。正如已经提及的,这些技术领域也将成为美国外国投资委员会的“关键技术”清单,限制中国对这些领域的美国技术企业进行投资,涉及这些技术的交易将被强制审查。出口管制还会进一步影响中国赴美科技投资,中国企业在美国设立的研发中心需要申请出口许可才能将技术转移到中国总部。华为在美国的研发中心即已经面临无法将研究成果发回深圳总部的问题。2020年1月3日,美国商务部对其中一项新兴技术,即人工智能识别地理图像的软件进行了出口管制。

   在“2019财年国防授权法案”中美国还明确禁止五角大楼采购使用华为、中兴的产品以及包含了华为、中兴配件的产品。虽然在2012年美国众议院情报委员会就曾“警告”华为的产品构成对美国国家安全的威胁,但是通过立法形式全面禁止使得这种敌意达到一个新高度。华为进入美国市场的努力也多次受到美国国会议员的阻挠。比如,在2018年,多名美国议员又联合迫使美国的第二大电信运营商美国电话电报公司放弃与华为的合作,最终导致华为手机不得不放弃美国市场。

   除此之外,还有一些美国议员提出了针对中国的种种法案,不过未能通过。美国参议院还试图重新恢复商务部解除的对中兴的禁令,不过在白宫反对下作罢。

   3.2多种行政手段限制人员和技术流动并阻碍中国企业的正常经营

行政方式主要是指白宫和联邦机构采取或推行的各种行政命令和措施,这些政策和手段完全基于总统的命令,因此往往受到总统更迭的影响。在特朗普政府转向技术遏制战略之后,美国联邦政府的各主要部门都推出了各自试图钳制中国技术发展的政策。(点击此处阅读下一页)

   美国采用的最重要遏制中国技术发展的行政手段是对中国出口美国的商品施加额外的关税。这些关税的核心目的是迫使中国放弃发展高新技术、进行产业升级的计划。关税的长期存在还将迫使供应链重组,迫使中美之间“脱钩”,将中国移出美国科技发展的链条。

   美国国务院修改了对中国学生和学者的签证规定,将部分自然科学和技术专业学生的签证从5年改为1年,并加强审查。白宫甚至有高级官员提出要全面禁止中国留学生赴美。虽然这个全面的禁令没有被采纳,但是更为严格的专门针对参与特定重大国家战略的中国大学和研究机构的中国学生和学者的签证禁令也已经推出。伊利诺伊大学香槟分校甚至为可能的中国留学生大幅减少购买了保险,显示了教育界担忧的程度。此外,白宫还考虑进一步扩大限制中国研究人员在敏感技术行业的工作。美国联邦调查局局长危言耸听地警示来自中国学术和研究人员对美国的威胁,美国2017年的《国家安全战略报告》中明确指出中国获得美国技术的方式中包括“美国大学” 。

   美国商务部工业和安全局负责两用技术的出口管制,其在2018年8月新增了对44个中国实体的管制名单,主要包括了中国的航空和电子通信技术企业和研究机构。名单中的这些实体被认为负面影响了美国国家安全或外交利益,将无法获得在美国管制名单中的技术。该工业和安全局还负责具体实现美国新的出口管制法案中对“新兴的和基础的”技术的具体说明。2019年,美国商务部继续以国家安全及其他理由,将中国的华为、曙光以及许多人工智能企业列入出口管制“实体名单”。2020年5月又加大收紧出口管制规定,进一步限制华为获得关键芯片的能力,同时也将更多中国公司置于出口管制的实体名单。随着新的ECRA法案的实施,许多新的技术都将被列入监管,这些技术往往是中国企业在美设置的研发中心的重点,这意味着中国企业可能不得不关闭在美研发中心。

