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张春海:羁绊与前行——民族地区教育政策执行过程的田野研究

   摘 要:通过对西北某民族自治县农村中小学布局调整政策执行路径进行田野追踪研究, 从目标认知、执行偏好、执行逻辑三个维度来把握一项国家教育政策在民族地区落地执行各方的特殊行动逻辑。在肯定中央主导下民族地区教育政策执行积极作用的同时, 对民族地区执行政策的问题进行剖析。认为以优化体制改革为抓手, 明确相应执行主体的职责权限, 优化机制, 增强执行教育政策的工作效能, 应是今后优化中央主导下民族地区教育政策执行的主要方向。

   关键词:民族地区; 教育政策; 优化策略;

   作者简介:张春海 (1981—) , 男, 青海民和人, 教育学博士, 青海师范大学副教授, 从事民族教育研究;

   基金:国家社会科学基金项目“西北民族地区县域中小学布局调整实践追索与反思” (18XMZ035); 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“新疆双语教育政策绩效评价研究” (16JJD880033);

   我国中小学布局调整政策由中央自上而下发起, 在以县为主的基础教育分级管理体制下, 县域内学校布局调整具体方案的规划和实施成为县级教育行政主管部门的主要职责。地方政府和县级教育主管部门是学校布局结构调整政策的执行主体, 对政策执行主体的深度剖析将有助于把握一项国家教育政策在民族地区落地执行各方的特殊行动逻辑。

   一、民族地区教育政策执行主体的田野追踪调研

   作为县人民政府主管教育工作的职能部门——Z县教育体育局, 其职能是对县域教育实施领导与管理、开展协调与监督、提供保障与服务。Z县教育体育局班子成员6人, 行政与业务科室共14个, 工作人员35人, 各乡镇学区是辅助教育体育局在乡镇开展教育工作的“腿”, 全县设15个学区, 学区班子成员1人即学区校长, 学区校长办公室基本上都设在乡镇中心小学。

   Z县教育体育局决策层包括教育局长 (正处级, 1人) , 副局长 (副处级, 3人) , 党委书记 (正处级, 1人) , 党委副书记 (副处级, 1人) , 纪检书记 (副处级, 1人) , 工会主席 (正科级, 1人) , 教育局机关职能科室包括:“五办” (行政办公室、项目办、招生办公室、语委办、营养办) 、“四股” (人事股、计财股、教育股、体育股) , 以及教研室、督导室、电教馆、学生资助管理中心、教育资金管理中心5个科室。

   县教育局作为农村中小学布局调整政策的执行主体, 其在很大程度上决定了全县学校布局调整政策的执行走向, 同时在教育政策的制定与执行上有较大的裁量权和独立性。[1] (PP.94-95) Z县教育体育局在农村中小学布局调整政策执行中的具体作为表现形式多样, 但文本却是其最基本的呈现方式。

   在实地的田野调研中, 首要任务是专门对Z县教育体育局历年来与农村中小学布局调整有关的文本档案进行了归纳与分析, 获得的分析结果如下:

   第一, 上级教育部门文件是农村中小学布局调整的核心依据, 占所有政策文件的80%左右, 以教育部与省教育厅下发的文件为主。

   第二, 地方教育行政单位中针对农村中小学布局调整的文件以县教育体育局为主。主要内容涉及地方农村中小学布局调整的各个方面, 如方案制定、政策落实方面的要求、督促和检查以及新的学校规划、选址等等。

   第三, 县内的人事、财政、审计、质监等有关单位或单独行文或与教育体育局联合发文的这类文件占有量不足5%。文件选取标准以农村中小学布局调整为主题, 与其相关的所有文件都在搜集范围之内。

   第四, 分析教育体育局的历年所存文档, 里面最突出的一个特点就是Z县在实施农村中小学布局调整政策时过多依赖于省级教育行政部门的文件, 没有对县域实际情况如民族、地理、经济等要素进行实际调查, 适时调整。

