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楼继伟:改革城乡二元体制的初步构想

  

   2015年 11月10日,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议提出,“着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力,推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。此后,沿着这一路径推出了一系列改革措施,并在土地和劳动力等难点上,展开了各方面的试点工作。试点积累了宝贵的经验,但大部分还达不到可复制、可推广的程度,可见供给侧结构性改革是非常基本的,难度很大。供给侧即生产要素一侧,劳动力、土地、资本等生产要素侧的结构性改革,借用十八届三中全会的经典语句,就是如何“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这要求各类市场主体是平等的,交易是自由的,生产要素在全国范围内是自由流动的,交易产生的价格引导生产要素的分配。政府要创造环境,做出制度规定,实施市场监督、社会管理和公共服务。

   按这样的分析框架讨论劳动力、土地、资本等生产要素配置机制的优化,我们发现,劳动力和土地要素配置的城乡二元体制造成的制度性扭曲最为明显,本文着重分析这个方面。

   劳动力和土地的城乡二元体制,造成了经济社会城乡二元结构,早已成为制约我国经济发展、收入分配和公平正义的制度性下行力量。留守儿童、留守老人,以及大量的农村住宅闲置,甚至农用土地荒废。农民工栖居于城市边缘,但随迁子女上不了学,故乡又很难回去了。一些小有成就的早期进城务工者,在大城市买了房,子女和老人都迁过来了,但等子女到了高中阶段只能回乡,有的在县城租房上学,有的甚至尽其所能将子女送到国外上学。“人户分离”造成的不合理不公平的社会问题还有很多,就不一一列举了。

   现行户籍管理是重大不合理制度问题。对此,十八届三中全会提出了推进农业转移人口市民化,加快户籍制度改革的要求。2014年政府工作报告中提出,到2020年解决“三个一亿人”城镇化问题。各地也在行动,落实改革决定。但由于城乡之间、地域之间、大中小城市之间基本公共服务的差异,人员自由流动困难和公共服务接续困难,这项任务难度很大,到现在为止并未完成。

   与城乡二元结构相关的更大问题是城乡土地制度二元化。城镇土地为国有,按照土地规划,政府进行公共用地和生地的“三通一平”开发,按不同的期限将熟地拍卖给住宅和商业地产开发商,用户买到房产及连带的一定期限的土地使用权。民法规定,使用权到期后自动延期,但未说明是否需付出对价。农村土地为集体所有,分为农地、集体建设用地(含宅基地),用途不可改变。农民获得宅基地的使用权和农地的承包权,承包权在集体成员之间分配转让。农民举家迁到城镇,名下的农地分配给其他成员承包,还要将宅基地无偿交还集体。这样一种农村土地制度,妨碍了农地集中使用,技术水平和规模效益不高。农民收益不高,生活水平远低于城镇,按照经济规律,农民自愿进城务工,但受各方面原因所致,很难在城镇落户,留下留守儿童、留守老人。即便举家搬离的农户,有什么激励愿意将宅基地交还集体?根据中国社会科学院《农村绿皮书:中国农村经济形势分析与预测(2018—2019)》数据, 2018年农村宅基地闲置程度平均为10.7%。有关资料显示,务农人口逐年减少,但宅基地占用不降反升,个别欠发达地区的宅基地废弃四分之一以上,宝贵的土地大量浪费。

   土地不能集约使用,农民难以迁入收入更高的城镇就业,农村居住过于分散,则公共服务的覆盖成本过高,基本公共服务均等化的目标是难以实现的。但农民追求美好生活的愿望和阻断贫困代际传递的努力是不懈的。可以观察到,县城的房屋被出租或买下,用于长辈陪着子女争取好一些的教育,在外打工的父母辛苦供养他们,有多少家庭分离?城乡二元土地制度还造成了城市土地利用率不高,规划严重不合理,大量的“城中村”和城市周围土地并未得到很好的利用。城镇的扩展只能通过政府征地拆迁、土地变性才有可能。愈来愈高的生地变熟的成本,使得土地使用权出让价格愈来愈高,严重推高了房价。这又损害城镇人民的生活,农民入城也更为艰难。这种二元结构除了损害社会,对经济的损害也十分严重。近年来,务农收入仍远低于社会平均收入,但农村劳动力流入城市产业的速度大幅度缩减,企业招工难、招工贵。刘易斯拐点提前到来。不要忽视,刘易斯拐点的分析,假定劳动力流动和土地使用的转换是自由的,是城乡二元体制导致了“拐点”提早到来,国民经济福利损失巨大。

