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林利民 彭力:特朗普政府对朝政策趋向:新一轮“战略忍耐”?

   特朗普竞选期间及出任美国总统的第一年,美国对朝政策以“极限施压”为基本特征,主要包括给朝鲜“划红线”、威胁要对朝施以军事打击以及施行“全方位制裁” 等。2018 年春以后,亦即特朗普上任后的第二年,其对朝政策出现“急转弯”,由“极限施压”转向所谓“峰会外交”。从2018年6月到2019年6月大约一年的时间,特朗普先后三次会晤金正恩、并以美国总统身份第一次踏上“三八线”非军事区,以示对朝和解姿态。然而,事与愿违的是,特朗普三会金正恩并未得到其想要的东西,而是以失败告终。美对朝政策再度陷入无所适从的困境。下一步,特朗普对朝政策如何变? 美战略界有人提出施行以“战略忍耐”为基调的所谓“B计划”; 更有人直接提出回归“低成本、低风险”的“战略忍耐”轨道,“维持现状、避免冲突、期待未来有更好的解决方案”。目前看,特朗普对朝政策更可能、也更像回归“战略忍耐”。不过,特朗普并非完全照搬奥巴马政府对朝“战略忍耐”的老套路,而是奉行有别于奥巴马对朝“战略忍耐”的新一轮“战略忍耐”,或者可以称之为“新战略忍耐”。

   本文拟就特朗普新一轮“战略忍耐”政策,或说对朝 “新战略忍耐”政策的出台背景、内涵及其特点等,略述一管之见。

  

   一 特朗普对朝政策向“新战略忍耐”变轨的原因

   对朝“战略忍耐”是两届奥巴马政府对朝政策的基调,其基本内涵与特点是指美国维持对朝鲜经济制裁等惩罚性措施和压力,不采取其他更强硬、更有效的行动,特别是不采取对朝军事打击等极端行动,而是观望、等待,并期待朝鲜政权“崩溃”或“政权更迭”,进而导致朝核问题“自动”消失。及至奥巴马政府后期,这一政策已普遍被认为是一种“无所作为”的政策,因而饱受批评。

   特朗普在竞选期间及其上任初期,曾激烈批评奥巴马对朝政策,包括批评其对朝“战略忍耐”等。然而,在经历了上任第一年对朝“极限施压”和第二年“峰会外交”等两次变轨后,特朗普对朝政策现在也开始向“战略忍耐”方向转轨,即开始走向“新战略忍耐”。

   为什么特朗普对朝政策在几经调整后,也朝着奥巴马政府的对朝“忍耐”战略回归、走上“新战略忍耐”轨道? 主要有以下几点原因:

   第一,与朝核武开发的“突破性进展”有关。2017年,亦即特朗普上任的第一年,朝鲜核导开发接连取得突破性进展。特别是 2017年11月29日,朝鲜成功试射洲际导弹,射程超过一万公里,可覆盖美国本土。在此期间,朝鲜也在核弹小型化、核导结合及“再入能力”等关键领域取得突破,已经有能力直接对美国本土实施核打击。这意味着美朝之间第一次形成了直接“核对峙”态势,美国从此不得不把朝鲜看成是与其具有相互核威慑关系,甚至具有“相互确保摧毁”关系的核对手。按照核理论,核武器只存在“有”或“无”的区别,不存在“多”或“少”的区别,朝鲜即使只拥有少量核武器,也足以遏止类似美国这样的核大国冒险发动战争。有美国学者认为,尽管美国依然对朝鲜拥有巨大的核武优势、常规优势及综合国力优势,但朝鲜面临美国巨大压力,在生死存亡关头可绝地反击,以其有限的核武器毁灭首尔、打击日本本土及美在韩、日与关岛的军事基地,甚至直接攻击洛杉矶等美国中心城市,这足以使美不敢轻言以武迫朝鲜弃核。实际上,鉴于朝鲜战争的教训及其与美、韩实力对比的“不对称”现实,拥核后的朝鲜奉行一种被称为“不对称升级”(asymmetrices-calation) 的军事战略。即是说,如朝鲜受到美韩进攻,不论是核进攻还是常规进攻,朝鲜都将自动升级战争“烈度”,直接用核武器反击对手,包括直接攻击美国及其盟友在韩、日及关岛的基地等。朝鲜这一战略大大降低了其使用核武器的门槛,增加了其有限核武器的对美威慑力。亦即是说,美对朝鲜军力优势越大、军事压力越大,朝鲜越可能冒险动用核武器。由此,美对朝鲜政策的活动空间大大缩小,并不得不依据这些情势进行相应的政策调整。