   其次, 对Z县教育体育局参与农村中小学布局调整工作人员现状进行了分析。县教育体育局主要负责农村中小学布局调整工作的是教育股和项目办。教育股现有工作人员5人, 其主要工作是根据上级基础教育规划, 在调查研究的基础上进一步制定全县基础教育发展规划。项目办现有工作人员3人, 主要职责为认真学习、领会、贯彻党和国家有关中小学校建设的方针、政策、法规;根据《义务教育法》建立全县中小学校危房改造长效机制, 并进一步制定与实施全县中小学校项目建设计划;负责全县中小学校项目建设中选址、规划、设计、勘察、预算、招标等前期工作以及后期工程质量的监督工作。在农村中小学布局调整政策执行中其具体工作分工由教育体育局决策层指定, 在职权范围内代表县局独立开展工作, 既按照职能划分参与全县农村中小学布局调整方案的制定工作, 同时又负责方案在各学区的具体执行。从人员素质来看, 教育股5人和项目办3人, 合计8人中2人本科学历, 4人大专学历, 2人中专学历, 8人中5人有基层学校教学工作经历。8人在教育管理方面并没有比学校领导和教师高出一筹的自身条件;从参与培训和学习方面看, 8人中没有一个人接受过系统的教育学、教育管理学方面的知识培训, 教育局内部也没有对教育股和项目办人员安排过农村中小学布局调整政策知识方面的业务学习。此外, 在Z县教育局大多数教育行政人员都来自教育系统内部, 其原始学历偏低, 加之教育管理方面的知识匮乏, 虽然他们都有着多年基层教学的丰富阅历, 但作为全县教育布局的规划和实施者, 他们的知识存储明显不足, 他们往往是凭借在教学一线几年、十年或二十年的工作生活阅历和经验来感性规划和实施教育政策。

   在执行农村中小学结构布局调整政策过程中, 教育局局长是政策实施的统一指挥、协调以及人员组织、物质准备的最高决定者。同时, 教育局长对于农村中小学布局调整政策的相关理念认同程度、行为方式以及价值取向也直接决定着学校布局调整政策执行的力度。哈佛大学的苏珊·莫尔·约翰逊提出:“地方教育局长是教育领导、政治领导和管理领导的整合体”[2]。“县 (市) 教育局长, 位卑而权重。其教育理念、工作决策关系到当地数以万计青少年儿童的培养, 影响当地今后一个时期的生产的发展, 经济的振兴”[3]。因此, 以地方教育政策执行的最高决定者为主要突破口来深入解析农村中小学布局调整政策是较为理想的路径之一。

   Z县教育体育局M局长现年52岁, 从 18 岁中师毕业后一直奋斗在教育战线上, 曾在Z县ML乡学区工作 8 年, 在县第三中学任教4年, 先后担任过县中学校长、学区校长等职位。2003年调入县教育体育局教育股负责基础教育规划, 检查、督促基础教育规划落实等事项, 因其工作出色且开展工作很有一套逐渐由副局长提拔到局长职位。

   M局长在回忆农村中小学布局结构调整政策初始时说:

   2004年初, 我们接到市教育主管部门的传真文件, 要求以“统一规划, 分步实施, 先建后撤, 合理调整, 平稳过渡, 逐步到位”为工作开展的基本思路, 要“专人专干负责该项工作”并“要求将布局调整工作计入年度绩效考核中”。同时, 县政府也接到此文件。2004年 5 月, 负责教育的M副县长召集教育体育局长、县发改办、审计局、财政局等部门领导, 还有各学区的校长召开了一次通报协调会。

   M局长回忆了当时会议的三点重点内容:

   一是要求各学区根据自己学区实际情况撤销教学点、村小或并校扩大镇中心小学规模, 当时我就是觉得学生多了, 学校就能多拿教育经费, 可改善教学条件;二要尽可能地发动村、乡镇干部来支持学校布局调整。其实现在看来我们在后期执行学校布局调整时乡镇很少参与我们的工作, 学区校长和各学校校长成为了学校布局调整的主力。三是必须要按时完成任务, 否则无法向上级交代。会议最后要求由县教育体育局制定学校撤并方案并督促执行。对此次会上M副县长提到的撤销教学点、合并村小和扩大镇中心小学规模, 当时就只是觉得需要撤销一些教学点合并村小, 但具体该撤和并哪些教学点和村小自己心里也没底, 该撤和并多少教学点和村小自己也没数, 任务如何完成自己也没底。 (田野日记摘录)

