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韦宗友:美国印太战略新发展、新趋势及其影响评估

   【摘要】特朗普政府在 2019 年正式颁布了印太战略报告,全面阐释了美国政府在印太地区的战略目标、主要威胁及实现目标的手段。不仅如此,特朗普政府还从舆论、经济和安全三大维度,采取了一系列政策措施,具体落实印太战略的实施。这些政策举措,对我国周边环境产生了一定负面影响,需要我们高度重视,但也要认识到,其政策实施也面临诸多挑战。我们应未雨绸缪,制定积极、稳妥的应对措施。

  

   2019年堪称美国印太战略的落实年。特朗普政府先后采取了一系列新政策、新举措,具体落实其印太战略构想。特别是2019年6月国防部颁布的印太战略报告,全面阐释了特朗普政府的印太战略目标、主要威胁及实现目标的手段,成为今后一段时期美国推进印太战略的重要政策文件。特朗普政府的印太战略覆盖我国周边主要陆海通道,也是我国“一带一路”倡议的重点实施地带。美国印太战略的具体实施及其发展动向,无疑会对我国周边环境产生重要影响,需要我们高度重视,未雨绸缪。

  

   美国印太战略新发展

  

   进入2019年,特朗普政府不仅正式颁布印太战略文件,还从舆论、经济和外交等方面全面出击,采取了一系列新举措,全面推进印太战略的落地。发布印太战略报告。2019年6月,美国国防部发布美国印太战略报告,这是美国政府的首份印太战略文件,凸显其对印太地区战略地位的高度重视。报告全面阐释了特朗普政府的印太战略目标、主要威胁及实现目标的手段,成为今后一段时期美国推进印太战略的重要政策文件。报告延续2017年美国国家安全战略报告对中国的战略定位,将中国视为美国在印太地区的主要战略竞争者,强调美国将通过强化亚太双边军事同盟体系,拓展与印度、越南、印尼等国的安全伙伴,借助三边、四边等小多边机制,维护美国在印太地区的政治、经济与安全利益,抑制中国在印太地区日益上升的经济影响与安全存在。值得注意的是,报告首次将我国台湾地区列为美国的印太安全伙伴,显示美国以台制华的战略意图。曾任美国国防部印太安全事务助理部长薛瑞福在一个场合声称,美将把“台湾视为正常的安全援助伙伴”。

  

   将中美在印太地区的战略竞争上升为自由主义与威权主义、自由市场与国家主导的两种不同意识形态和发展模式竞争。 进入2019年,美国政府日益将中美在印太地区的竞争视为两者不同意识形态和发展模式的竞争,发起对中国的外交和舆论攻势。副总统彭斯、国务卿蓬佩奥及国防部官员在不同场合强调,中国与美国的竞争,从根本上说是不同地区秩序观、不同梦想的竞争。“中国寻求塑造一个有利于威权主义模式与国家目标的世界”,美国“不能再忽视中美两国存在的根本性制度差异及其对美国国家安全产生的影响”。

  

   美日澳三国联手推出“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划。2019年11月4日,在泰国曼谷召开的第二届印太商业论坛期间,美国宣布,美国的海外私人投资公司将与日本国际合作银行和澳大利亚外交部联手推出“蓝点网络”计划,制定一套基于透明度与问责、尊重财产及资源主权、尊重人权与法治、保护环境以及采购及融资的良治实践等标准,对印太乃至全球的基础设施项目进行筛选和认证,以促进市场驱动的、透明的、经济和社会环境可持续的基础设施建设。蓝点计划由美国海外私人投资公司领导,并与日本国际合作银行及澳大利亚外交部共同合作。美日澳三方将组成一个管理委员会,制定实施细则,并邀请其他国家、私人公司以及社会团体参与。美国官员将“蓝点计划”比喻成餐饮行业“米其林指南”,确立公路、港口、桥梁等基础设施领域的全球认可的评估标准及认证体系,对印太地区 (以后逐渐拓展到全球) 的基础设施进行评估和认证。

  

