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何显明:70年来中国现代国家治理体系的建构及演进逻辑

   作者简介:何显明,浙江省社会科学院院长,教授。杭州 310007

   内容提要:国家治理体系现代化的实践,蕴含着现代中国国家治理体系变革的三重逻辑,即建构适应现代技术、经济、社会及观念变革的现代政治体系,完成中国传统国家治理模式的整体转型,以及实现社会主义国家的有效治理。从基于政治自主的革命建国,到基于政治开放的发展富国,再到基于政治自信的治理强国,中国共产党坚持从中国实际出发,以国家治理的有效性为准则,探索和建构了具有中国特色的社会主义国家治理体系,并推动这一体系进行了持续性的创新,不断提高运用中国特色社会主义制度治理国家的水平,充分彰显了中国共产党在现代国家治理上达致的高度政治理性。

   关 键 词:现代国家治理体系/中国共产党/演进逻辑

   建构和完善现代国家治理体系,实现党领导人民有效治理国家,是贯穿中国共产党执政历程的一条重要主线。70年来中国共产党不仅成功建立起了社会主义国家治理的基本制度框架,而且适应经济社会发展的要求,不断健全和优化国家治理的制度体系,逐步提高了运用中国特色社会主义制度治理国家的水平。在全球社会主义实践遭遇重大挫折,众多发展中国家深陷国家治理困境背景下,中国国家治理以及推进国家治理体系现代化取得的显著成就,为广大发展中国家探索有效的现代国家治理体系贡献了独到的中国经验和中国方案,也为开创21世纪社会主义实践的新境界奠定了坚实的基础。

  

   一、中国现代国家治理体系建构的内在逻辑

   建构现代国家治理体系,推进国家治理体系现代化,从来不是一个简单的国家治理制度体系的人为设计和重构过程。无论是国家治理价值取向、目标模式的设定,治理结构、治理方式的确立,还是制度体系的形成发展,都是复杂的国际国内环境下多重因素相互交织作用的结果。新中国在极为特殊的社会历史背景下开启了建设现代国家治理体系的漫长征程,这一探索实践,包含着相互渗透、相互制约的三重逻辑,承载着三大历史性课题。

   首先,作为现代化的题中应有之义,国家治理体系的现代化是适应现代技术、经济、社会及观念变革的现代政治体系的建构过程。在竞争性的国际环境中,每个国家都想方设法通过现代技术运用和制度创新,加快经济社会发展的步伐,提升国家的综合竞争能力。全球化进程的加剧,也使得各个国家在技术、制度、观念的相互借鉴过程中,形成了某些现代经济和社会运行的共同逻辑。国家治理体系现代化既是整个现代化变革在上层建筑领域的体现,又是现代化进程得以持续推进的重要支撑条件,必然会深刻地反映出现代国家治理的内在要求,以及国家治理体系现代化的某些普遍性规律。

   其次,中国国家治理体系现代化,是运行了2000多年的中国传统国家治理模式在治理结构和治理方式上的整体转型过程。“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”①无论人们主观上是否意识到、是否愿意正视,一个延续了上千年的国家治理模式,其制度规则长期运行形成的政治惯性,深刻积淀在人们内心世界的政治心理和思维习惯,必然会以各种方式对国家治理体系变革产生深刻的制约作用。中国共产党在推进现代社会变革的过程中,必然要在充分汲取传统国家治理的有益智慧的同时,顺应现代经济和社会运行的机理,适应现代民族国家竞争的逻辑,完成对传统国家治理模式的整体性变革,从根本上超越“其兴也勃,其亡也忽”的历史周期律,以实现国家的持久繁荣和长治久安。

   再次,作为社会主义实践的重要组成部分,国家治理体系现代化寄寓着超越资本主义国家治理弊端,充分彰显社会主义制度优越性的内在要求,必然要在国家治理目标及制度安排上呈现出一整套社会主义的政治价值取向。社会主义实践,作为超越资本主义文明的伟大社会试验,蕴含着丰富的,追求国家治理在制度体系上的价值正当性与效率合理性的诉求。努力将社会主义的价值正当性与制度合理性通过具体的制度安排现实地体现出来,必然成为中国共产党创造性地建构现代国家治理体系的现实任务。