   从M局长的话语中笔者深切地体会到, Z县农村中小学布局调整的开展过程是国家教育政策在基层盲目推进的真实写照, 是对农村中小学布局结构调整政策的一种盲目跟风推进。通过查阅文档发现, Z县在农村中小学布局调整过程中, 主要考虑了自身教育发展经费不足这一现实主流问题, 而没有过多地关注其自身民族自治性以及民族特殊性问题。对部分村小和教学点采用一刀切式的盲目撤并, 对初级中学则重点撤并村办初中, 建设乡镇寄宿制中学。其农村中小学布局调整工作开展的主要方式可概括如下:

   第一, “一刀切”式的撤点并校即撤销一些办校规模小 (学校人数不足100人) 的教学点和村小, 将其合并到邻村小学或乡镇中心学校。如2006年在对全县所有的教学点进行摸底排查的基础上, 打着提高教育质量的幌子, 采用强制方式来就近合并教学点, 以切实加强农村中小学布局调整工作的力度。

   第二, 重点优化较大村镇小学、统筹教育资源。在农村中小学布局调整政策实施过程中, 根据Z县教育体育局的方案, 主要是对人口较少或人口外迁较多的学校实施撤点, 并将其并入人口较多的村小和乡镇小学, 集中有限的教育资源。

   第三, 农村初中重点在撤并村办初中, 建设乡镇寄宿制完全中学。在农村中小学布局调整过程中, Z县面临的首要问题是一些村办初中规模不大且教学质量不高, 对全县教育均衡发展形成阻力。面对这一问题, Z县教育体育局决定撤并部分村办初中, 大力扩建乡镇初中, 采取在每个乡政府所驻地设置1所寄宿走读为一体的初级中学、较大乡镇原则上设置2所初级中学的做法来对初级中学进行布局调整。

   二、民族地区教育政策执行主体行为的田野剖析

   “政策执行是政策过程的关键实践环节, 政策问题解决、政策目标达成唯有通过政策执行来实现”。[4] (P2) 由于多因素的合力影响, 一项教育政策在实际执行过程中, 出现执行结果偏离政策目标的不良现象, 即教育政策失真。[5] (P321) 影响教育政策失真的有政策内容、执行主体、执行客体、执行环境以及政策工具等诸多因素。然而, “事物发展过程中矛盾是普遍存在的, 但其中必有一种是主要的, 起着领导的、决定的作用, 其他则处于次要和服从的地位, 抓住主要矛盾, 围绕事物发展的一切问题就迎刃而解了”。[6] (P33) 据此, 明确影响民族地区教育政策执行的主要矛盾即主导因素, 才能有针对性地提出措施来解决民族地区教育政策失真的问题。

   (一) 目标认知

一项教育政策执行成功与否取决于政策执行人员是否准确把握上级政策制定者的真实意图, 是否明白政策制定者所要政策执行者做的事情。执行目标认知即所秉持的工作价值取向对教育政策的成功执行起关键作用。Z县教育行政部门在农村中小学布局调整过程中以“统一规划, 分步实施, 先建后撤, 合理调整, 平稳过渡, 逐步到位”作为工作思路, 追求政策与教育教学改革实践的结合, 坚持实事求是、因地制宜的作风。针对校点过于分散, 教育资源得不到有效利用的现状, 通过实施学校布局调整来实现教育资源集中化, 学校办学规模化, 以进一步规范学校管理, 提高教育资源利用率, 使得每一个孩子都能享受到优质教育。本着“幼儿、小学教育向中心村集中, 初中相对集中, 高中以县镇为主”的理念来进行教育资源的优化配置。和大多数执行农村中小学布局调整政策的地区一样,(点击此处阅读下一页)

Z县的农村中小学布局调整也是以教学效率、教育成本和教育规模等为主要决策思路。从经济学角度来审视, 学校规模效益与教育成本之间相互影响较深, 教育规模效益的核心是学生数量变化与生均成本间的变化关系, 在学生数量增加而生均成本却降低时, 教育规模经济效益随即产生。教育规模效益理论对具体的教育实践影响较大。[7]依照教育规模效益, 教育经费投入与学校规模呈反比, 即学校人数越多, 生均教育经费投入越少, 反之亦然。在教育规模效益的促使下, 效率至上成为Z县进行农村中小学布局调整的源动力, 以县为主的义务教育经费管理体制, 加之Z县国家级贫困县的经济背景, 减少学校无疑成为最佳手段, 一些少生源、差条件、低质量的偏远农村地区村小逐渐被撤并。

