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罗庆生:美中战略竞争与欧盟角色

   一、美国试图形塑新的两极对峙结构

   受新冠病毒疫情重创的美国,重启了对中国的战略攻势。虽然作为停战象征的《中美经济贸易协议》并未撕毁,但在疫情指控、封杀华为、香港与新疆议题上却全面施压。

   5月20日,白宫递交美国国会新版本的《对华战略方针》。这份文件进一步阐述2017年美国《国家安全战略报告》中将双方界定为“战略竞争关系”的定位,对“中共”提出语气强烈的指控,并承认以往接触政策的失败,表示将改采“原则性现实主义”(principled realism)以应对“来自中国的挑战”。这份文件虽排除战争选项却强硬地宣示了抗中立场,因而被部分媒体指为“新冷战宣言”。

   强调应对“来自中国的挑战”是从霸权转移的观点看问题:美国是霸权防卫者、中国是挑战者。用“新冷战”这词汇描绘美中战略竞争,则潜藏着冷战时期,美国领导西方盟邦与苏联领导的东欧集团“两极”对峙的想像。纠团组队因而是必要举措。新战略方针即点名了东南亚国协、日本、印度、澳州、韩国与台湾等“印太地区”行为者,显示编组美国联盟的企图。

   然而,未来国际真的会被美国形塑成类似冷战时期的两极对峙吗?在当代美国领导的单极霸权结构下,美国纠团组队,选择特定跨国企业与国家等行为者共同遏制中国挑战,被点名的行为者似乎只有加入或不加入的选项。然而,如果符合自身利益,加入“美国队”当然没有问题;但若不符,如何能避免损及自身利益?问题在行为者能否有别的选择。如果没有,则两极对峙的“新冷战”结构的确有可能形成。

   表面上看,行为者受结构制约,美国霸权结构可以制约行为者。但美国既试图形塑新的两极对峙结构,则逻辑上必然先解构旧的权力结构。被破坏的结构将释放行为者的能动性(agency);旧结构瓦解、新结构尚未形成,行为者可以有所选择。

   这表示美国意图透过既有权力结构迫使行为者选边,以建立新权力结构的逻辑错误。无论中国是否有意挑战美国,美国自己解构“美国霸权”,或将挤压出拒绝选边的第三势力,而成为美中战略竞争的权力平衡者。

  

   二、当代单极的“美国霸权”结构

   冷战时期美国领导西方世界,是以霸权姿态,要求盟邦让渡部分主权与利益,以达到共同对抗苏联的集体防卫目的。1970年代,美国学者提出“霸权稳定论”,为美国领导地位的正当性提出理论上的解释。冷战结束后苏联瓦解,美国成为全球超强,这理论并未被抛弃,反而继续发展而建构了世界新秩序。

   “霸权稳定论”认为,当代霸权是国际政治秩序的创造者,以及国际经济秩序的稳定者,提供“国际公共财”给其他搭便车的国家,而促成全球经济的发展与稳定。相较以往古罗马与18、19世纪的欧洲霸权,这个模式的特征是去除宰制(dominance)元素而强调“领导”特质,不是以唯利是图的心态去掠夺其他国家或世界的资源而丰厚自己,而是运用其所拥有的资源及权力优势,组建符合其利益的国际制度与规范,并在此一过程中获得利益。

   当代国际体系因而成为一个单级的、金字塔型的层级化权力结构,最顶层的是美国这超级强权,其次为经济与政治实力强大的大国,再次为中等权力国家与底层的弱权国。美国透过领导力制定符合其利益的国际规则,形成建制式的全球治理模式,以完善国际政治与经济秩序。

   对大国来说,这种金字塔结构的权力分配,虽然是以让渡部分主权与利益为前提,但美国并非独享霸权。例如世界银行总裁由美国人担任,国际货币基金组织总裁(IMF)由欧洲人担任的惯例;虽然美国透过投票权重的制度设计在IMF拥有否决权,以避免决策失控,但毕竟也分享了权力,因而愿意接受。

   对大国之下或底层的中、弱国来说,这种领导式霸权较二战以前“被殖民”时代的支配性霸权更具有吸引力。因为在无政府状态下国际需要秩序,虽然这国际秩序是由符合其利益的美国与大国联合操作而不免于被剥削,但至少无须担心轻易遭强国武力入侵,且理论上小国仍有自主性,并非对霸权唯命是从,因而即便并非乐于接受,也无意反抗。

   这结构之所以难以持续,问题出于霸权本身。

   提供“国际公共财”需要付出成本,例如为维持国际政治秩序,美国须驻军全球并经常征战,因而被称为“世界警察”。美国虽从中获得利益,但透过经济学“边际效益递减法则”理解,提供公共财的效益愈来愈不符合成本。以经济作为观察指标,即可看出美国国家实力逐渐削弱的现象。

   西元2000年,美国总生产(GDP)的全球占比达30.3%;到了2018年仅为24.2%。如果以购买力平价(PPP)估算,美国2000年为20.5%,2018年仅为15.2%。这显示美国为维持霸权,而付出国家实力长期衰退的代价。