   中国国家治理体系现代化的三重逻辑,集中体现在中国共产党以现代化建设实现民族复兴的执政使命担当过程之中。因此,当中国共产党着手建立新的国家政权体系之际,事实上就开启了国家治理体系现代化的进程。中国共产党在国家治理格局中发挥的总揽全局的作用,决定了国家治理体系现代化,既是中国共产党巩固执政地位,发挥党的执政功能的基本方略,也是建构党领导下的具有中国特色的社会主义国家治理体系的过程。中国共产党在执政过程中遇到的现实挑战,中国共产党对现代化、现代国家治理的认知,以及对民族复兴各个历史阶段核心议题的选择,直接决定着中国现代国家治理体系建构及其演进的逻辑。

   在历史转变为世界史的进程中,任何一个后发国家想要摆脱贫穷落后的局面,唯一现实的出路,都是主动融入这一进程,推进国家的全面现代化。中华民族复兴所经历的从“站起来”“富起来”向“强起来”跨越的历程,深刻地反映了现代中国革命建国、发展富国、治理强国的国家治理体系现代化的逻辑。在此,建立统一、自主的现代民族国家,是实现中华民族“站起来”的首要前提。但“站起来”并不会自动带来“富起来”,只有建立现代政治体系,实现国家从不可治理状态向可治理状态转变,才能为现代经济的发展和社会组织体系的变革创造必要的条件。更进一步讲,只有“富起来”,才能为“强起来”奠定坚实的物质基础,但“富起来”并不会自动带来“强起来”,只有推进国家治理体系的现代化,充分激发全社会的创造性活力,才能用成熟化、定型化的制度体系为经济的持久繁荣和社会的长治久安提供根本保障。

  

   二、基于政治自主的革命建国:社会主义国家治理体系的建构

   “建设新中国”是中共执政伊始书写的宏大叙事,首当其冲的,便是建立一个全新的能够体现中国“站起来”的国家政权。借助于“革命”意识形态赋予的政治合法性,新生的政权表现出了极大的打碎旧的国家机器的创新勇气,迅速建立起了以党的全面领导为根本特征的政治制度框架,并建立起全新的国民经济组织体系,完成社会组织网络横向到边、纵向到底的重建,持续性地掀起以革命意识形态为核心的社会思想文化革命。相对于延续了2000年的传统“大一统”国家治理模式,以及民国时代混乱的统治局面,新中国的国家治理体系变革无疑具有革命性和重构性的意义。

   以“革命”的名义建构的新中国国家治理体系,对外彻底清除了治外法权等半殖民地社会属性给国家治理留下的屈辱烙印,从根本上摆脱了外部势力对国家治理的干扰;对内彻底终结了军阀派系以及神权、族权等次级政治权威对中央权威的侵蚀,建立起了覆盖整个大陆的政治权威体系,从而将国家自主性提升到了前所未有的高度。现代国家治理是以民族国家为基本单位的,没有民族独立就没有现代国家治理可言。恩格斯曾经指出:“一个大民族,只要还没有民族独立,历史地看,就甚至不能比较严肃地讨论任何内政问题。”②新中国正是借助于取消西方列强在中国的一切特权,借助抗美援朝战争的胜利,诠释了新中国国家主权的完整性和民族尊严的崇高性。更重要的是,党的全面领导,有效地保证了中央权威抵达和渗透到全国每一个角落,使国家动员、整合社会资源投入现代化建设的能力达到前所未有的水平。正如吉尔伯特·罗兹曼指出的那样,“1949年以来取得的经济增长和社会一体化的成就,其基本的成因,就是建立单一的有权威的中央政府。”③空前的国家自主性,使新中国得以在“一穷二白”的资源条件下,发挥举国体制的优势,整合全社会资源,迅速推进和完成了现代国家建设的一系列基础工程。吉登斯认为,“现代民族国家的产生,其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会全面渗透的社会;它的形成基础是国家对社区的全面监控”。④就此而言,新中国建立的政治体系,完全具备实施现代国家治理的基本属性。