   第二,朝鲜一再表现出决不轻易“全面弃核”的战略意志和外交技巧,促使特朗普政府向“新战略忍耐”方向调整对朝政策。特朗普上任后的第一年对朝鲜施行“极限施压”、第二年推行“峰会外交”,软硬兼施,两手并用,其目的是一致的: 即促使朝鲜“全面、可核查、不可逆地”弃核,却无一不以失败告终。2017年以来,朝鲜在核导开发方面取得一系列突破性进展后,确实在拥核问题上表现出了一定的灵活性,尤其是主动炸毁了宁边核设施,以至国际上不少人认为朝鲜有可能和平弃核,并据此进行应对朝核问题的战略设计。特朗普三会金正恩也是以朝鲜有可能和平弃核为前提的。然而,拥核后的朝鲜在是否弃核问题上“都是两边讲: 一边讲要弃核,一边讲坚决不弃核”,其中讲弃核是策略需要,而“绝不轻易弃核”才是其真实想法和战略本质。朝鲜经常使用的话语是“朝鲜半岛无核化”和“朝鲜的安全保障不受美国威胁”,二者的内涵与外延都没有明确的话语边界,其实是一种争取话语权和主动权的谈判策略,与朝鲜单方面全面弃核是完全不同的概念。朝美在新加坡峰会上的共识也是“实现半岛无核化”,而不是朝鲜单方面弃核。正因为如此,当美方在河内峰会上向朝方提出几乎等同于要朝单方面全面弃核的要求时,金正恩拂袖而去也就在情理之中了。河内峰会无果而终使特朗普政府也认识到朝鲜无论如何都不会按美方要求,“完全、可核查、不可逆地”全面解除其核武装。既然无论是诱是压,美国都不可能促朝鲜弃核,美也不可能对朝用兵,则特朗普对朝鲜及对朝核问题已穷尽计策,陷入死胡同,除了回归“战略忍耐”外,别无他途。

   第三,特朗普政府对朝及朝核问题的政策之所以向“新战略忍耐”方向调整,也是其对朝政策与韩、中、俄等国对朝政策互动的结果。自第一次朝核危机爆发以来的 20 多年间,美国一直是美朝矛盾和朝核问题的主导方。美国打着反扩散旗号,享有一定的道义制高点; 且美国是唯一超级大国,对朝鲜及各相关方拥有巨大的综合实力优势。因此,韩国、中国和俄罗斯等东北亚主要国家在朝核问题上一直采取与美国合作姿态,至少是不直接挑战美国有关朝鲜和朝核问题的政策诉求。特朗普上任后的第一年,美国对朝奉行“极限施压”政策,东北亚国家普遍采取了合作姿态,中国也是如此。例如,中国对联合国新的制裁方案投了赞成票,大大缩减了中朝边贸,暂停从朝鲜进口煤炭以及对朝原油供应。2018 年,中朝贸易额剧减至 24 亿美元,较高峰期的 2014 年减少了大约 3 /5。然而,2018 年,特朗普政府对朝政策突然“急转弯”,从“极限施压”转向“峰会外交”。中国、韩国和俄罗斯等东北亚国家也采取了呼应姿态。在此期间,中朝举行了五次、韩朝举行了四次首脑会晤,甚至多于美朝首脑会晤次数。俄朝、中韩也举行过首脑会晤。然而,“峰会外交”并没有改变朝鲜坚持拥核不动摇的立场,却增加了中韩等国对美国的不信任。美国是否会再次采取“越顶外交”的举动,越过中韩俄等东北亚国家直接与朝鲜做“交易”,或奉行其他不顾及东北亚国家利益的“怪招”? 韩国因前车之鉴尤其有此忧虑,而中国也有理由担心美国在中朝之间打“楔子”,为遏制中国崛起而与朝鲜做“交易”。如此一来,假如特朗普政府再进行一次对朝政策“急转弯”,例如回归“极限施压”政策等,中俄韩等东北亚国家很难再次“闻鸡起舞”,更不可能配合美国以武迫朝弃核。如无东北亚各国合作,美国对朝政策及有关朝核问题的政策就更难有所作为。