   (二) 执行偏好

   对Z县农村中小学布局调整执行主体的执行偏好的分析研究, 以Brehm和Ggates (1999) 的研究为主要理论依据, 上级会围绕政策目标来控制政策执行工作, 基层政策执行官员的个人价值偏好也会影响政策目标的实现。[8] (P105) 对Z县农村中小学布局调整政策执行主体的执行偏好的调查与分析, 主要聚焦三个方面:

   (1) 对政策直接目标群体的安抚态度。在Z县农村中小学布局调整工作的基层开展中, 出现过多次学生家长不理解和反对的情况, 但最后却都被顺利安抚, 而不该撤并的村小最后还是被顺利撤并了。Z县基层执行者打着“上面要求这样做的, 我们也没办法”的幌子, 来回应和安抚家长的反对, 由于民族地区村民整体文化素质低下, 也不知道该怎样去进行争取, 最后只能被动接受。

   (2) 政策执行先后顺序依据直接目标群体。笔者在Z县进行田野调查时发现, Z县在贯彻落实农村中小学布局调整政策时, 其在村小撤并中采取了对外出务工人员较多村落村小进行最先撤并的工作安排, 比如对YG村村小的撤并, 主要是因为YG村外出务工人员居多, 且该村村民对教育不是很重视, 村小教学质量较差, 村里经济发展也不行且没有出过什么重要的大人物。但对LG村村小的保留, 学区Y校长一语道破天机:“LG村的村小无论如何都要保留哈, 不仅是因为LG村村民中家境富裕人员较多, 村中经济发展较好, 其中还有一个最主要的原因是因为我们县的MYF县长就是LG村的, 如果有啥问题的话可不是小问题啊!” (田野日记摘录) Z县基层官员在执行农村中小学布局调整政策时没有将目标群体当作个体来对待, 而是采用对目标群体设定优先权的方式来开展工作。根据目标群体的实力顺序来开展学校撤并, 把最容易进行安抚和应付的群体列在农村中小学布局调整政策执行工作之首。

   (3) 农村中小学布局调整工作所秉持的态度。在中小学布局调整过程中, 县级政府将“学校数量”作为价值偏好传达给教育局, 教育局又将该行动路线直接授意给各乡镇学区和学校, 并以绩效考核评估的方式要求服从。[9]在Z县贯彻落实布局调整政策过程中, 作为直接责任主体的Z县教育体育局, 将农村中小学布局调整政策执行作为行政任务下达给学区和乡镇, 基层学区和乡镇由于其政策的认识和理解受限, 从而导致政策执行效果偏离的可能性增大。

   (三) 执行逻辑

   对Z县农村中小学布局调整执行逻辑可以用“无规矩难成方圆”来形容, 在执行逻辑上主要存在前期科学化论证缺失, 撤并标准不科学, 后续评估空位等问题。

   (1) 前期科学化论证缺失。

   通过笔者的田野调查, 深入了解到Z县的农村中小学布局调整规划是由Z县教育体育局提出, 由县政府颁布来实施推进的。在农村小学撤并之前, 县教育体育局教育股工作人员会下乡去做专门的调研, 然后进行规划, 再向局里提出方案, 最后经过县政府批示后执行, 由乡学区和乡政府共同来推行。从Z县的农村中小学布局调整的实际操作程序来看并无问题, 但深观其决策过程不难看出当地政府在农村中小学布局调整的决策过程中缺乏科学化的决策, 且决策方法简单, 仍停留于经验决策阶段。首先, Z县在农村中小学布局调整方案制定过程中没有组织专业人员进行前期的论证, Z县教育体育局虽然对进行农村中小学布局调整的真实意图较为明确即扩大办学规模, 提高教育效率, 但对此预期的效果是否能通过撤并村小来达成并没有科学的调查分析, 而是盲目跟风。其次, Z县在进行农村中小学布局调整时缺乏统筹性。Z县在进行农村中小学布局调整时最大化地考虑了政府得失, 却没有把当地农民的利益与政府得失进行统筹考虑。虽然当下农村地区农民也渴望接受优质的教育, 期望政府来提高农村教育质量, 但在某些方面政府与村民之间存在利益冲突, 正如笔者在对Z县农村中小学布局调整问题进行分析时得出, 家校距离的增加反映的是父母与孩子心灵沟通距离的增加, 这对于本身就薄弱的家庭教育来说, 打击是巨大的。最后, Z县农村中小学布局调整标准以学校规模大小作为主要的参照标准, 只追求规模效益, 单一的价值取向势必会在一定程度上忽略教育效益和社会效益。在Z县农村学校布局调整中撤并村小幅度最大的基本都是在脑山地区, 特殊的地理环境造成该地区人口居住较为分散的居住特色, 且由于交通闭塞, 村小的撤并对这些地方的学生和家长带来的问题与困难更多。