   新中国建立的国家治理体系既不同于传统,又显著区别于西方甚至苏联体制的最鲜明特色,就是权力高度集中的国家治理结构。这种治理结构的形成有着深刻的历史合理性,除了“冷战”的国际环境及严峻的意识形态斗争形势预判强化的体制动员需要,以及对苏联计划经济及党政体制的借鉴外,还有现代中国特定的内在生成逻辑。作为一个后发大国,中国是在国家治理连同民族生存陷入总体性危机的背景下开启现代民族国家建设的历程的。面对国家治理的总体性危机,只有中国共产党这种具有高度的组织凝聚力的现代政党才有可能通过广泛的社会组织动员实现社会的有效整合,终结近代“国家政权‘内卷化’扩张”⑤的逻辑。近代中国最不利现代化建设的,便是“一盘散沙”的格局使国家陷入了某种不可治理状态。强化权力集中、强化中央权威,使国家可以按照自己的意志进入社会生活各个领域、各个角落,在很大程度上正是对近代中国“总体性危机”的正常反应。“在社会各种制度和组织正在解体的时期,只有用政治团体的权力深入社会的每个角落,去重建各种组织与制度,去解决社会领域中的问题,才能一面重建国家,一面重建社会。”⑥

   与此同时,中国共产党肩负的沉重的赶超压力,同样需要建构有利于发挥执政党整合、统筹等政治功能的治理结构。一方面,中华文明的历史荣光与近代中国遭遇的苦难、屈辱共同交织形成的民族复兴梦想,驱使着以民族复兴为己任的中国共产党以当仁不让的姿态,通过国家治理结构的大胆创新,强化国家的资源动员和整合功能,以期在最短的时间内取得现代化建设的突破性成就。另一方面,社会主义国家意识形态对社会主义制度优越性的张扬,也内在地要求中国共产党以显著的发展绩效来增强和巩固执政的政治合法性。在现代性因素积累极为有限的背景下,最直接、最有效的办法就是诉诸国家的组织动员功能。通过建立统一的计划体制,以及党统一领导下的社会动员体制,新中国逐步形成了以权力高度集中为制度核心的“全国一盘棋”式的举国体制。凭借这一体制超强的资源动员能力和政策执行能力,新中国取得了抗美援朝的胜利,建立起了独立的工业体系和国民经济体系,有效地巩固了自主和统一的权威体系。由此形成的无可匹敌的“集中力量办大事”的体制能量,也逐步被视作社会主义制度优越性的重要表现,进而在特定的政治认知状态下形成了既有国家治理结构的自我强化机制。

国家的治理结构在很大程度上决定着国家的治理方式,而治理方式也往往会反过来强化国家的治理结构。为加快社会主义现代化建设进程,新中国在国家治理过程中广泛采用了政治动员模式。按照吉尔伯特·罗兹曼等人的归纳,新中国成立30年来中国掀起了四次群众性运动的浪潮,即以土地改革运动为主的第一次浪潮,以社会主义改造运动为主的第二次浪潮,以反右派运动和“大跃进”运动为主的第三次浪潮,以及以“文化大革命”为主的第四次浪潮。从现代国家建构的角度来看,正是这几次大规模的群众性运动,使国家掌握了藉以控制社会的关键要素,即对土地、劳动力、收入以及教育等要素的分配。⑦众所周知,借鉴现代国家治理的一般经验,新中国在国家治理的组织形式上广泛引入了现代科层体制。现代科层体制所具有的宏观效率,是建立在制度化、程序化的运行规则上的。正是这种以形式合理性为圭臬的运行逻辑,使科层制不可避免地构成了对高度集权的国家治理结构和运动式治理方式的严重掣肘。马克斯·韦伯早就指出:“科层体制破坏了人民全部的经济和政治主动性……”⑧与之形成鲜明对照的是,革命战争年代创造的运动式治理模式却往往“通过激发自愿的首创性和广泛的资源开发,释放权威主义的协调所不能发掘的能量”。⑨运动式治理奉行的是绝对的结果导向准则,(点击此处阅读下一页)

借助于自上而下的政治和行政强制,往往能够超越科层制的组织程序和运作规范,在破解重大治理难题当中取得立竿见影的成效。但也正因为如此,运动式治理极易造成对常规程序和制度规范的冲击,建国以后国家治理始终难以步入制度化、规范化的轨道,社会生活长期无法进入常态状态,与此有着密切的关系。这些自然也就构成了改革开放实践着力要破解的难题。