   第四,特朗普对朝政策转向“新战略忍耐”也与其对外政策理念具有一致性。无论是竞选期间还是就任以来,特朗普一直高调宣扬带有孤立主义特点的“美国优先”“经济优先”,不做“世界警察”,减少美国在全球承担的安全义务、责任等政策理念。特朗普不仅这样说,也确实这样做: 包括美不断“退群”、从伊拉克及叙利亚与阿富汗撤军、废除美俄《中导条约》、投巨资更新美核武库,以及要求其盟友承担更多的军费开支和安全义务等。在东北亚,特朗普政府一方面施压日本、韩国承担更多的美国驻军费用,另一方面又放话要放日本、韩国“出笼”,鼓励其进行核武开发等,不时摆出一副不在意东北亚出现核扩散浪潮、甚至陷入动荡的姿态。据此可以认为,特朗普政府似已不在意朝鲜拥核、不再为促朝鲜弃核承担义务而费心用力,已经具备在朝核问题上静观其变、不再追求有所作为的思想基础。

   此外,在分析特朗普政府为何会转向对朝“新战略忍耐”时,还有两个在 2020年出现的新因素值得特别注意。其一是美国大选因素。2020年是美国大选年,特朗普决心连选连任。既然在朝鲜及朝核问题上已经难有大的作为,特朗普不如实施“新战略忍耐”、坐观其变,以免对选情产生不利影响; 其二是新型冠状病毒肆虐因素。目前新型冠状病毒肆虐全球,中国、韩国、日本首当其冲,且三国同命相连,初步形成共战疫情的命运共同体。日本2020年东京奥运会被迫延期举行。美国此时在朝鲜及朝核问题上如再奉行带有强硬色彩的“新招”,都将难以得到中、韩、日等国的有效支持。更何况美国已经成为全世界新型冠状病毒肺炎疫情的“震中”,其确诊病例高居全球“榜首”,美国经济也出现明显下行。此时此刻,特朗普政府在朝鲜及朝核问题上奉行“新战略忍耐”,既是一种需求,也正好“就坡下驴”,有“天然”遮蔽物为其提供政治掩护,以免其政敌攻击其在朝鲜及朝核问题上无所作为。

  

   二 特朗普政府对朝“新战略忍耐”的主要特点

   就“维持现状、避免冲突、期待未来有更好的解决方案”,故而坐等变化、无所作为而论,特朗普对朝“战略忍耐”与奥巴马对朝“战略忍耐”有一定的相似性。但是,相似只是其表象,二者相比,特朗普政府对朝“战略忍耐”较之后者有明显差别。正是依据二者间的明显差别,以及依据特朗普对朝“战略忍耐”较之后者表现出的不少新特点,特朗普政府对朝第二轮“战略忍耐”才被认为是“新战略忍耐”。