   我国城乡二元土地制度的另一个重大制度差异,是农村集体建设用地(含宅基地)没有容积率规范。大量的“小产权房”“城中村”由此而产生。这有相当的正面作用,农民工和城市有意改善居住条件的家庭是租购的主力,助推了城市化进程。但问题也是显著的,第一,由于缺乏规范监管,建筑质量堪忧,出现大量民事纠纷,甚至安全事件。第二,租购者的转让和继承权得不到足够的法律保护,难以稳定预期。第三,公共服务无义务也无动力充分覆盖,“脏乱差”“行车难”“入学难”十分普遍,打工子弟学校成为补充。第四,前期的缺乏规范,成为优化城市规划的“堵点”,各地出台了一些整治政策,收效不理想。第五,由于缺乏用途管制和容积率规范,出现了“种房”现象,特别在大城市周边十分普遍,拆迁成本越来越高,产生“拆二代”,收入分配不公。解决此类问题主要依靠政策,但制度性问题不是靠政策能够解决的。

   城乡二元体制使得我国城镇化进程远低于经济发展水平,农民收入远低于城镇。绝对贫困人口主要存在于农村,针对这一问题,十八大以来大力脱贫攻坚,成果显著。今年完成脱贫目标任务虽然艰巨,相信能够实现,难在如何巩固下去。也就是脱贫攻关阶段性任务完成之后,如何转到乡村振兴上来 。农村脱贫,除了公共财政支持教育、医疗、低保等公共服务外,最重要的是农村劳动力找到得以致富的生计。从广为报道的情况看,主要的生计是特色种养,农副产品加工,乡村旅游,电商带货。一些发达地区劳动密集型产业向贫困地区乡镇转移,还有政府提供的一些公益就业,这些比例不大。总的看还是围绕着农副产业。在这些方向还要继续发力,但要认识到是有极限的。从下面这几组数据就可以看出来。

   2019年,我国户籍人口城市化率为44%,常住人口城市化率为61%,差距17个百分点,大约2.4亿人。常住人口就是在城市居住半年以上的人口。除了少数等待积分入户的人口外,大部分是农民工和少量的随行儿童。人社部提供的数据,2019年有近3亿农民工,看来有约1亿农民工连城市常住人口都不是,在四处打工漂泊。

   还有一组数据,农村户籍人口占比为56%,约7.8亿人。据有关资料估算,全国劳动人口占总人口的比例2019年为64%,就是说农村劳动力有5亿左右。扣除近3亿的农民工,务农的劳动力有2亿多一点,这些劳动力,主要是务农,商旅和因各种原因难以出去打工的。在农村人口中还有大量的留守儿童、留守老人,外地打工者供养他们,汇回收入占农村人口收入的一半以上。

   再看一组数据,去年我国第一产业增加值占GDP的比重为7%,如果务农收入能够达到全国收入的平均水平,纯农业劳动力只需要6200余万人,考虑到农村人口还可以有旅游、出租和商业收入,仍能吸纳就业,在农村就业人口会约1亿人,农村家庭人口会多于全国平均水平,农村人口相应的会有约2亿人,其余则需要转移。总之,要通过城镇化转移接受过剩的约4亿农村劳动力,成为相对稳定就业、同等权益的城市居民,城市一般服务业、建筑业、劳动力需求多的制造行业等还有不少就业岗位,长期居住下来就会产生需求,城市生活方便性也会提高,成本会下降。与其相关的部分农村人口转为城镇居民,也会带来需求,留守儿童和留守老人也会相应减少。不然,仍靠现在特色种养、农副产品加工、乡村旅游,需求会不足。现在已经看到特色种养产品出现过剩。