   农村中小学布局调整是一项牵涉多方利益、需要协调多方权益、实施难度较大的系统性工程, 必须在执行之前进行科学论证, 谨慎决策。而Z县主要从降成本、提效率的立场推进农村中小学布局调整, 由于Z县是国家级贫困县, 其“十一五”期间重点发展的是经济, 经济发展中对于效益本身的追求对于农村中小学布局调整影响巨大。部分决策者与领导人忽视教育的人文关怀, 追求政绩, 操之过急, 甚至对撤并学校的数量和时间进行硬性的行政规定, 缺乏深入的前期调研和科学论证, 致使农村中小学布局调整工作盲目、片面和简单化操作, 甚至出现“搞教育运动式”的撤并。其次, 决策程序缺失, 决策模式缺乏科学性且方法简单。Z县政府农村中小学布局调整决策中只权衡了国家合法性, 而忽视了社会合法性即普通基层民众的意见。学校布局调整的国家合法性依据即2001 年国务院发出的《关于基础教育改革和发展的决定》 ( 国发[2001]21 号) , 理论依据即“优化教育资源”、“提高教育质量”和“教育公平与均衡发展”。但社会合法性不明确, 有其自身的复杂性和地域性。[10]Z县农村中小学布局调整决策由县委县政府提出, 忽视了社会合法性, 基层政策直接利益相关者处于“失语”的状态, 从而为政策目标的达成带来阻力。

   (2) 撤并标准不科学。

   村小撤并标准的制定是农村中小学布局调整的关键环节, 科学合理的村小撤并标准是有效抑制农村社会中的各方矛盾, 实现农村教育健康发展的重要保障。而村小撤并标准的制定本身就是集教育学、心理学、统计学、管理学和经济学等诸多学科知识于一身的复杂任务, 反映的是一个地区教育部门的价值追求。Z县的农村中小学撤并标准只是片面追求了集中办学, 以“学校规模”作为村小撤并的主要标准, 把学校规模作为决定学校是否被撤并的重要影响因子。一刀切式的撤并标准缺乏对全县不同地区的区别化对待。另外, 对一些生源较少的村学和教学点采取直接撤并的方式, 这一撤并标准, 对Z县的一些脑山地区来说形成撤并标准过高的尴尬局面。Z县的农村中小学布局调整执行方式以政府主导为主, 对直接利益相关者缺乏必要的关注。当地村民、村小教师、清真寺阿訇等几乎没有参与中小学布局调整决策前的意见征询和调查工作, 根本不知道中小学布局调整政策的内容与志趣, 只能被动地接受与实施。

   从笔者的田野调查和该县的政策执行路径中可以看到, Z县的农村中小学布局调整执行采用了“自上而下”的行政模式, 由县政府主导、县教育体育局策划、乡镇政府和学区推行, 没有“自下而上”地听取基层村民和教师的意见。在Z 县农村执行中小学布局调整方案时, 基本都是各个学区和乡镇政府在接到县教育体育局和县政府行政指令后直接开展教学点和村小的撤并工作。分析Z县的农村中小学布局调整方案, 其中没有出现学校撤并的具体标准的表述, 对撤并学校的规模、服务人口和服务半径等没有做出具体明确的要求, 更别提一些与所撤并学校有关的学校办学历史文化渊源、儿童上学距离、家庭经济状况和区域民族文化等。农村中小学布局调整在Z县的执行是政府“自上而下”式的行政推进, 缺乏“自下而上”的基层利益相关者的参与和话语吸纳。执行方式的行政化, 直接导致相关执行人员把撤并村小和教学点数量作为工作任务、工作业绩来想方设法地完成, 形成一种盲目执行和简单操作的工作方式, 在这一工作方式的驱使下执行农村中小学布局调整将直接导致利益相关者对政府的这一行为不理解甚至抵触, 问题一触即发。