   由于5G通信技术被认为是事关国家安全的核心基础设施,美国多个部门对中国企业华为和中兴进行了围剿和打压。美国联邦通讯委员会(FCC)禁止美国受联邦全面服务基金(UniversalService Fund)资助的运营商使用被视为国家威胁的生产商的设备,华为和中兴是其中的主要目标。美国国防部禁止在美国军事基地的商店销售华为和中兴的手机。中兴被以违反美国制裁禁令为名被美国商务部禁止与美国供应商进行贸易,直接导致中兴停摆数月,直到中国通过外交渠道解决为止。这不仅让中兴背上了沉重的财务负担,更极大打击了全球用户对其信心,导致了中兴在开拓5G市场上面临额外的困难。而围绕华为的出口管制成了当前世界科技界最大热点事件,美国政府不遗余力地打压华为一直持续至今。

   3.3以司法手段威慑弹压人员往来与中国企业业务,增加不确定性

   在美国的三权体系中司法权属于法院系统,但是执法工具由联邦政府掌控,即美国联邦政府的执法结构,包括司法部以及下属的联邦调查局、联邦检察官等。

   美国司法部门采取了一系列措施针对中国,例如以“技术盗窃”为名给中美之间的技术交流制造阴影。在这种压力下,美国国立卫生研究院(NIH)主任在2018年8月去信旗下超过1万家研究机构要求其研究人员澄清与国外的联系,与联邦调查局合作调查来自外国的对知识产权的威胁和干涉。司法部还以窃取技术或者知识产权起诉了数名中国个人和企业。在此重压之下,陆续有许多学者、研究人员被所在机构解职甚至被起诉。

   应该说,美国司法部门对于中国相关的所谓窃取知识产权和技术的行动长期存在,但是现在上升到了前所未有的高度。美国联邦调查局局长表示中国目前是该局反情报收集工作的首要目标。在2018年11月,时任美国司法部长塞申思(Jeff Sessions)宣布推出“中国计划”,该计划包含司法部、联邦调查局以及联邦检察官,专门针对所谓的中国“经济间谍行为”。向加拿大签发逮捕引渡华为首席财务官命令的检察官多诺霍(Richard P. Donoghue)正是这个“中国项目”里的成员。美国司法部在2019年1月以一系列莫须有的罪名起诉华为,并公开了一系列所谓的“成果”。在2020年2月13日,美国司法部罗织了数项新的罪名进一步起诉华为,甚至使用了用以打击黑社会等有组织犯罪的法律,这将为其将来将华为列入金融制裁名单铺平道路。

   美国利用本国的法律对中国技术企业的骚扰和打压预计还将继续并加强。即便无法最终定罪,也将利用冗长、昂贵的法律程序来增加中国企业经营发展的不确定性,阻碍它们与西方市场的联系以及在全球其他地区扩展业务。

   3.4威逼利诱他国围堵中国

   美国试图威逼利诱他国来联合打击中国的高科技企业。这在围绕5G的地缘政治中体现得尤为明显,特别是在对华为的围剿中。美国通过各种渠道施压其盟友及部署了美国军事基地的国家,以华为威胁国家安全为名试图迫使他们在网络和通信设备中放弃使用华为设备。其中“五眼联盟”的情报部门合谋抵制华为的设备。在美国的压力下,其他的美国盟国也增加了对华为的安全审查,有些国家如日本也宣布在政府工程中放弃华为设备。而北约盟友如捷克、波兰等国也陆续采取了不利于华为的行动。而对于不完全接受美国立场的英国、德国政府,美国政府甚至以切断情报共享为威胁。美国还试图以提供援助来阻止他国采用中国的5G设备。

   在美国的压力和鼓动下,西方主要国家加强了对来自中国投资的国家安全审查,使得中国企业对外投资渠道收窄。

  

   四、特朗普政府对华科技遏制的制约因素及发展趋势

  