   同样的道理,乡村旅游在毗邻城市的地方有规模效益,是可行的,边远风景秀丽的地方,更适合小众旅游。农民的迁出,大量的宅基地可以复垦,并整合分散化的土地,建设高标准农田草场,产生规模效益,吸引高技能经营者参与,增加务农劳动力就业。这种效果主要发生在联片土地宜农牧地区。在土地比较碎片化的地区,各种特色种养业和相关加工业也会有需求。那些不适合人类生存过于边远的地区只能移民搬迁。乡村振兴战略绝不能一刀切,要因地制宜,有长远发展眼光。

   最后一组数据,我国的收入分配差距是十分大的,基尼系数最高的时候超过了0.48,相当于当今美国的水平,而过高的收入分配差距,正是当前美国骚乱的原因之一。近年来加大脱贫攻坚力度,农村人口实际可支配收入的增长快于城市,基尼系数有所降低,2019年为0.462,仍十分高。造成基尼系数过高的最主要原因是城乡收入差距,城市收入大约是农村收入的三倍,如果消除差距,基尼系数就能够降到0.4以下,将是经济社会发展的稳定器。主要靠公共财政去补农村,片面理解“城市反哺农村”,来消除差距是不可行的,那么我们的宏观税负要大幅度提高,还会养懒人,对经济社会都有破坏性。还是应主要依靠市场力量推进城市化,吸纳过剩农业人口。

   城市化的发展除了观念上重视之外,重要的是要推进改革。2013年12月,中央城镇化工作会议在北京召开。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。两年之后,又召开了中央城市工作会议。在两次会议上,习近平总书记的讲话,都讲到了城镇化的意义,有序加快户籍制度改革,公共服务均等化,推行以人为核心的城镇化,以大城市为中心的城市群是经济规律,等等。站位高,任务明,也都提出了很多改革任务。最近一次是今年4月9日,中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)。这是中央关于要素市场化配置的第一份文件。

   在劳动力要素方面,《意见》要求,“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,试行以经常居住地登记户口制度”,“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制,推动公共资源按常住人口规模配置”,等等。在土地要素方面,《意见》要求,“建立健全城乡统一的建设用地市场”,“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”,“深化农村宅基地制度改革试点,稳步探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”,等等。指向改革已经落后于时代的城乡二元户籍和土地制度,以及需要配套的公共服务体制政策。

   这些改革任务重,涉及的利益比较多,要持续坚决地推进。而城市化的健康发展,其镜像就是乡村振兴。其中包括随着土地要素市场化配置改革,在规划指引下,让城里人去农村投资,助推乡村振兴。现在已明确,脱贫攻坚阶段性胜利后,要全面转到乡村振兴方面来,之间要有一个过渡期。我提供的四组数据,表明面对问题的基础性和多重性,提示达到理想目标需加强中央统一领导,在要素市场化配置的基础上,公共政策给予适当的支持和引导,既发挥两个积极性,又破除既得利益,任重道远。我理解这一过渡期不会太短,将是城乡联动改革攻坚期,现有脱贫攻坚的政策措施力度不能减,需进一步放眼长远补短版、调结构,加大公共服务资源可携带的范围和力度。财政理论和实践表明,提供同等水平的公共服务,在人口分散、条件恶劣的边远农村地区,相比于在一定规模的城市,纳税人的花费要大得多。一些资金使用要转型,朝向城乡联动,推进城市化为基础的乡村振兴,工作方法也要转型,而且更为根本。