   (3) 后续督导工作缺位。

   “制度是人们在既定利益格局下的公共选择, 其在制约人们的行为规范上时刻发挥作用, 从而影响着人们的行为”, 社会活动离不开制度, 人们的社会行为取决于制度。没有有效制度约束, 人人追求利益最大化, 则导致社会生活的混乱”。[11] (P180) 教育制度繁杂, 优化教育制度建设, 形成优良的“制度结构”更是农村中小学布局调整政策民主化、科学化、绩效化所应秉承的。加强农村中小学布局调整的督导制度、评估制度和问责制度建设对于学校布局调整后的跟踪管理及政策纠偏、及时整改问题和避免重大问题的出现意义深远。然而, Z县的农村中小学布局调整实践却被视为县政府工作的行政任务来推进, 对学校撤并后的问题避而不谈甚至有意遮瞒, 学校撤并中上级部门督导工作缺位, 致使Z县对农村中小学布局调整工作缺乏科学化决策, 一哄而上, 盲目开展, 致使问题百出。后续评价体系的脱节, 致使“中小学布局调整之后的整体效果如何?对直接利益群体有何影响?对农村教育发展影响如何?三个目的是否达到?”这些问题日益凸显。而笔者田野调查的现实情况是村小撤并了, 布局调整工作结束了, 行政任务如期完成了, 调整后的经济代价却让农民来买单。问责制度不完善。按照Z县的实际来看, 农村中小学布局调整难觅直接责任主体, 县政府、教育体育局将农村中小学布局调整工作以行政指示层层下放, 村小撤并后的问题难寻责任主体。

   三、赋权与增能:中央主导下民族地区教育政策执行的优化策略

   体制是有关机构和制度的结合体[12]。民族地区中央主导下的教育政策执行的阻力和制度性障碍源于国家特定的体制没有为地方相应机构有效执行政策提供制度层面的规制与保障。[13]因此, 从顶层优化入手, 完善相应执行机制, 增强其工作的效能, 应是今后优化中央主导下民族地区教育政策执行的抓手。

   (一) 顶层优化:健全和完善决策机制

   梳理我国立足中央的教育政策制定和自上而下的教育政策执行过程, 多重制度间冲突的现象无法避免, 比如教育自身发展和运行规律经常与市场运行逻辑、行政逻辑间相互冲突, 同时教育政策自身的竞争性价值, 如效率、公平、质量间是存在冲突与矛盾的, 健全和完善教育政策决策机制, 可以从以下方面着手:

   (1) 完善决策机制, 统一教育政策执行目标

决策机制的完善应建立在决策民族化、科学化、民主化和道义化的基础上, 充分识别政策执行中的冲突对象, 调研其利益诉求, 并作为政策目标考量的核心目标之一。在具体的实践操作层面应增强决策过程中对少数民族村民主体意识的挖掘, 是否尊重村民主体意识决定了村民的参与程度, 而村民主体性的发挥则决定了教育政策实施成效。引导和提高村民参与决策的能力和村民的社区归属感, 进一步发展村民的权利意识。通过村民民意调查、村中信息公开等途径,(点击此处阅读下一页)

使教育政策在符合村民意愿、村落实际、当地经济社会发展实际和农村教育发展规律上趋于优化。

   (2) 重视教育自身的价值取向和运行逻辑, 提升教育政策执行顺畅力

   健全和完善决策机制, 应在尊重教育自身的价值和运行规律基础上展开。市场逻辑和行政逻辑是教育政策决策中出现价值冲突的直接原因。学校有其自身发展的特殊性, 其发展目标多元, 发展过程模糊, 发展结果不确定。因此, 如用市场的逻辑或行政的逻辑去决策教育, 就会直接导致教育政策执行效果偏离或被错误解读。

   (3) 创新政策决策协商机制, 提高教育政策执行协同性

   创新政策决策协商机制, 转变政策主体, 把政策对象纳入政策决策中来, 充分识别潜在的政策冲突对象并充分调研其利益诉求[14], 使其成为政策的参与者或制定者, 真正在政策执行中落实不同利益相关者合理的政策诉求[15], 从而充分调动和发挥基层行动者提出政策方案的积极性和创造性, 有效地防治教育政策执行的碎片化问题。