   美日印澳四国外交磋商机制升级换代。2019年9月26日,美日印澳四国外长在纽约联大开会期间举行了首次四国外长会,将此前局限于司局级的四国外交对话机制升级为部长级外交对话机制。四国外长会议主要探讨了支持私营企业在建设高质量基础设施中的作用,加强四国在海洋安全领域的协调与磋商,促进印太地区的人权和良治,构建基于规则的国际秩序。四国还重申支持东盟的中心地位。四国外交磋商机制升级,凸显四国有意进一步加强彼此在印太地区的外交与战略协调。

  

   加强对印太地区、特别是东南亚国家的能源基础设施建设。 能源、特别是向东南亚国家输出美国液化天然气在特朗普政府的印太战略中占据重要位置。2019年,在美国政府的大力支持下,美国公司在东南亚电力基础设施建设上用力尤勤。主要包括:美国爱伊斯电力公司 (AES)公司在越南投资15亿美元,建立2亿瓦发电厂;投资13亿美元在越南建设液化天然气进口终端。通用电力公司宣布在孟加拉国投资3.9亿美元建立发电厂,同时投资3.5亿美元建立天然气电厂,向中国台湾投资12亿美元建立发电厂。美国德州埃克斯莱特 (Excelerate) 能源公司在孟加拉国建立液化天然气浮动终端,是该国第一个液化天然气进口基础设施项目。此外,美国还加强了与日本政府在东南亚能源基础设施建设上的协调与合作。2019年11月4日,美国在推出“蓝点网络”计划的同时,宣布将协调推进日本出资100亿美元的亚洲液化天然气基础设施项目。

  

   大幅提升在南海地区“航行自由行动”的频率。2019年 (截至11月21日) 美国已经在南海进行了8次“航行自由行动”,频率大为提升 (2017年4次,2018年5次) 。美国军方公开宣称,“航行自由行动”旨在挑战美济礁、渚碧礁等海岛的岩礁地位 (美国坚称美济礁、渚碧礁等是低潮高地,不是岩礁,不享有12海里领海) ,挑战西沙群岛中国领海基线主张及我国关于外国军舰经过我领海12海里的法律规定。此外,2019年以来,美国还派遣海岸警卫队船只在中国东海及南海地区执法及串联。美国国会部分议员还提出所谓的《东海南海制裁法案2019》,提出如果今后进行岛礁建设、设立南海防空识别区或部署新的防空武器系统等,美国将实施新的制裁,包括制裁中国相关实体。

  

   密切关注中国在“一带一路”沿线地区潜在的军事部署或安排。2019年5月7日,众议院部分议员提交《美中经济与安全评估法案2019》,要求国家情报总监向国会提交报告,评估中国在“一带一路”沿线地区现有及潜在的基地或军事部署安排对美国航行自由及海洋控制、对美国在该地区的政治和安全利益构成的影响。在美中经济与安全委员会提交给国会的2019年报告和即将通过的《2020财年国防授权法》中,对中国在吉布提的后勤补给基地和中国与柬埔寨可能签署的海军基地协议给予了特别关注。

  

   东盟、韩国对美国印太战略态度发生变化。作为印太地区两个重要行为体的东盟和韩国,对美国印太战略的态度一直十分暧昧,不置可否。然而,2018年底和2019年初,东盟与韩国态度相继发生变化。印尼积极推动东盟接受印太概念,并力主推出东盟版的印太战略文件。韩国政府也在2018年12月举行的美韩第四次高级别经济对话会上,就韩国如何与美国印太基础设施倡议进行合作进行了讨论。在美国国防部颁布印太战略报告后不久,东盟在印尼等国推动下,于2019年6月23日提出了东盟的印太展望文件,认为亚太和印度洋已经日益成为一个紧密相连的区域,地处印太中心地位的东盟应该积极利用东盟既有多边机制,依照东盟方式,塑造有利于东盟利益和偏好的地区经济和安全架构,维护东盟“中心地位”。文件提出,东盟将在海上安全、互联互通及发展等领域,加强东盟内部及与相关方的合作。2019年6月30日,文在寅在访美期间表示,“在开放、包容和透明的地区合作原则下,我们同意韩国新南方政策与美国印太战略进行和谐合作”。2019年9月30日,美国国际开发署与韩国国际合作署签署谅解备忘录,加强两国在印太地区的发展合作。11月,美韩发表联合声明,加强两国在湄公河地区水安全合作,深化基础设施金融合作以及未来安全机构合作。