   美国对华科技遏制战略短期内对中国的科技发展有着一定的影响,尤其是许多科技企业,如中兴、华为等,面临着供应链被打断的巨大风险。越来越多的中国企业和研究机构可能面临关键零部件断供、人员交往中断、资金来源减少、被迫剥离资产等问题。整个科研网络以及供应链的调整注定会有相当的成本。但是这种战略的实施前景并非完全确定,依然受到诸多宏观和微观因素的制约和影响。

   特朗普政府对华的科技遏制是美国对华政策的一部分,或者说是中美关系的一部分,所以其发展必然会受到中美关系整体变化的影响。影响中美关系的因素有非常多,但是有两个方面因素对于科技遏制的前景影响最大。

   第一,美国对华的科技遏制受制于美国对中美关系的总体评估,即双方的共同利益的大小,以及对于中国的意图的看法。如果美国认为中美之间的利益重合度很低,而又认为中国试图推翻美国领导的世界秩序,那么美国会加强对华的遏制。

   第二,美国对华的科技遏制还取决于美国对于中国技术发展及潜力的估量。如果中国技术能力落后,无力威胁美国,或者发展的潜力耗尽,那么美国自然没有动力也无需进行这种科技而如果中国技术发展已经能够实现自足,并且在关键领域上已经能够接近美国的水平,那么美国的科技遏制战略也就失去了价值,不管是技术限制还是人员、资本的限制都不再具有意义。当中国技术发展水平在起飞阶段并且展现了巨大潜力,让美国感到巨大威胁将至的时候是美国对华科技遏制最为激烈的时候。当前的情形正是处在多年的巨额科研投入以后,中国自主高新技术的爆发期,因而也遭到来自美国的最大阻力。因此,美国对华技术能力和潜力的评估是影响其对华科技遏制的一个重要因素。

   这两个因素涉及中美之间较为宏观和战略的因素,但美国的科技遏制战略也有较为具体和微观的层次。在这个层次上也有一些制约的因素会影响到美国对华技术遏制及未来的趋势。

   4.1技术进步需要双方合作

   随着全球化研发和生产的发展以及跨国学术研究网络的出现,科技的发展愈发是一个全球合作的过程。这不仅体现在很多超大型的全球科研项目中,比如人造太阳、人类基因组等,也体现在跨国企业在不同国家之间的研发和生产的整合。在美国商务部公布的新兴技术名单中,许多高科技的发展都有广泛的中美合作,比如人工智能方面。中美在人工智能领域拥有各自的优势:美国在基础理论上拥有优势,而中国在数据规模、政府支持、人才数量等方面有优势,人为切断这种联系对于美国相关领域的发展也会有重大的负面影响。如果一场美国的对华科技遏制迫使全球的科技发展分成两个不同的阵营将不利于技术的进步,而这也包括了美国的技术发展。因此,对华科技遏制对于美国本身技术发展的影响将是美国需要考虑的一个因素。

   4.2美国高技术企业的发展需要中国

   随着中国日益融入全球市场,成为重要的研发和最重要的生产基地,美国高科技企业对于中国的资金、市场、供应链也有相当大的需求,特别是在于市场和供应链上。据统计,尽管2019年苹果公司来自中国大陆市场的收入有所下降,但仍占其收入的17%。全世界的智能手机有超过70%在中国生产,苹果每年售出的约2亿部手机几乎都在中国生产。美国的科技巨头高通、博通、美光等来自中国市场的营收超过其总营收的一半以上。即便对于脸书(Facebook),中国也是其仅次于美国的第二大收入来源地。美国的科技遏制战略将会使得这些企业的市场萎缩,而市场往往是驱动技术开发的最大动力。没有庞大的用户群体和销售市场,就无法更好地缩减成本和集聚足够的资源进行进一步投资技术开发。并且,限制对中国的技术转移不仅将降低美国技术企业在华的市场份额,也将降低美国企业的产品在其他国家的市场份额,因为中国的高科技产品在全球终端市场所占的份额巨大,包含美国科技成果的中国产品不仅行销于中国,也销售到全球大部分其他国家。