   因此特朗普上台后强调“美国优先”,宣称“不当世界警察”,退出《跨太平洋伙伴协定》、《巴黎气候协定》、联合国教科文组织等国际组织的“退群”行为,并不是不合理的冲动。因为若只重视霸权地位的虚胖而不断付出,却无视国家实力如温水煮青蛙般的逐渐衰退,长期而言终究逃不过霸权衰落的命运。

   这指出美国面对霸权竞争的两个方向性策略选项:一个增强美国自身实力,另一个则是在遏制挑战者。以赛车类比,前者专注于增加速度以保持领先,后者则着重在阻挡紧追者。然而赛车时两者或可并行不悖,领先者可以一方面全力加速,一方面在紧追者迫近时设法阻挡;霸权竞争则不然。

   因为这两个策略的操作逻辑是互相排斥的。国家资源有限,如果着重于增强美国自身实力,就不宜再提供国际公共财或让利盟邦而消耗资源,但如此其他行为者为何要配合遏制挑战者?着重于遏制挑战者,则需要提供诱因以吸引其他行为者共同对抗,如此难免继续削弱自身实力。

   这是既有霸权面对竞争时策略上的两难情境,除非能在不耗损自身资源的前提下,说服或驱使其他行为者共同对抗挑战者,否则霸权终将衰弱。美国能发展出这种“两全其美”的策略吗?如果是,又会产生何种非预期结果?

  

   三、美国“两全其美”的抗中策略

   权力是个复杂的概念,客观上指涉行为者本身拥有的经济、政治等“国家实力”,主观上则是迫使相关行为者服从的能力。从操作性理解:如果“甲”能够让“乙”做原本不愿意做的事,或者能让“乙”不做原本想做的事,就表示“甲”的权力比“乙”大。

   观察美国抗中的操作,虽然客观上的“国家实力”相对衰弱,但主观上的“国家权力”似乎运用得较以往更为有力。

   这并不矛盾。权力操作虽然需要“棒子”或“胡萝卜”等筹码,但也需要制度与规则才能有效贯彻。实力衰退使美国提供筹码的能力下降,然而长期拥有霸权却使相关制度与规则相当完善,使美国能够有效运用有限筹码,以扩张权力。

   例如对全球5G大厂华为的封杀。美国对华为管制出口零组件,并以“微量取用原则”(De minimis Rule)限制产品中美国成分占售价比25%以上的外国企业。但如此不能阻止拥有技术优势的外国企业供货。美国商务部于是改采“直接产品原则”(Direct Product Rule),只要外国企业使用美国技术,与华为交易就需获得许可。这才迫使外国半导体代工企业不能再接华为订单。虽然这有侵犯外国经济主权的嫌疑,但使用美国技术的外国公司却不敢不遵守,否则就将像华为一样遭受美国出口管制的制裁。而美国透过“环球同业银行金融电讯协会”(SWIFT)掌握国际贸易的美元流向,使违规者无所遁形。

   美国以贸易制裁的“长臂管辖权”管理跨国企业,对国家行为者则是针对个案透过其它“棒子”威胁。例如要求英国不得使用华为设备,否则将取消情报分享或停止部署F-35战机到英国空军。

   这些娴熟的操作,使得美国国家实力虽然相对衰弱,但国家权力的运用却前所未有地扩张。

   然而,这种只有“棒子”而缺乏“胡萝卜”的权力操作是,迫使其他行为者在两种损失中选择:配合美国抗中的经贸利益损失,或是遭美国制裁的损失。前者例如英国若完全排除华为设备将严重拖延5G建设,依据英国电信运营商“英国移动”(Mobile UK)去年发表的一项研究估计,这将使英国遭受高达70亿英镑的损失。而美国只强调英国应排除华为设备否则将如何惩罚,却不提损失赔偿。

   除此之外,美国虽然将中国描绘成知识产权的盗窃者、资讯安全的危害者,要求盟邦抵制中国,自己却强化与中国的贸易。今年1月签署的《中美经济贸易协议》,要求中国承诺在未来2年增加采购至少2,000亿美元的美国农产品、能源、商品与服务。如此美国将获取更多的贸易利益而壮大自己。

   当前美国的抗中策略,一方面增强自己实力、减少资源消耗,二方面透过“棒子”施压特定行为者选择:配合遏制中国,否则将受到惩罚。以赛车类比:美国自己全力加速,却将阻挡中国的任务丢给队友。对美国来说,这是“两全其美”的最佳策略。

  

   四、其他行为者的“其他”选项

   但对其他行为者来说,这个美国的最佳策略却是不具吸引力的。美国施压特定行为者选边,却将遏制中国的成本转嫁给选边的扈从者。

   被点名的行为者能拒绝选边吗?