  

   美国印太战略发展前景

  

   展望2020年,美国将会出台更多政策措施,进一步落实印太战略,与中国展开正面竞争,维护美国地区霸权。

  

   正式启动美国国际开发金融公司,替代此前的海外私人投资公司。 为抗衡中国的“一带一路”倡议,促进美国私营部门海外基础设施投资,特朗普政府在2018年成立了美国国际开发金融公司,代替海外私人公司,作为向发展中国家基础设施建设和发展提供资金支持,为私人投资提供政府担保的新机构。美国国际开发金融公司原计划2019年10月1日正式运营,但由于国会迟迟未能通过《2020财年国防授权法》,国际开发金融公司因资金未到位而未能启动。随着《2020财年国防授权法》的通过,美国国际开发金融公司将会在2020年正式投入运行。新机构的资金规模比原先扩大一倍之多,达600亿美元。印太地区的基础设施建设将是新机构的重点关注领域。

  

   初步制定印太基础设施建设的行业标准,即“蓝点网络”计划的实施标准。目前,美国正在与日本、澳大利亚协商拟定基础设施建设的行业标准,预计2020年会推出印太乃至全球基础设施投资的行业标准,作为今后对基础设施项目进行评估和认证的依据。

  

   继续高度关注南海局势发展,特别是中国与东盟COC磋商。随着中国与东盟关于南海行为准则的磋商逐渐进入收官阶段,美国会加大对这一磋商关注的力度,甚至不惜施压东盟,防止中国与东盟在COC问题上达成可能对美国不利的协议。

  

   继 续 在 南 海 地 区 推 进 “ 海 洋 自 由 ”(freedom of the seas)行动,并采取军舰与海岸警卫队舰只在南海地区航行的双轨模式。一个值得注意的动向是,美国国防部开始倾向于用“海洋自由”行动指代“航行自由” (freedom of navigation) 行动。美国认为,“航行自由”有时被误解为商业船只穿越国际航道的权利,而“海洋自由”则包括国际法承认的商业船只、军舰和飞机的所有权利和自由,以及对海洋及海洋上空的合法使用。用“海洋自由”代替“航行自由”,可以更明确针对中国限制美国军舰或军机在中国专属经济区活动的法律和政策。可以预计,2020年美国舰机将会在南海地区进行更为“常态化”的航行和飞越行动。另一方面,为了应对所谓中国的“灰色地带”行动 (特别是针对中国海警和渔船在南海的行动) ,美国已经将几艘海岸警卫队船只部署到美国在日本的第七舰队基地,与美国军舰一道在东海和南海进行执法和“海洋自由”行动,并参加与东南亚国家的联合海上执法演习。2020年美国军舰和海岸警卫队将会更加频繁地在东海、南海地区开展联合行动。此外,美国国会还会继续加大对东海,特别是南海地区的关注力度,可能会发起或通过针对中国在南海 (及东海) 行动的相关议案或法律。

  

与美日澳三国继续推进在东南亚及太平洋岛国的能源、基础设施及数字建设。 随着美国国际开发金融公司投入运行,美日在能源、特别是液化天然气领域投资及建设方面协调与合作加大,以及美日澳三国在太平洋岛国能源及基础设施建设上的协调,三国在东南亚及太平洋岛国能源、基础设施及数字建设上的合作与协调将会继续深化,(点击此处阅读下一页)

与中国 ” 一带一路 “ 项目展开正面角逐。

  

   美日印澳四国外交磋商机制将正式迎来“部长会+高官会”的双轨并行机制。2020年春季,美日印澳四国将在东南亚举行新一轮司局级高官会,加强四国在海上安全、地区互联互通及区域治理领域的磋商与协调。此外,美日印澳四国外长会也会选择适当时机及地点继续举行。但顾及到东盟,外长会可能继续选择在东盟地区之外举行,而司局级高官会则会按照此前的模式在东盟地区举行。换言之,美日印澳四国外交磋商机制将会出现外长会与高官会并行的双规制模式。