   首先,较之奥巴马政府对朝“战略忍耐”,特朗普对朝新一轮“战略忍耐”在是否促朝弃核方面存在政策目标差异。奥巴马上任后,曾发誓要“采取具体步骤打造一个无核世界”。据此,反扩散不仅被其视为推行国际战略的道义制高点,也是其对外政策的基石之一,促朝鲜弃核因而被纳入其全球反扩散轨道。奥巴马政府虽然奉行对朝“战略忍耐”,但对于促朝弃核并在东北亚坚持反扩散的立场并未动摇。特朗普不同,他并无打造“无核世界”的理念,也不认为美应该充当“世界警察”、为国际反扩散承担义务。特朗普政府单方面废除关于伊朗核问题的国际协议,不是出于在中东反扩散需要,而是为了在中东地缘政治博弈中打击伊朗、扶持以色列。在朝核问题上,无论是其上任后的第一年对朝奉行“极限施压”政策还是第二年开展“峰会外交”,都带有商业式的投机色彩,是进行“轮盘赌”游戏。能以诱、压两手促朝弃核固然好,如诱、压不成,特朗普政府也可以与朝做“交易”,包括以适当让步换取朝“冻核”,而“冻核”显然不等于弃核,反而更接近于对朝鲜实际拥核的“默认”。与此同时,特朗普及其要员还经常放话,显示出美可随时对韩、日实行核武开发“松绑”,并以这一“出格”思路应对朝鲜的核武开发政策和坚决不弃核政策。总之,在促朝弃核目标方面,特朗普远不如奥巴马立场坚定。如果说奥巴马是把“战略忍耐”视为促朝鲜弃核的过渡,是一种隐忍等待的话,特朗普则有可能把“战略忍耐”演化为与朝妥协、松动美在东北亚反扩散义务的桥梁。

其次,较之奥巴马政府对朝“战略忍耐”,特朗普政府对朝新一轮“战略忍耐”的政策基础与依据不同。奥巴马政府奉行对朝“战略忍耐”的政策基础和战略依据,源于所谓“朝鲜崩溃论”。在奥巴马之前,克林顿政府和小布什政府都曾把解决朝核问题的希望寄之于“朝鲜崩溃论”。就此而论,奥巴马所信奉的所谓“朝鲜崩溃论”源于其前两任,而其前两任的对朝政策也与奥巴马所奉行的“战略忍耐”有一定的相似性,只是表现形式有差别而已。奥巴马上任不久,适逢中东出现所谓“阿拉伯之春”,(点击此处阅读下一页)

不少西方专家开始预测朝鲜政府也将很快“倒台”。奥巴马政府较之其前任更加迷信所谓“朝鲜崩溃论”; 加之朝鲜已经实际拥核且退出了“六方会谈”,奥巴马政府只能对“朝鲜崩溃论”更加坚信不疑,并以此作为奉行对朝“战略忍耐”的政策基础和依据。奥巴马政府坚信随着朝鲜“崩溃”,朝核问题将自动解决。特朗普上任以来,朝鲜政局稳定,朝鲜民众普遍拥护其政府及其新政策; 朝鲜经济则走出困境,缺粮问题基本解决,国内价格和生产也“相对稳定”。即使美韩之间,现在也不再侈谈所谓“朝鲜崩溃论”。特朗普显然不能再像奥巴马一样,以“朝鲜崩溃论”作为其对朝政策的决策依据。换言之,特朗普政府对朝采取“战略忍耐”的决策依据不再是“朝鲜崩溃论”。美国已经不再能指望通过朝鲜自行“崩溃”而实现促朝弃核目标,而是面对一个经济政治趋于稳定、已经在核武建设上取得突破性进展、有能力对美本土发动核打击、与美形成“核对峙”关系的朝鲜。正是基于这些认知,对于“得与失”极其敏感的特朗普,就难以继续坚守促朝弃核目标不动摇,寻求与朝妥协则是题中应有之义。