   (二) 过程善治:健全和完善激励机制

   激励机制的健全和完善可以促成“利益促进”和“利益阻断”, 发挥激励的作用。在激励理论基础上, 立足当前民族地区教育政策执行中的激励机制不完善的原因, 从深度分析诱导因素集合、创新激励方式、完善科学的行为幅度、合理实施行为时空制度、健全行为归化制度等方面健全和完善民族地区教育政策执行的激励机制。

   (1) 设计科学的诱导因素

   一是对民族地区教育政策执行中的直接利益相关者进行缜密调查、分析和预测, 提高教育政策的适切性。二是强化教育政策执行的民主度, 培养民族地区少数民族群众参与教育政策执行的能力, 培养村民的归属感和主人翁精神。三是加强民族地区教育政策执行队伍建设, 提高其执行教育政策的综合素质。

   (2) 践行科学的行为导向

   要以贯彻执行十九大报告中“乡村振兴战略”为契机, 加强民族地区基层教育发展基础工作, 健全自治、法治、德治相结合的教育治理体系。民族地区基层政府应该制定教育政策执行准则, 出台教育政策执行的评估、奖惩等, 也可委托第三方对教育政策执行结果进行定期评估, 把教育政策执行后的地区社会效益和村民满意度、村中民意舆论作为政策执行的行为导向。

   (3) 构建适切的行为归化

   行为归化即反向激励, 其主要制约激励机制, 健全民族地区教育政策个体的行为归化制度, 包括组织同化和对违反教育政策执行行为规范或达不到要求的处罚和教育。第一, 健全教育政策执行的法律和规章制度。“有法可依”是激励机制的根本保障。在依法治教全面深化的宏观背景下要以法律来保障一项教育政策的权威性和神圣性, 对地方政府执行教育政策中的责任和义务作出明确的法律规定。第二, 健全民族地区教育政策执行的管理机构, 加强教育政策执行队伍的专业化建设, 使之符合教育政策执行组织同化和对组织个体进行规范的需要。

   (三) 结果可控:建立相对独立的教育政策执行监督体系

   民族地区教育政策执行与民族地区农村社会管理问题密切相关, 基层农村在落实和执行教育政策时地方政府的暗访和督导意义重大。县教育局、乡镇学区作为教育政策的决策者和执行者, 其在教育政策制定和实施过程中职权范围较大, 如县政府监管不到位, 往往会出现教育局以最大化追求自身利益来执行一项教育政策。因此, 健全和完善民族地区教育政策监督体系, 建立全方位、零容忍的监督体系, 将是今后民族地区教育政策执行过程完善的主要方向。

   (1) 建立完善的教育政策执行监督体系, 为督导机构的独立化打好基础

   依据国家自上而下的教育政策执行逻辑建立国家到省、省到地市、地市到县、县到乡镇的“逐级监督”体系, 正确引导各级政府抓教育要“回归本分”[16], 尽自己应尽的责任和义务。坚持并完善中央开展的对县级政府教育工作的督导评估工作, 探索建立完善的督导评估制度, 鼓励地方政府推进教育政策的督导评估制度建设, 并形成独立的、可持续的推进机制。

   (2) 以设立中观教育政策监管部门为抓手, 促进教育督导人员专业化

   按照国际惯例, 若干所学校设立中观政策监管部门做法, 可考虑在民族地区设置中观教育政策监管部门, 依托监管部门建立一支以专兼职统筹的教育政策督导队伍, 并不断提高教育督导队伍的专业化水平。教育部对教育督学任职资格、工作办法等作出明确的要求和规定, 各级政府确保督导工作的安全高效开展。切实督促各级高效推进国家教育政策, 提升教育质量。

   (3) 建立教育政策执行监督报告制度, 从而强化督导服务的社会化

   完善督导检查地方政府限期整改制度, 结果向基层社会公开制度。要实行“阳光监督”, 广泛接受村民、教师、学生和社会的监督, 引入社会力量支援政策影响力, 参与教育政策实践与评估, 充分发挥教育政策督导的监督职能, 督促各级政府合理履行教育工作职责。

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