   美国的最佳策略可能出现非预期结果:改变当代金字塔权力结构的现状。因为用“权力”压迫其他行为者服从,是“宰制”而不是“领导”;位于金字塔顶的霸权退出国际组织,拒绝再提供公共财甚或抽离,将造成顶端权力的真空,最终使建制化的全球治理模式崩解。美国自己解构了当代“美国霸权”的权力结构,使其他行为者能够或不得不作出其他选择。

   对较多中、弱国的亚洲国家或跨国企业行为者来说,虽不愿意站在美国对立面,却会选择另一个“虚与委蛇”的选项:既不公开反对选边以免遭美国惩罚,却也不积极对抗中国而损及自己的经贸利益。即便与中国有边境冲突,甚至造成官兵伤亡的印度,也不愿对中国采取全面对抗态度,甚至不欢迎美国调停。

   至于欧洲的大国,或许冷战时期的经验不值得回味,她们愿意接受美国领导,却不喜欢美国挥舞“棒子”、颐指气使的单极主义。

   去年5月,德国《每日镜报》曾刊出“欧洲人不应该盲目追随特朗普”的文章,建议德国和欧洲政界人士不要盲目遵循封杀华为的“白宫行政命令”。今年2月,德国联邦总统史坦麦尔(Frank-Walter Steinmeier)在慕尼克“国际安全会议”的开幕讲话中,强调多极主义的重要性。新冠疫情期间欧盟多次拒绝追随特朗普对国际卫生组织(WHO)的指控。在中国通过“港版国安法”后,也未加入美国、加拿大、澳洲和英国所签署的强硬联合声明。

   事实上,如果将“欧洲联盟”视为单一行为者,而不是较紧密的国际组织,则权力金字塔结构下真正的“老二”将是欧盟而不是中国。依据IMF数据,全球2019年GDP排名,美国以21.4兆美元排第一,欧盟第二18.7兆,中国第三14.1兆。即便英国脱欧后扣除其2.7兆产值,欧盟也超过中国,是对美国霸权更具实力的“潜在挑战者”。

美国之所以不将实力较强的欧盟视为霸权挑战者,除了冷战时期建立“西方国家”同盟者的身分认同仍然巩固外,透过“北大西洋公约组织”(NATO)掌握了欧洲军队的指挥权是核心关键。(点击此处阅读下一页)

   战争是霸权竞争的最后裁判。美国控制了欧洲军队,自然无需担心欧盟挑战美国霸权。欧洲寻求军事独立也因而成为政治禁忌。2018年法国总统马克宏(Emmanuel Macron)曾呼吁要建立“真正的欧洲军队”,以避免过度依赖NATO与美国,即遭到美国总统特朗普在推特的斥责与巨大压力而不再提及。

   但美国战略方针既排除战争选项,将大国竞争设定为经济、贸易、外交或舆论为战场的软竞争型态,军事重要性降低,提供了欧洲摆脱对美国依赖的机会。美国自行解构了“美国霸权”,欧洲将有机会走符合自己利益的道路。

   不过欧盟各国都是主权国家,有各自独立的外交政策,能否团结与立场一致将决定欧盟能否发挥力量。大国仍有较高影响性,其中德国态度值得关注。德国不仅立场鲜明,且于7月开始担任欧盟轮值主席国,在半年任期中可主导政策议题的讨论。而在新冠疫情将结束、美国进入大选高峰的下半年,或许是决定未来世界走向的关键时期。

   6月下旬,德国总理梅克尔(Angela Merkel)在回应美国宣布将缩减驻德美军时的谈话耐人寻味。她表示:如果美国要摆脱全球性大国的角色,“我们将不得不进行根本性思考”。这表示德国不愿改变当前国际权力结构的现状,仍期望维持建制化的全球治理模式,只不过须处理美国抛弃领导角色后顶端权力的真空。

   梅克尔今年5月即曾表示,欧洲仍然属于“政治上的西方”,但也强调欧洲必须“把命运掌握在自己手中”。对欧洲来说,美国已逐渐丧失或自己抛弃全球领导者的角色,而中国显然还没有能力或足够条件接续这个责任领导世界。如果世界需要这角色,欧盟或许将不得不挺身而出。

   这意味着欧洲不会支持回到冷战时期两极对峙的权力结构,“新冷战”对欧洲没有吸引力,欧盟不愿让渡主权与利益、重新成为美国的扈从者。

   但这也不表示欧洲会加入中国这一边,更大的可能性是作为第三势力,平衡美、中的权力竞争。从17世纪开始,欧洲对“权力平衡”即有长期实践的经验。亚洲与其他地区国家或许也乐见这种情况,因为出现三足鼎立的平衡者,将有助于缓和愈趋紧张的美中对抗关系。

   如果欧盟成功顶住美国压力,就意味着金字塔结构顶端的权力重组,美国从超级强权位置降级,未来的国际权力结构,将是去掉霸权的塔顶,由大国多极共治的局面。这违反美国利益,美国将透过其娴熟的权力操作继续施压,未来演变还要继续观察。

  

  

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