   再次,较之奥巴马政府对朝“战略忍耐”,特朗普对朝新一轮“战略忍耐”的表现形式也有差别。奥巴马政府在“战略忍耐”期间,对朝奉行一种所谓“不接受就拉倒”( take it or leave it) 的“不接触”政策,放弃了必要的外交努力,缺乏任何灵活性。与奥巴马不同,特朗普不是“君子总统”,而是“商人总统”“不按常理出牌”,特别在意实际利益,而不在意其个人形象和美国的国家形象、更不在意美国的“世界领导力”。他不像奥巴马那样死守所谓“理想主义”原则,而是随时准备就任何政治或战略议题进行“漫天要价、就地还钱”的讨价还价游戏。他的对朝政策逻辑是“谈不成就拉倒”,但一定不会拒绝谈。这看起来有点“不按常理出牌”,但增加了外交与战略方面的灵活性和灵敏度。上任后第一年,特朗普与金正恩打口水战,使用了不少过激的言语,如在媒体面前污蔑金正恩是“小火箭人”,宣称要“从地球上抹平朝鲜”等; 但从 2018 年春开始,他又急剧改变政策,三会金正恩,不惜当面赞美金正恩,并多次称他与金正恩是“好朋友”。甚至在“峰会外交”失败后,特朗普还宣称他与金正恩是“好朋友”。据此可以推断,特朗普由于既不能诱、压朝全面弃核,也不能寄希望于朝鲜“崩溃”,更不能对朝兵戎相见,因而除了奉行总体上可纳入“战略忍耐”范畴的对朝政策外,别无他途。但他不会像奥巴马政府那样保持对朝僵死的“不接触”政策、毫不作为,而是保持一定的外交灵活性,不放弃任何可能的与朝接触机会和“交易”机会。在特定条件下,甚至不能排除特朗普政府对朝政策及对朝核政策发生突变的可能性。

   最后,较之奥巴马政府对朝“战略忍耐”,特朗普对朝新一轮“战略忍耐”所依据的战略背景,尤其是美国与东北亚主要国家间的互动也不相同。奥巴马政府奉行对朝“战略忍耐”达八年之久,其间虽然也注意争取中俄合作,但始终坚守美与日韩的盟友关系,注意维持美韩日对朝政策的一致性,还注意调和韩日矛盾。2016 年朝鲜第四次核试后,奥巴马政府就曾借机成功撮合韩日,离间中韩,使韩日在慰安妇问题上达成妥协,并成功地实现了“萨德”入韩。特朗普政府则可能继续奉行单边主义和“美国利益至上”原则,不会特别在意是否保持美与韩、日等盟友对朝政策的一致性,也不会用心弥合韩日之间的政策分歧。特朗普政府要求韩日在贸易问题上向美让步,压韩日大幅增加美在韩日驻军费用,半真半假地放话不在乎日韩开发核武,以及美战略界激烈争论在东北亚是施行“离岸平衡”还是“在岸平衡”等,都可能使韩日疏离美国、向中国靠拢。韩、日尤其对于奉行对朝“战略忍耐”的特朗普是否会同时进行“越顶外交”,越过韩日私下与朝鲜“交易”存在疑虑,尤其怀疑美朝初步形成“相互确保摧毁”关系后,美国对韩、日的“核保护伞”是否还值得依赖?

  

   三 特朗普政府对朝“新战略忍耐”与东北亚安全

   特朗普政府奉行对朝“新战略忍耐”,无疑将对朝核问题、“朝鲜问题”及东北亚安全产生多方面影响。由于特朗普其人及其对朝“新战略忍耐”较之奥巴马时期有更多的不确定性,因而特朗普政府对朝鲜奉行“战略忍耐”政策对于东北亚安全的影响将更加复杂、更不确定。目前看,最值得注意的是: 特朗普对朝“新战略忍耐”将对东北亚安全产生正反两方面的影响。

   一方面,特朗普政府对美国自告奋勇充当“世界警察”持消极态度,对美国在全球反核扩散事业中的“领导责任”也持消极态度,对促朝无核化的立场更不如奥巴马政府坚定; 同时,特朗普政府虽然也奉行对朝“战略忍耐”,但保持一定的灵活性,对与朝保持外交接触持开放立场。特朗普“三会”金正恩也为其继续与朝接触保留了惯性与通道。从“峰会外交”以来特朗普的一些表态看,特朗普也曾做出接受“双暂停”“双轨并进”及以某些让步换取朝“冻核”的表态或暗示。这表明美国有可能在朝弃核问题上采取一定的灵活姿态,包括非正式“默认”朝拥核国地位等。如美朝能 达成以朝鲜“冻核”换取美国某些让步,比如逐步松动对朝制裁、按印巴模式逐步“默认”朝鲜实际拥核国地位等,则美朝关系将解冻,朝鲜半岛及东北亚安全局势的紧张程度也将逐步缓解,这将有利于东北亚地区和平稳定与繁荣并有利于推进东北亚区域合作。