综合分析在近中期,可以有效动员的国内需求是,以大城市为中心的城镇化。2019年,我国即便按常住人口计,城镇化率为61%,也低于人均GDP 1万美元国家的平均水平,潜力巨大。我国城市的集聚程度也相对较低。大城市为中心的城市群,基础设施有规模效应,经济有集聚效应,制造业、服务业、科研,都可以产生大量的就业,和良性的商业、居住地产需求。动员城市化需求,潜力大,受全球衰退影响小(点击此处阅读下一页)

重要的是需解除体制性障碍,主要是改革城乡二元土地和户籍制度,并以财政和货币政策做适当的配合,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

   供给侧结构性改革的分析方法用于劳动力和土地生产要素,目标是清晰的。劳动力应当自由流动,不应有身份不同的区别对待;土地应当在用途管制之下自由交易,实际上是交易一定期限的土地使用权,相应的政府公共服务要覆盖。习近平总书记在十八届三中全会报告中就提出“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖……建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的改革任务。可见供给侧结构性改革实际上与“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是相通的。围绕如何在劳动力、土地等生产要素方面进行结构性改革,特别是解决二元体制所形成的二元经济社会结构这个最大痛点,提出如下初步设想。

   首先是土地。对现有的城镇土地制度,既然主流意见并不认为其不是社会主义,不符合社会主义市场经济,不适应当前和今后相当长时期内中国特色社会主义制度建设的需要,那么为什么不能把这一制度引入农村,从而实现制度的统一。具体可以考虑:

   第一,农村集体土地转为国有,农地的长期承包权转为相应期限的使用权,集体建设用地(含宅基地)也改为长期限的使用权。其中集体建设用地(含宅基地)使用权要用容积率加以确定。第二,使用权在国家用途管制下,可自主使用也可以自由出让,不限于原集体成员之间。转让时不得转换土地用途,除非用途管制规划做出调整。目的主要是保护好耕地。第三,集体建设用地使用权归原集体成员所有,可实行股份合作制,股份可自由出让。其中,宅基地使用权归农民个人所有。受让方在管制规划范围内,改变土地用途或扩大容积率,必须向国家交纳相应使用权的对价。目的是使集体和个人得到适宜的财产权,受让方的财产权也能合法化。第四,政府除公共用途外,无必要也不得再征用农村土地。在土地收入方面,政府除了获得相应的使用权转让对价外,通过开征房地产税获得收入。目的是对地方政府给予合理的土地收入渠道,也限制其过度开发。第五,要面对历史、面对现实,采取相应的过渡措施,对小产权房和城中村,在确权基础上,容积率规定范围内的收益归原土地使用权持有人所有;超出规定范围又符合规划的,归买房者所有,但要分期支付土地使用权对价。这样做,既公平又使这些房产合法化交易,解决清理小产权房的难题。房地产税的开征可以按家庭人口给予免税额,低税率起步,给予地方政府充分授权。

   现行户籍管理制度首先的问题是城乡户籍管理二元化。城乡户籍很难相互转换,户籍附带着不同的公共服务和进入市场的权利。其次是户籍管理的地区分隔,以户籍控房、控学、控车、控各种公共服务,特别是在大型城市比较多见。这种户籍管理制度限制了人民的迁徙居住权,近3亿农民工,大范围流动,人户分离,损失经济效率也造成社会问题。就业岗位不能相对稳定,对企业经营带来不确定性,还不利于提高职工技能,用工难,用熟练工更难。本次应对新冠疫情,复工复产难,与人户分离的农民工制度有很大关系。

   对于户籍制度,建议改为仅用于记录出生地和迁徙地,主要用于社会管理,逐步取消伴随户籍的限制政策,类似于日本和我国台湾的做法。需要指出,采取我国这种户籍管理制度的在世界上仅剩朝鲜。需要采取有序过渡的措施,第一,着手取消限制进入市场的相关政策,放松用户籍控房、控车等政策,直至完全取消。第二,有序推进基本公共服务均等化。继续推行“租购同权”,按“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求,继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策,不再以户籍控学,中央财政可以安排专项资金补助在大城市开办农民工子弟学校,作为过渡。第三,社会保险的打通要有较长的过渡。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接,进而打通在城镇稳定就业农民工农村社保与职工社保的衔接,随着基本养老保险全国统筹的展开,用较长的时间实现社会保险和户籍脱钩,分类过渡,最终实现全国统一。