  

   美印可能会在西印度洋地区加强安全合作。美国国会通过的《2020财年国防授权法》提出,要进一步加强美印战略与防务合作关系,首次提出加强两国在西印度洋地区的防务合作。主要内容包括:加强美印在多边框架,如美日印澳四边外交磋商机制中的接触;拓展两国高级文职及军官交流范围和频率;通过提升对印度的技术转让更好履行印度主要防务伙伴地位;帮助印度发展防务能力;增加美印联合军演的范围和频率。授权法还特别提出要加强美印在西印度洋地区的防务合作,要求美国印太司令部、中央司令部及非洲司令部与印度在西印度洋地区进行最大限度防务合作,增加军事交流。一旦付诸实施,意味着美、印“印太观”的地理战略空间将基本重合,美印在太平洋地区的海上安全合作将进入新阶段。

  

   对我国周边环境影响评估

  

   特朗普政府印太战略的经济倡议、安全举措,乃至外交和舆论攻势,明显针对中国,特朗普政府对此也直言不讳。这一战略的逐步落实,将对我国周边环境造成一系列负面影响。

  

   对“一带一路”倡议实施形成干扰。美日澳三国合力推出的“蓝点网络”计划,试图通过制定印太基础设施建设“行业标准”,对中国”一带一路 “倡议、特别是基础设施建设形成“标准压力”,从而让印太沿线国家在与中国合作时三思而后行或望而却步,从而达到“拆台”目的。另一方面,美国单独或与日本等国联手推进的印太能源基础设施和数字建设,也有针对中国在印太沿线地区推进电力基础设施建设以及5G网络和智能城市建设意图。特别是特朗普政府对中国5G网络安全及所谓输出“监控威权主义”模式的指控与抹黑,无疑会对中国在 ” 一带一路 “ 沿线国家的5G网络和智能城市建设形成干扰。

  

   给南海局势增添新不稳定因素。 目前,美国在南海问题上有“三怕”:一怕中国与东盟达成可能不利于美国的南海行为准则;二怕中国在南海地区采取新动作;三怕中国海军、海警和渔民的“灰色地带”战术。为此,特朗普政府增加“航行自由”行动频率,通过“印太海上安全倡议”加大对东南亚国家的海上安全和执法援助。此外还采取了三项措施:一是向东盟施压,不要达成任何可能影响美国在南海地区利益的协议;二是将美国海岸警卫队派驻美国第七舰队,与美国军舰一道参加在南海乃至东海地区的“海上自由”行动,应对中国“灰色地带”行动;三是通过国会立法倡议,对中国在南海的行为进行“威慑”。美国这些新举措,无疑不利于南海局势的稳定,也不利于南海问题尽早达成妥协性安排。

  

   加剧中美在印太地区战略对抗风险。 特朗普政府印太战略的经济、安全和外交舆论攻势,剑指中国。外交拆台、舆论抹黑、经济竞争、安全施压,多管齐下。特别是特朗普政府将与中国的竞争描绘成自由民主和威权主义、市场驱动与国家主导两种不同意识形态和发展模式的战略竞争,恶化了中美关系氛围,严重削弱了两国本已动摇的战略互信,加剧了中美两国在印太地区的战略对抗。

  