   对华的技术封堵也将给美国企业带来供应链上的挑战。缺少中国的供应链和制造能力,美国高科技产品的规模化生产将受严重影响。根据联合国的数据,2018年中国的制造业产出占全球的比例(28.4%)已经超过了美国(16.6%)和日本(7.2%)的总和。根据美国Knoema 2020年2月的数据。大规模生产的转移即便可能,也需要非常长的时间,也没有任何国家能够承接这种规模的转移,更不用说还需要配套的各种基础设施。对于像苹果这样的美国科技巨头而言,类似于富士康在中国的产能目前还没有哪个国家能够实现。

   此外,不仅美国的科技巨头,美国的新兴技术企业对中国的资金和供应链也有需要。中国实际上给了美国的初创企业接入资金、供应链和市场的最好途径。如果一个美国的初创企业能够获得中国的投资,那么中国的资方会更好地帮助这些初创企业去接触中国的产业链,并帮助其产品在中国与世界其他地区生产与销售。这些资源是一个只在硅谷的技术初创企业所无法获得的,而这些资源将决定一个创新能不能最后走向成熟和推向市场。全面遏制中国科技的发展也将会阻断美国初创企业快速发展的重要路径。

   4.3国际竞争的压力限制技术遏制

如同经济制裁一样,科技遏制战略的效果也取决于能否实现多边的管制。美国技术限制和出口管制失败的一个著名例子是21世纪初美国对商业卫星技术的单边出口管制。由于怀疑中国从美国商业公司中获得敏感技术来提升卫星和弹道导弹的实力,在1999年,美国将商业卫星和相关部件技术按照军品加入出口限制。但是同时期的中国和欧洲致力于向国际市场输出商业卫星技术和产品,美国企业由于严格的管制导致成本大大增加而严重影响了国际竞争力,最后导致美国在全球卫星制造市场的份额从2000年的约52%下降到2008年的约29.5%。而为了避免受到美国出口管制的限制,中国和欧洲都致力于开发替代技术以避免使用美国厂商的零部件,最后欧洲和中国都发展出了相关的技术,给美国卫星企业带来了进一步的市场损失。在市场不断萎缩的情况下,产业规模减小会导致新技术的开发迟滞,美国卫星企业的技术发展也出现停滞。(点击此处阅读下一页)

在国际竞争的压力下,奥巴马政府不得不放松了对卫星技术出口的限制。这个例子表明,封堵技术很可能会导致自身在国际市场竞争中落后。这种国际竞争的压力将是美国在进行遏制型战略时不得不考虑的因素。

   与之相关,由于美国并没有掌控所有的关键技术能力,其对华科技遏制的效果很大程度上将取决于能否联合其他国家构建起一个多边体系针对中国。如果其他国家不愿意加入美国的对华科技遏制联盟,那么美国的技术遏制将使得中国与其他国家的科技合作更加紧密,其他国家的企业将获得原来美国企业所占有的份额,中国的资金也将投入到其他国家的初创企业,这种压力将会迫使美国重新思考其对华的限制。因此美国争取盟友的成效将影响美国对华全面技术遏制的发展趋势。

   4.4美国对外来科技人员有巨大的需求

   美国虽然是高科技第一大国,但是也非常依赖外来科技人才。据统计,美国科技专业(STEM)研究生项目的学生大部分来自海外,所占比例为50%~80%不等。以2015年数据为例,美国电气工程专业的研究生81%来自海外,计算机科学是79%,机械工程62%。不夸张地说,如果没有国际学生,大部分美国学校的理工科项目都难以为继。而来自中国的学生和研究人员在其中占了最大部分,其在获得美国理工科博士学位的国际学生中占22.4%。对中国籍研究人员的限制将严重影响美国的大学和研究机构以及高科技产业的人才招募。美国大学对于美国政府可能的对中国留学生和研究人员的限制非常敏感。而科技公司向来反对对科技移民的限制。特朗普政府上台以来的反移民政策已经使得美国吸引国际留学生的能力出现下降,外国移民技术人才向加拿大流失,而其对华科技遏制以及对中国籍的学生和研究人员的限制排外氛围使得美国对科技人才的吸引力进一步下降,最终将伤害美国的高科技行业。对外国人才的需求无疑将是制约美国对华科技遏制战略程度的一个重要因素。