  

   三、基于政治开放的发展富国:国家治理体系的适应性调整

   从逻辑上讲,国家政权基本稳固以后国家治理的重心,就是发展富国。新中国成立后,通过发挥举国体制的资源动员优势,中国现代化建设取得了显著成就。但20世纪50年代后期以来,发展富国的历史主题一再受到冲击,“文化大革命”的十年动乱更是使国民经济走到濒临崩溃的边缘。面对国家治理遭遇的严峻挑战,中国共产党果断地结束了“以阶级斗争为纲”,确立了为以经济建设为中心的路线,全面重启了对外开放和现代化进程。为适应发展富国的时代课题,改革开放以来,中国共产党对国家治理的制度体系进行了持续、广泛的变革,其基本趋势则无疑是治理结构的开放化和治理方式的制度化。

   改革开放的伟大实践给国家治理体系变革带来的深刻影响,首先体现在不断扩大的对外开放,建构了国家治理体系变革的开放性视界。正是立足于全新的视野,中国共产党准确地把握住了和平与发展的时代主题,捕捉到了全球科技、经济、文化、政治发展的大趋势,进而得以深刻地反思以往社会主义实践的经验教训,特别是苏东剧变暴露的国家治理体制的弊端。立足于“开放搞活”的经济体制改革经验,以及日益增强的世界性眼光,中国共产党以极大的创新勇气引入了市场体制,成功地激发了经济发展的活力,进而完成了对市场经济认知的革命性变革,逐步建立起了社会主义市场经济体制。而正是市场在资源配置中起到的越来越重要的作用,及其带动的社会结构的深刻变迁,推动了国家治理结构的开放式变革。

   从微观机制来讲,市场化改革及其带动的社会变革最深刻的意义,莫过于社会主体行为逻辑的重塑。当社会主体从完全依附于国家机器的“零件”,蜕变成为具有独立利益和自主意志的社会行动主体时,国家同它们的关系就不再是单纯的命令服从关系,而是被注入了越来越多的平等契约的关系属性,国家治理过程也就不再是国家通过直接发号施令,驱动社会组织和社会个体去实现自身意志的过程,而是一个在法治框架内的复杂的互动过程。市场经济带来的利益格局的深刻变化,特别是日益多元化的利益格局,决定了国家及其代表即各级政府无法自动地成为多元利益主体的代言人。同时,社会多元利益主体也必然要以各种方式表达和维护自身的利益诉求。于是,创新国家治理的制度安排,为社会各阶层的利益表达、利益协商提供更大的制度容纳空间,就成为国家治理体系和治理方式创新的重要内容。从协商民主制度的广泛建立,到基层民主制度的逐步完善;从人大、政协对新社会阶层人士的广泛吸纳,到社会科学工作者对现代国家治理相关知识的传播;从市场在资源配置发挥的日益重要作用,到各种社会组织的成长及其在社会治理中发挥的重要功能,国家治理结构的开放化变革,有效地增强了国家治理结构的弹性与韧性,以及对社会变迁敏锐的回应性和适应性。

   国家治理结构的开放式变迁,不仅体现在横向结构上,而且体现在纵向结构上。中国自古以来就是一个地域广阔、国情复杂的大国,又长期采用中央集权的等级制行政体制,国家治理始终面临着如何维系中央集权与地方分权的均衡的制度难题。从秦以后历代有关郡县制与封建制的争论,以及近代有关地方自治和联邦制的讨论,都可以看到中央集权与地方分权的两难困境。新中国成立后建立的权力高度集中的治理结构,虽然有效地提升了中央政府的权威,但“统得过死”的问题也成为一个突出的体制性弊端。为此,毛泽东1956年在《论十大关系》中提出了发挥中央和地方两个积极性的主张,强调了分权管理的必要性。后来毛泽东在一些场合更是针对中央集权的体制弊端,提出要学习欧美国家的地方分权体制,认为欧洲和美国发展比较快,“一条原因是欧洲分成了许多国家,有利于充分发挥积极性,美国发展也快,原因则是各州有相当大的自治权”。⑩改革开放以后,为调动地方政府推进改革和加快地方经济建设的积极性,中央进行了持续性的放权改革,地方政府逐步成为拥有独立的财力和财权,具有相对独立的行政目标的公共事务管理主体,而不再仅仅是统收统支财政体制下纵向依赖的行政组织。相对独立的财力和财权,不仅确认了地方政府相对独立的自主权,而且赋予了地方政府按照自主意志实现其行政目标的弹性空间。持续性的权力下放改革,打破了之前中央高度集权的权力结构,形成了中央集权与地方分权相结合的体制格局。