   效果和风险分析。第一,用市场配置资源和更好发挥政府作用相结合的方式,落实习近平总书记提出的“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”“要尊重客观规律,产业和人口向优势区域集中,形成以城市群为主要形态的增长动力源,进而带动经济总体效率提升,这是经济规律”。第二,有效产生可持续的内需,应对已经到来的全球大衰退。以中心城市和城市群为重点区域的城镇化,还可支撑今后十至二十年可持续发展。第三,在保护好耕地的基础之上,释放出闲置的宅基地和集体建设用地,支持房地产业的发展,解除购租管制的同时减轻房价上涨压力。第四,农民获得可交易的适宜财产权,扩大人民自由准入市场的范围,保护各方相应的权利,逐步实现基本公共服务均等化,符合公平正义。第五,前期已经做了大量的基础性工作和改革试点,可以对接。农村土地确权,各级财政已经花了几百亿元,已经完成。十八大以来,农村土地改革的各项措施,有不少试点经验。对户籍的行政管控,经过多年的改革,已不那么僵化。

   改革城乡二元体制,使之逐步一元化,对打破经济社会城乡二元结构,促进经济提质增效,释放劳动力扩大就业,提升农产品质量和效益,进而有助于国家粮食安全,是有益的;对促进社会和谐,减少社会矛盾,平抑房价高企,促进城乡统筹发展,改善收入分配,维护公平正义,是有益的;对于已经到来的老龄化社会,进一步释放被压抑的人口红利,是有益的;对于民粹化盛行,主要国家单边主义政策造成的全球不利影响,夯实国内基础,内部开放和对外开放相互促进,是有益的。经济分析表明,对于大国来说,内部开放比对外开放更为重要,效果更加深远。

   此外,还有两点背景思考。

   第一,关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”,规定公民有居住、迁徙的自由(第5条 “中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”)。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢,物质短缺,基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法,与之相应的,公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进,但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代,社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式为“计划经济为主,市场调节为辅”,没有恢复这一规定的条件。“八二宪法”之后,改革开放实质性开展,特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后,改革开放进一步加速,人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面,通过数十个文件,逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务,从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程,拖延愈久,社会问题愈多,矛盾的积累愈大,解决起来愈困难。

   第二,关于农村集体土地性质问题。新中国成立前后,实行了土改,农民是拥有土地所有权的。此后,经过农业合作化运动,并借鉴苏联的集体农庄,推行“一大二公”,建立起公社或大队集体所有的农村集体土地所有制度。改革开放之后,集体所有单位逐步下放到自然村,并实行家庭联产承包,推广长久承包权,所有权、承包权、经营权三权分置,集体建设用地在用途管制下同等入市等改革探索。早期的土地承包制释放了社会生产力,但同等入市等改革还没有形成可复制可推广的经验,根本的原因是农村土地集体所有的过时框架没有破除。农村集体所有制的根子来自计划经济,城乡二元体制同社会主义市场经济统一市场、要素自由流动的要义是相悖的。在农村引入城镇的土地管理制度,是更高阶的社会主义实现形式,符合供给侧结构性改革的内在含义。改革城乡二元体制,需恢复人民自由迁徙居住权,和改进农村土地公有制性质,涉及宪法的修改,需要慎重决策。这项改革是根本性的,必然触动各方面利益,形势逼人,既要迈出大步,又需采取一些缓释过渡措施。

   “解放思想、实事求是”是我们深入骨髓的思想方法和工作方法。上述两个基础性的制度缺陷,带来了一系列的经济社会政治问题,需要解放思想冲破过时的条条框框。由于长期的积累,矛盾和棘手的问题相当多。面对问题,要实事求是采取逐步缓释的措施。但也确实到了不得不解决的时候。

   《比较》第104辑

  

  

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