   4.5政府管制能力的不足

   现代技术的发展已经远远超出了一个单一的机构足以全面把握的程度。在对华科技遏制实施过程中,美国政府需要对特定技术进行甄别,而这本身将会是一个巨大的挑战。以ECRA中规定的新兴技术为例,何为“新兴”在实际操作中将面临巨大的操作困难。首先,新兴技术也就意味着相关技术还不成熟,其发展方向和最终产生何种影响并不明确,即便是行业的专家也很难断定技术的哪个部分最终会影响国家安全或者维持美国在该项技术的领先地位。这意味着管制清单的制定不仅存在准确定位核心技术的困难,还面临要不断地跟踪学界最新发展的挑战。其次,许多所谓的新兴技术一开始就是在全球化以及开源的环境中进行,比如人工智能技术,对其进行出口限制并不大具有操作性。第三,在美国商务部公布的征求意见的新型技术清单中,很多都不是新兴技术,例如定位导航技术已有几十年的研究和使用历史,即便是目前的人工智能技术,其原理在1980年代就已提出。这意味着相关机构对技术的掌握相当有限。如果说美国商务部工业与安全局尚且面临如此多的技术难题,那美国国会议员的情况则更为糟糕。许多学者已经指出美国国会议员的科技知识储备已经远远不足以支撑他们在相关领域的立法能力。在美国第115届(2017—2019年)国会中,只有约7%的国会议员有一定的数学和理工科背景。而为美国国会提供技术咨询的国会技术评估办公室也在20世纪90年代共和党主导的国会改革中废弃。

   现代的全球化经济是一个极为复杂的系统,在系统效应下,政府政策的意图与实际效果之间经常发生偏离,政府能力的局限日趋显著。特朗普政府经济政策的一个主要目的是推动美国制造业复兴和回流。但是在一系列经济政策和关税之后,美国制造业不仅没有复兴,反而在2019年陷入了衰退,寄予厚望的制造业回流也极为有限被特朗普视为美国制造业回流标杆工程并其称为世界“第八大奇迹”的富士康美国工厂,在2018年奠基后至今依然不见踪影。可以预见,政府能力也将是美国推动对华科技遏制战略的一个重要制约。

   4.6政府内部的分歧

   即便在特朗普政府全面采用遏制型战略的当下,美国政府内部依然存在强烈不同意见。主张自强型战略的声音依然强大。比如,尽管特朗普政府高官对华出口管制持极为强硬的立场,美国商务部内部的事务官员还是秉持了传统的反对过于严厉管制的态度,更多与商界站在一起。负责出口管制的鹰派代理副部长在2019年中辞职,一个重要原因是美国商务部内部对于如何实施管制存在巨大分歧,该副部长显然遇到了无法应对的内部反对压力。另一方面,具体管制意见迟迟无法出台,对于所谓基础性技术的管制甚至还没有发布征求意见的公告,一个重要的原因是内部斗争。在2020年初,美国又传出国防部官员反对实施对华为的更为严格的出口管控,原因是担心过于严格的管制伤害了美国相关行业的发展进而危害美国的国家安全。

   更广泛而言,在美国国内,也有许多有识之士认为美国应该将主要精力用于国内振兴。谷歌公司前任总裁和董事长埃里克·施密特(Eric Schmidt)在为美国政府提供建议时,也强调美国政府应该聚焦于国内对科技发展以及教育的政策支撑,甚至还有与中国的科技合作。