   恶化中国周边安全环境。 美国舰机在南海地区“横行”,海岸警卫队船只在中国家门口“执法”;与东盟、日本、澳大利亚、印度等国家与组织在南海地区举行联合军演;向越南、菲律宾等国“转让”退役舰船,加强东盟国家的海上军事和执法能力;强化美日、美澳等双边同盟关系;拓展与印度、越南等国的安全伙伴关系;提升美日印澳四国外交磋商机制;开辟美印在西印度洋地区的防务合作,凡此种种,构成了对中国“攻防兼备”的安全组合拳。挤压了中国的安全空间,增加了中国的不安全感,恶化了中国的安全环境。加大中国睦邻外交阻力。 特朗普在印太地区的外交和舆论攻势,对我国推进“亲诚惠容”外交理念,推动与周边国家的睦邻友好合作,改善中国地区形象,打造地区利益和命运共同体,无疑构成挑战。据东盟2019年的一份民调,73%的受访者认为,中国在该地区经济影响力最大,但45.4%的受访者认为,“中国将成为一个试图把东南亚变成其势力范围的修正主义国家”。此外,74.1%的受访者认为,中国“将会谋求政治领导权,作为美国对东南亚和东盟日益不关注的回应”。在被问及是否相信中国会对全球和平、安全、繁荣和治理作出贡献时,超过一半的受访者回答“几乎没有信心”和“不相信”。 这份民调可能与美国政府在该地区的舆论攻势并无因果关系,但从一个侧面显示,在美国加紧对华抹黑背景下,中国要改善地区形象,必须付出更为艰苦的努力。

  

   当然,在强调特朗普政府印太战略对我国负面影响的同时,应该清醒认识到,美国印太战略的实施并非一帆风顺,也面临诸多挑战。美国印太盟友对美国是否可靠并不放心。特朗普奉行“美国优先”外交理念和“交易”哲学,处处拨打美国利益小算盘,对日韩盟国挥舞“公平贸易”和“防务分担”大棒,在经贸问题上敲打印度、越南等安全伙伴,两次缺席东亚峰会,让印太盟友及伙伴对特朗普政府是否有足够的意愿和能力实施印太战略,对特朗普治下的美国是否可靠,并不放心。作为“保险”,日韩印等印太盟友与伙伴在加强与美国合作的同时,也努力拓展彼此间的经贸与防务关系,并积极发展与中国、俄罗斯乃至欧盟的关系,多头下注,避免把所有鸡蛋放在一个篮子里。

  

   大部分国家不愿意在中美之间选边站。 新世纪以来,亚太地区格局的一个显著变化是,中国替代日本成为大多数国家的最重要贸易伙伴,地区国家从中国经济发展中获得了巨大“红利”。随着中国 ” 一带一路 “ 倡议的推进,更多国家从中国的投资热潮中获得收益,有力推动了当地能源及基础设施建设。对此,大部分印太国家是欢迎的。当然,部分国家对 ” 一带一路 “ 倡议也存在一些不满,希望美国继续在印太地区发挥影响,或提供安全保障。换言之,大部分国家想继续从中美的适度竞争中获益,不想在中美两国之间选边站。特朗普政府如果想让地区国家在经济上选边站队,或在安全上施压中国,可能会适得其反。

  

   美国的经济倡议雷声大雨点小,实际作用可能有限。 表面上看,特朗普政府提出了美国版印太经济构想,成立国际开发金融公司,与日本澳大利亚共同抛出“蓝点网络”计划,似乎轰轰烈烈,要从倡议、机制和规则三个维度与中国在印太地区展开正面角逐。但仔细探究,美国实际能够投入的资源,特别是地区国家能够获得的收益十分有限。美版印太经济计划 (印太经济构想)首批投入仅1.13亿美元,对于东南亚的数字、能源及基础设施建设的巨大缺口来说是杯水车薪。

  

   国际开发金融公司虽然资金规模600亿美元,但却是面向全球而非仅仅针对印太地区,同时它规定了十分繁琐的劳工、环境标准,对于亟需基础设施投资的印太发展中国家来说,几乎是难以逾越的障碍。至于美日澳三国联手推出的“蓝点网络”计划,只是一个基础设施评估和认证标准,本身并不提供资金支持,印太沿线国家谁会理睬这些“看上去很美”的高标准,将是未知数。更关键的是,基础设施建设不同于其他项目,投资大、周期长、风险高,私人资本往往对此望而却步。一项研究显示,55%~65%的亚洲互联互通项目,如果没有政府或多边金融机构支持,银行根本不愿意贷款。

  