   与国家治理结构的开放式变迁相伴随的,是中国共产党牢固地确立了制度治国的理念,积极推进国家治理方式的制度化、规范化变革。一方面,中国共产党在反思以往国家治理方式的弊端,特别是运动式治理泛化的历史教训,深刻认识到,相对于领导人的思想、作风,“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(11)。另一方面,国家治理结构的开放化变迁,也迫切要求健全法治秩序,为社会多元利益主体的互动提供刚性的规则系统,迫切要求加强社会主义民主政治建设,为党领导下的社会多元主体的合作治理提供有效的协商平台。从总体上讲,改革开放30多年来,国家治理的制度体系建设取得了显著的成就,中国共产党在修复建国以来建立的社会主义基本制度框架,适应市场经济和开放社会发展进行持续性的制度创新的过程中,逐步确立了党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的国家治理基本准则,国家治理能力得到了不断增强。但必须看到,改革开放以来国家治理制度体系的创新,大多是一种适应调整,遵循的是一种“倒逼”逻辑,而无论是改革遭遇的瓶颈效应还是社会各个领域积累的诸多深层次矛盾,都迫切要求加强国家治理体系建设的顶层设计。从某种意义上讲,中国改革前30多年的主要任务是打破旧体制对经济社会发展的束缚,“摸着石头过河”的渐进性改革逻辑,决定了在相当长的时期里改革的基本方式,是根据加快经济发展和维护社会稳定的要求对相关的体制机制进行适应性调整,而很难立足于现代国家治理的内在要求对各个领域的制度建设进行总体性设计,许多制度建设成果也往往因此而流于碎片化。早在1992年,邓小平就曾明确提出,再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。随着改革进入全面深化的攻坚阶段,增强国家治理制度体系建设的理性自觉,从战略高度加强制度体系建设的总体设计和统筹安排,推动制度体系创新从以“破”为主到以“立”为主,从“先破后立”到“先立后破”的演变,必然成为国家治理体系现代化新的重大战略任务。

  

   四、基于政治自信的治理强国:全面推进国家治理体系的现代化

   改革开放以来中国经济社会建设取得了举世瞩目的成就,但实践证明,发展起来后遇到问题并不比发展起来之前少,甚至表现得更加复杂。概而言之,发展起来之后,国家治理问题已经极大地凸显出来,成为影响改革发展和实现中华民族伟大复兴的重大战略性问题。为此,党的十八大深刻总结改革发展的历史经验,顺应时代发展潮流,提出了“党领导人民有效治理国家”的重大命题,三中全会进一步将推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。国家治理体系现代化命题的提出,标志着我们党在国家治理体系创新上已经形成了高度的政治自信和制度自觉。习近平总书记明确指出,我们党在全国执政以后“在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果,改革开放以来的进展尤为显著。我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结,同世界上一些地区和国家不断出现乱局形成了鲜明对照。这说明,我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是适应我国国情和发展要求的。”(12)

   政治自信与制度自觉的一个显著标志,是中国共产党以世界性的眼光理性地审视全球国家治理变革的趋势及挑战,立足改革开放以来国家治理取得的显著成就和中国共产党积累的丰富执政经验,摆脱西方模式、西方话语的束缚,理性地确立了国家治理认知、评估的“中国尺度”。习近平总书记强调,“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力”。(13)在政治制度的建设和创新上,习近平明确提出,“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督”。(14)以国家治理的有效性作为国家治理体系创新的准则,无疑比单一的政治选举更具有广泛性、直接性,更具有普遍意义,也更符合国家治理的现实需要。