   另一方面,特朗普在反核扩散问题上的消极立场有可能导致美国完全放弃它在东北亚所承担的反扩散义务与“领导责任”,美国对韩日核武开发的“漫不经心”有可能鼓励韩日以朝鲜核武开发取得突破性进展为借口而进行核“跟进”,亦即走上核武开发的危险之路。就能力而言,韩日两国都具有核武开发能力。韩国曾在冷战时期进行过核武研究,有一定的核武开发基础。韩国内目前拥有 24 座核电站,这使韩国有条件获取核材料并培训核专家。一般估计,韩国有能力在六个月内完成核武研发,成为拥核国。日本早在第二次世界大战前就进行过核武研究。1964 年中国进行核武试验不久,日本政府就一度宣称要进行核武开发。如今日本是世界第三大经济体,制造业发达,空间研发处于世界前列,拥有大量的浓缩铀以及钚等核材料,一般认为其最快可在六个月之内实现核突破并迅速实现核导结合。正因为如此,韩日都被国际社会认定为“核门槛国家”。就战略意愿而言,韩日两国都具备一定的核武开发冲动,也具备支持核武开发的较强社会基础。朝鲜核导试验取得突破性进展以来,韩日两国国内有关进行“核跟进”的主张一直呈上扬趋势。据盖洛普民调显示,2017 年 9 月朝鲜完成洲际导弹试验后,韩国有 60%的民众支持韩进行核武开发。在日本,其右翼有关日本应进行“核跟进”的主张也不断上扬。如韩日以朝鲜核武开发取得突破性进展为借口而进行核武开发,则东北亚将陷入新一轮核扩散乱局,安全形势将更加紧张,并有可能导致国际反扩散斗争全局性崩盘。虽然受种种牵制性因素制约,韩日目前进行核“跟进”的可能性仍然较小,但特朗普对于韩、日进行核武开发危险性所持的“漫不经心”姿态,却值得警惕。韩、日两国对美国“核保护伞”可靠性的怀疑在加重,美国国内有关美在亚太是进行“离岸平衡”还是进行“在岸平衡”更符合美国战略利益的争论,以及有关美是否需要裁撤其大型航母的争议等,都将进一步加剧韩日对美国是否有能力以及是否有意愿为其提供“核保护”的疑虑。如果相关国家应对不当,则韩日实施核“跟进”也有可能画虎成真。若如此,则东北亚安全形势将复杂化。

   特朗普政府对朝“新战略忍耐”对于中国国际安全环境的影响也具有两重性。如果受美国“新战略忍耐”影响,出现韩日实行核“跟进”政策的复杂局面,则中国在东北亚的安全环境将明显恶化,中国一定要尽力阻止这种局面的出现。

   目前,特朗普政府在朝弃核问题上显示出一定的灵活性且愿意谈判解决朝鲜核问题,而朝鲜方面存在求和平、求发展的强烈战略诉求。这些都是有助于朝核问题及朝美矛盾得到缓解的有利因素。中国要与俄韩日等合作,推动美朝恢复双边会谈,并力推重启“六方会谈”,在考虑各方利益关切、各方合理妥协的前提下,争取解开朝鲜核问题这一“死结”,为朝鲜半岛的和平稳定与繁荣,也为东北亚进一步互联互通及亚太长期和平与稳定创造条件。

  

   林利民: 国际关系学院教授,彭力: 中国现代国际关系研究院博士研究生

   文章来源:美国研究,2020年第3期

  

  

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