   综上所述,虽然特朗普政府一意孤行推行对中国科技发展的全面遏制战略,但是其也面临种种制约因素,美国政府在将来的政策转向具有相当的可能性。尤其是如果发生政府更迭,民主党政府转向更为自强型的政策是可能的,但同时,他们也会更大程度地寄希望于建立西方的对华统一战线。但即便这样,其他国家对遏制型战略的抵触也将构成重要制约。虽然有诸多因素驱动美国的遏制型战略,包括国会对华强硬的共识、民众对华态度转变、中美之间的竞争关系更为突出等,但是本部分内容也表明这种向遏制型战略的转型并不是一个单向且已然确定的变化,也会遭到国际国内各种力量和因素的制约,是一个正在发展并由不同力量交互作用结局未定的过程。

  

   五、中国的应对

  

   美国对华科技遏制战略既是技术发展趋势与中美战略关系演变的结果,也有特朗普政府及特朗普个人的原因。在两国竞争关系加强的情况下,这种遏制在一定时间内预计还会加剧。虽然现在双方在贸易问题上达成了部分“停火协议”,但美国精英对中国技术发展的担忧可能会驱使美国长期采取遏制型战略。中国的技术进步、经济体量和世界地位迫使中国必须直面这场技术遏制。因此,中国需要首先审视自身的战略优势和不足,发现战略机会和威胁,并采取相应的应对措施。

   美国对华技术遏制的最大一个教训,是技术上的自主创新和掌握核心技术的重要性。许多中国企业在被美国禁售零部件以后生产和经营遇到了极大的困难。习近平同志反复强调“大国重器必须掌握在自己手里。要通过自力更生,倒逼自主创新能力的提升”。遏制型战略预设了科技实力的差距,所以消灭了这个差距也就彻底瓦解了遏制战略。在中美这场科技博弈中,中国在关键技术上的突破将使得美国实施遏制战略的意义减少,进而减少采用这种战略的冲动。虽然中国技术的强大在短期内可能会使得美国更加强化对华技术封锁和压制,但是长期来看,如果中国在基础研究和技术上能够取得突破,美国终究会认识到自强型战略的必要性以及与中国科技合作的重要性。

   中国需要进一步改革开放。2017年以来中国的进一步开放举措使得中国市场对于美国企业更有吸引力,让中国产业升级给中美企业都带来机会。对于中国科技企业而言,除了技术研发,在管理制度和团队的国际化和地区化也要做出努力,更加国际化的管理和开放的姿态将最大限度地减少疑虑。

   中国需要尽力扩展国际科技合作的渠道。一方面,要加强与美国以外国家的科技合作,扩宽对外投资范围,这样即可破除美国的技术封锁,又能增加美国放弃技术封锁的国际压力。另一方面,中国也要利用现有的国际贸易机构来积极应对美国滥用国家安全理由阻碍正常贸易往来和技术交往的行为。毕竟,现有的国际制度也鼓励发达国家向发展中国家进行技术转移。中国还需要想方设法改善科研环境,引进国际人才,科技之争归根结底是人才之争。中国与美国之间的科技竞争最终也会是两国对于国际一流人才的吸引力的竞争。

   尽管特朗普政府采取对华科技遏制战略,但是美国社会对此仍存在着许多疑虑,许多专业人士都认为这种技术围堵对美国并没有好处。前国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)就主张要用“小院子,高篱笆”(smallyard,high fence)的方式来处理关键技术的问题。而欧亚集团的保罗·特廖洛(Paul Triolo)指出美国对华为的封堵实际上对国家安全并没有多大的助益,而只是推高了部署5G的成本。享有盛誉的美国外交政策委员会2019年的报告《创新与国家安全:保持我们的优势》批评了美国采取的对华科技遏制战略。中国要理性看到美国政策转变过程中的诸多制约因素,并利用这些因素和争取其中理性力量的支持以推动美国政府政策转变。

  

  

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