   正是基于这种政治自信与制度自觉,党的十八大以来,中国共产党从制度体系的建设上就推进国家治理体系和治理能力现代化进行了顶层设计。习近平总书记指出:“改革开放以来,我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题,强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”(15)在国家治理结构的完善上,十八届三中全会围绕全面深化体制改革,就理顺政府与市场、社会的关系进行了通盘设计。习近平总书记强调,“坚持社会主义市场经济改革方向,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。(16)同时,“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路,善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势,着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化,不断完善中国特色社会主义社会治理体系,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安”。(17)党的十九大明确将实现国家治理体系和治理能力现代化,确立为建成社会主义现代化强国,实现民族伟大复兴的根本标志。十九届三中全会进一步围绕深化党和国家机构改革的目标,明确提出要“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”,并对党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系在整个国家治理体系中的角色定位作出了科学的界定。十九届三中全会还围绕“理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性”,明确提出要统筹优化地方机构设置和职能配置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,赋予省级及以下机构更多自主权,合理设置和配置各层级机构及其职能,增强地方治理能力,加强基层政权建设,构建简约高效的基层管理体制。这就为全面推进国家治理体系的创新,完善党领导下的政府、市场、社会合作治理,以及中央集权与地方分权相统一的治理结构,提供了清晰的战略思路。

推进国家治理结构的现代化,为国家治理方式的现代转型,加强社会主义民主法治建设,提供了历史性的机遇。一方面,党领导下的政府、市场、社会相互协同的开放型治理结构,需要有健全的法制体系来明确界定多元主体在国家治理体系中的角色功能,以及各自的行为边界,明晰多元主体互动的刚性规则,以形成国家治理的合力;另一方面,多元主体的合作治理,也迫切需要在社会各个领域、各个层面健全和完善民主协商机制,在有效协调社会各群体的利益诉求的同时,(点击此处阅读下一页)

最广泛地凝聚和吸纳国家治理的智慧。十八大以来,习近平总书记将法治提到国家治理的核心战略高度,明确提出了建设“法治中国”的宏大理念,指出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家”。(18)十八届四中全会对全面推进依法治国,开创依法治国新局面进行了全面部署,提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”(19)法治建设战略布局。将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,全面推进依法治国,无疑以国家治理方式的全面法治化,为全面增强国家秩序及其变迁的可预期性,提升国家治理的宏观效率,确立了新的愿景。

   民主作为现代国家治理的基本方式,不仅是现代国家公共权威获得合法性的制度形式,也是市场经济和开放社会条件下多元社会行动主体达成最大限度的政治共识的根本途径。但全球民主实践充分表明,只有能够切实“运转”起来,在落实和保障公民民主权利的同时实现国家有效治理的民主,才能给民众和国家带来福祉并实现自身的可持续发展。“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的。”(20)“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序,而且需要完整的参与实践。”(21)基于实现国家有效治理的主旨,中国共产党打破西方民主的话语霸权,将选举民主与协商民主确立为中国社会主义民主的两种重要形式,并从国家治理的各个领域、各个层面积极探索协商民主的有效形式,有力地推动了国家治理方式的创新。

   正是立足于国家治理的现实需要来探索国家治理方式的创新,中国特色社会主义法治体系与民主政治体系建设,同国家治理结构的完善形成了内在的契合,不仅充分发挥了法治和民主作为现代国家治理基本方式的重要作用,有效地提升了国家治理的现实能力,避免了转型国家和众多发展中国家盲目移植西方民主和法治体制所导致的治理困境,而且形成了民主政治和法治秩序成长的内生动力及可持续发展的空间。

  

   五、国家治理体系现代化的“中国方案”与中国经验

   综上所述,70年来,中国共产党就如何在中国这个国情异常复杂的巨型国家建立社会主义国家治理体系,实现党领导人民有效治理国家进行了持续探索,不断深化了共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识。围绕推进国家治理体系和治理能力现代化这一主轴,新时代的中国国家治理体系创新实践有效地回应了70年来中国国家治理体系建构和完善的三重逻辑及其所包含的三大历史性课题,为广大发展中国家探索现代国家治理体系贡献了具有重要借鉴意义的“中国方案”和中国智慧。