   东盟不希望南海问题再次升温。 东盟国家无疑欢迎美国继续在地区安全议题上发挥作用,保持在南海地区的军事存在,希望获得更多的美国军事援助和支持。但是,即便是与中国存在海洋争端的菲律宾和越南,也不希望南海争端激化,或擦枪走火。东盟作为一个整体,更不希望南海问题再次成为地区热点。这是中国与东盟及南海争议当事方最大的利益交汇点,也是中菲双方以及中国与东盟能够就南海海洋争端及南海行为准则进行磋商、谈判,并取得进展的重要原因。这些利益共识将对特朗普政府试图炒作南海议题或将南海问题安全化,形成某种软约束。

  

   结论

  

   特朗普政府在2019年采取了一系列经济、安全举措,具体落实其印太战略构想。这些政策举措明显针对中国,对我国周边的经济、安全乃至外交舆论形势产生了一定负面影响,需要我们高度重视。但同时也要看到,特朗普的印太战略实施也面临诸多挑战,其实施前景还具有一定的不确定性。这些为我们未雨绸缪,制定积极、稳妥的应对措施,提供了一定的政策回旋余地。

  

   第一,我们要反复强调,中国不搞意识形态输出,更无意与美国进行意识形态或发展模式的竞争,认为各国都有自己独特的国情和历史文化传统,应该努力探索适合本国国情的发展道路。针对美国政府指责我们“一带一路”倡议是“债务陷阱”,侵害对象国主权,我们要强调,中国是和平共处五项原则的提出者和践行者,互相尊重主权和领土完整,互不侵犯,互不干涉内政,平等互利,和平共处一直是指导中国外交的基本准则。中国的“一带一路”倡议致力于促进印太地区基础设施建设及互联互通,中国不会损害他国主权或制造债务陷阱,更无意建立排他性的势力范围或中国经济的后花园,中国秉持共商共建共享原则,将“一带一路”建设为一个开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作平台。

  

   第二,要充分认识到,在基础设施融资和建设方面,印太国家有着巨大需求和资金缺口,中国和美国等其他各方存在合作空间,彼此之间并非零和博弈。基础设施建设不同于其他项目,投资大、周期长、风险高,私人投资往往望而却步,很难完全指望私营部门投资,印太沿线国家基础设施建设长期落后就是明证。因此,多种融资和建设模式共存,也许更能解决发展中国家的基础设施建设瓶颈。对于印太地区发展中国家来说,他们需要的不是“画饼”和各种条条框框,而是能够切切实实给他们带来实际利益的成果。

  

   第三,在推进 ” 一带一路 “ 项目时,要照顾到对象国的舒适度。” 一带一路 “ 项目推进不可急于求成,要尊重当地法律、习俗,杜绝工程腐败,确保商业和财政上的可持续,防止恶性竞争,注重环境保护和促进当地经济发展。

  

   第四,我们可以公开表态,欢迎包括美日澳在内的各国提出的具有包容性和广泛参与性的国际基础设施建设标准,促进全球基础设施、特别是发展中国家基础设施建设,帮助发展中国家早日脱贫、更好融入地区及国际经贸体系。但同时强调,一切涉及基础设施建设的国际标准,都应该充分考虑到基础设施建设资金需求大、投资周期长、风险高及私营部门不愿意投资的独特特点,应该鼓励包括国家担保、国有企业融资及私人部门投资在内的一切投资和担保,从而更有效地进行基础设施融资和投资,更好地造福于当地社会,特别是促进发展中国家的基础设施建设。

  

   第五,对美日印澳四国外交磋商机制升级换代及其安全意图向四国表达关切,提醒四国不要在中国周边“筑墙”,不要人为制造对立阵营。对美印可能加强在西印度洋地区的防务和海上安全合作表达关切,探寻其战略意图。

  

   第六,继续与东盟就南海行为准则进行磋商与谈判,争取尽早达成符合彼此期待的南海行为准则;与菲律宾、越南等争端当事方举行磋商,制定防止南海海洋争端升级或发生意外的行为准则;与菲律宾、越南等国就争端海域资源保护、勘探和开采继续举措磋商,本着先易后难原则,寻求分阶段解决方案。

  

  

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