   首先,适应中国现代化的总体进程,围绕不断提高运用中国特色社会主义制度治理国家的水平,中国共产党以国家治理体系和治理能力现代化为主线,推动当代中国步入了制度化、常态化的治理轨道。众所周知,在发展成为压倒一切的时代课题的背景下,中国国家治理一度呈现出了极为显著的“发展型国家”的特色。相对于东亚其他经济体,中国“发展型国家”治理模式一个显著的特色,是通过充分发挥举国体制的优势,调动和集中所有能够调动的资源投入经济建设,以超常规的方式和手段创造了超常规增长绩效。随着中国经济发展进入新常态,如何以创新、协调、绿色、开放、共享的理念引导中国发展模式全面转型升级,以高水平的国家治理,引领高质量的全面小康社会建设和现代化建设,跨越中等收入陷阱,成为发展起来后的重大现实课题。“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安,还是要靠制度,靠我们在国家治理上的高超能力”,“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。(22)制度体系体现了国家治理的大智慧。只有完善的制度体系才能最大限度地实现激发社会创造活力与保持社会秩序和谐稳定、保障个体自由空间与提升国家治理能力的有机统一。推进国家治理体系现代化,说到底是要提升用制度治理国家的能力,使经济社会的发展和国家治理步入成熟化、定型化或者说常态化的轨道,依靠有效制度安排形成经济发展和社会进步的内生动力。

   其次,在民族复兴正在从“富起来”迈向“强起来”的重要关口,中国共产党将推进国家治理体系和治理能力现代化作为整个现代化进程的制度牵引和根本保障,科学地回应了如何打破“其兴也勃,其亡也忽”的历史周期率,为民族复兴提供坚实的制度保障这一重大历史课题。中国历史上的重要王朝,都曾有过经济持续数十年繁荣,甚至天下大治数十载的记录,显示出了较强的国家治理能力。但令后人叹息不止的是,历朝历代总是无法摆脱一个宿命性结局,那就是由盛转衰,从天下大治走向天下大乱。突出表现为,在国家治理结构上,皇权对经济社会生活的任意干预,最终不可避免地窒息经济社会发展的活力,形成盛衰循环的治理变迁逻辑;在治理方式上,金字塔型的权力结构不可避免地催生出了层层依附的传统官僚体制的运行机制,形成了人治条件下的治乱循环。改革开放以来,中国已经实现了40年的经济高速增长和社会局势的总体稳定,更重要的是,在国家治理体系的不断完善过程中,中国找到了从根本上超越历史周期率的有效途径。一方面,从十八届三中全会到十九届三中全会,日益清晰的,在充分激发市场和社会活力同时,更好地发挥政府的作用,充分发挥党的领导这一最大制度优势的总体思路,昭示了中国将逐步完善党领导下的政府、市场、社会合作治理结构,为经济的持久繁荣提供根本保证。另一方面,全面依法治国的国家治理战略,以及中国特色社会主义民主政治建设战略思路的重大创新,也充分表明中国将通过坚定不移地推进国家治理方式的法治化、民主化,奠定社会长治久安的坚实基础。因此,之所以说现在我们“比历史上任何时期都更有信心、有能力实现”中华民族伟大复兴这一目标,不仅是因为今天的中国积累了更坚实的物质基础,更重要的是,国家治理体系的现代化,将推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,从而“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。(23)这无疑将彻底改变中国这一文明古国的历史命运,国家治理体系和治理能力的现代化很自然也就成为中华民族伟大复兴的重要标识。

   再次,在全球社会主义实践遭遇重大挫折,中国高高举起中国特色社会主义伟大旗帜的新时代,中国共产党推动国家治理体系和治理能力现代化,将有力推动社会主义实践在中国从初级阶段逐步进入成熟阶段,开创出21世纪社会主义实践的新境界。构建社会主义国家的国家治理体系是人类文明进程一场深刻的社会革命,必然是一个长期的试错性的探索过程。“怎样治理社会主义社会这样全新的社会,在以往的世界社会主义中没有解决得很好。”(24)在全面总结建国以来国家制度建设经验的基础上,习近平总书记明确指出,“从形成更加成熟更加定型的制度看,我国社会主义实践的前半程已经走过了,前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度,并在这个基础上进行改革,现在已经有了很好的基础。后半程,我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。(25)显然,之所以说我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,除了发展还不平衡、不充分以外,中国特色社会主义制度体系还不够成熟定型,无疑也是一个重要的制约因素。社会主义与资本主义的竞争,说到底是国家治理制度体系有效性的竞争。社会主义国家只有建立起一整套较为完备的制度体系,最大限度地激发和释放出经济社会发展的创造性活力,并对长期困扰人类社会治理的一系列两难选择,如社会活力与社会秩序、个体自由与公共权威、效率与公平等等作出积极、有效的回应,创造出更利于社会全面进步和人的全面自由发展的公共秩序,才能真正彰显出社会主义制度的竞争优势。

   回顾70年来国家治理体系建构和创新的历程,我们可以清楚地看到,中国国家治理体系表现出了极为强劲的自我调适能力和持续创新的活力。其中一条重要的成功经验,就是不迷信、不盲从、不僵化,始终坚持问题导向,聚焦实现国家的有效治理。从“发展是硬道理”,到“猫论”“摸论”;从“三个有利于”标准到“生产力标准”,“有效性”一直是中国改革思路、战略、策略选择的基本尺度。党的十八大以来,中国共产党更是根据新时代面临的新的机遇和挑战,紧紧围绕“提高运用中国特色社会主义制度治理国家的水平”,强化了国家治理制度体系创新的顶层设计。显然,推进国家治理体系现代化的目的,不是要脱离实际搞出一整套形式上完美、体系上完整的制度体系,而是要破解国家治理面临的现实难题,努力实现社会主义国家的有效治理。坚持以有效性作为国家治理体系建设的基本准则,无疑有利于打破对特定治理模式及其制度形式的迷信,以开放包容的心态,吸纳国家治理的一切有益经验,同时始终坚持从自身实际出发,尊重国家治理体系的内生演进逻辑,不断完善国家治理的制度体系,以有效应对国家治理面临的各种现实挑战。这无疑深刻地体现了中国共产党在国家治理上高度成熟的政治理性。事实上,中国之所以能够基于国家的有效治理来不断推进治理体系的创新,关键正在于借助中国共产党在国家治理上发挥的总揽全局、协调四方的作用,中国有效地巩固了以人民为中心的国家自主性,克服了西方式的“否决体制”的困扰,避免了“群龙无首、一盘散沙的现象”,以及“党争纷沓、相互倾轧的现象”。(26)同时,长期执政的地位也使得中国共产党得以着眼于实现民族复兴的总体战略,着眼于推进中国特色社会主义制度更加成熟定型,根据现代化的总体进程,特别是经济社会发展和国家治理面临的现实挑战,持续性推进国家治理制度体系的创新。

   注释:

   ①习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》2014年2月18日。

   ②《马克思恩格斯全集》第35卷,人民出版社,1971年,第260页。

   ③吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》,上海人民出版社,1989年,第608页。

   ④[英]吉登斯:《民族—国家与暴力》,生活·读书·新知三联书店,1998年,第146-147页。

   ⑤杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,江苏人民出版社,1994年,第240页。

   ⑥邹谠:《二十世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看》,牛津大学出版社(香港),1994年,第20页。

   ⑦[美]吉尔伯特·罗兹曼主编:《中国的现代化》,江苏人民出版社,2003年,第468-473页。

   ⑧转引自比瑟姆:《马克斯·韦伯与现代政治理论》,浙江人民出版社,1989年,第92页。

   ⑨[美]林德布罗姆:《政治与市场》,王逸舟译,上海三联书店,1996年,第414页。

   ⑩彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社,1989年,第196页。

   (11)《邓小平文选》第1卷,人民出版社,1993年,第333页。

   (12)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》2014年1月1日。

   (13)习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》2014年2月18日。

   (14)习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,《人民日报》2014年9月6日。

   (15)习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》2014年2月18日。

   (16)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》2014年1月1日。

   (17)《习近平谈治国理政》第2卷,外文出版社,2017年,第384页。

   (18)习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,新华网,2012年12月4日。

   (19)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《人民日报》2014年10月29日。

   (20)(21)习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》,《人民日报》2014年9月22日。

   (22)(24)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》2014年1月1日。

   (23)习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》2014年2月18日。

   (25)中共中央文献研究室编:《习近平关于全面深化改革论述摘编》,中央文献出版社,2014年,第27页。

   (26)习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,《人民日报》2014年9月6日。

  

  

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