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査道炯:我国国际发展环境的变局与挑战应对

   题记:2020年8月13日,北大国发院联合北大出版社举办【朗润·格政】第146期暨北大博雅讲坛313期在线论坛,主题为“疫情与新冷战叠加下的中国经济展望暨《中国2049:走向世界经济强国》新书发布会”。本文根据北大国际关系学院、北大南南合作与发展学院查道炯教授的主题演讲整理。

  

  

   中国面临的国际发展环境向来都很复杂。过去七十多年,特别是改革开放四十年,有三大描述中国外部环境的说法:一是呼吁建立国际经济新秩序,这在改革开放前讲的比较多;二是强调与国际接轨,特别是在中国加入世界贸易组织前后,这是引导我们看外部世界的基本思路;三是拥抱全球化,即便是2008年的金融危机,也没有导致我们对世界格局走向的认知发生变化。当然,近些年出现过“引领全球化”的说法,这次中美关系复杂化之后,“引领”这两个字说得比较少了,现在从中国如何看世界有些迷茫。

   新冠病毒疫情的严重性和广泛性超出了所有人的预料。目前,世界经济萎缩,旅游、贸易、投资等都受到疫情防控的医学要求为起因的制约。疫情后,这些限制的解除难免会因种种国际政治因素叠加而受到一些非市场因素的影响。解决问题终究还要靠政府之间的双边互动。联合国、G20以及其他多边协调机制在未来发挥作用的空间不大。这很可能也是大家感到迷茫的一个因素。

  

   安全可控不能只是简单的口号

   如果从地缘政治、地缘经济的视角看中国面临的国际环境,不能简单说是有利还是不利、顺畅还是不顺畅,因为国际环境其实是国与国之间互动的过程,既有外国对我们的一面,也有我们怎么对外的一面,双方在相互观察、相互判断、相互反应。动态是国际环境的本质。

   从地缘经济视角看,主要经济体在疫情前的“底子”,尤其产业能力这类“硬件”,并没有变化,疫情只是暂时把生产节奏放慢。国际经济交往的一些“软件”, 如债务、贸易结算货币、贸易许可、技术标准、海关规则等等条约和操作惯例,也都没有变化。但是,疫情不管什么时间结束,都放大了一个国家追求产品链、产业链“安全、可控”的紧迫性。疫情让所有国家都在追求安全可控,别的国家不一定和中国用相同的词汇,但其逻辑是一样的。

   在双边关系中,不管有没有疫情,也不论哪个国家、是否对中国发起贸易战,在能源、粮食或者更广泛的涉外经济领域,都存在顾虑。这种顾虑的一个表征就是“依存度”,也即担心受制于人。从依存度来分析,不能只看国家间的贸易总量,或单个产品对某国或外部的依存程度。我认为可以分五个步骤来看:

   第一看依存的性质,是市场自然性因素形成的成分多一些,还是对方蓄意创造了某种依存状态?比如稀土矿产品,包括美国在内的一些国家认为中方为了控制全球稀土供应而补贴生产或者承担环境生产的代价。这种理解到底有没有事实基础支撑?我们往往不去分析,甚至有些学者跟着讲“稀土是中国的一张牌”,实质上这就印证了对方的猜疑。把对方的误解或者恐惧“坐实”了,对我们自己不利。

   第二看关键性工业和生活消费品的跨国贸易态势。比如石油和粮食贸易,市场总在变化。这种变化是由于对方蓄意地改变,还是有天灾、技术失误或者金融链条一时不匹配的因素?有很多人为控制不了的因素在起作用,需要专业跟踪、反复比对,才有可能避免慌乱。

   第三看能不能找到替代。在全球范围内,资源类产品往往不存在绝对意义上的短缺。通过组织融资、生产还有贸易渠道,实现物品和物种的替代、供应来源地的替代,都是可能的。针对某款物品,如果一方找到了有效替代,另一方就会失去利用它进行外交谈判的筹码,哪怕是隐含性质的筹码。谋求替代的过程中,技术也是一个工具,比如采用不友好一方没有掌握的技术。

   第四看能不能牵制住对方。这涉及种种国际规则,规则形成过程中所做的贡献和规则更新中的参与程度,都影响到处于弱势的一方是否有机会利用集体的力量对强势的一方形成牵制。在这个过程中,国际舆论也是形成牵制力的一部分,比如食品的量和营养程度,药品和医疗产品的质、量,再如航空飞行的安全保障是所有国家的人都应得到的,那么,以国家和国家斗争为名义的贸易限制,就违反了基本道德,世界上有可利用的力量对它形成反限制。

   第五要聚焦国内政策的调整。这是最重要的,也是地缘经济、地缘政治分析的落脚点。观察国际环境不应停留在评判某一方对你友好还是不友好,也不是等待一国选举之前和之后的政策变化,或者哪个党派某个候选人会如何不同地行事。我们是需要跟踪和着眼国际形势,但是落脚点必须是自己的变化,比如能源、粮食方面,不论外部世界如何变化,都要不断提高利用率。

   总之,只有基于科学地自评、战略性地自变,才能求得更多的主动权。

  

   美方“脱钩”论并非从天而降

   中美经济关系依然是热门话题,相关观察和观点也已经非常多。我想提醒大家的是:“脱钩”这一主张和类似的词汇一点都不新,它在美国的智库、政界、商界早就存在。

   美国有必要与中国“脱钩”这一思维,在两国关系正常化之前,是美国的国家政策。即便在中美建交后,它也一直存在,到现在至少四十年了。在我国改革开放的整个过程,“脱钩”一直都是中国所处外部环境的一部分,只是近年才变得高调,或者说才得到了我们的普遍性重视。

   其实美国在经贸政策上一直和中国保持着距离。比如军民两用技术、高科技产品出口,美方对中国从来就是高度控制。

   两国间日常的经贸和人员往来,根据各自的法律时常会出现一些不合法或者违法的案例,不论涉及公司或者个人,如果在事实认定、定罪的法理和处理程序上有合作的规则和积累,就不至于上升为结构性问题。但是中美之间的司法合作程度一直都非常低,日积月累的结果是个案与全局的界限变得越来越模糊,本来只是一些个案,结果演绎成了双方整体上的“缺乏互信”,进一步又成为“脱钩”说的一种支撑。

   另外,中美之间也没有“双边投资保护协定”或者“自由贸易协定”这类安排。虽然这些安排不是万能的,其细节也可能跟不上各自社会和经济行为变化,但是,这些安排的基本面是为个案纠纷的解决提供路线图。

   目前,国内对“脱钩”这个词的解读,有时带有恐慌情绪,这一情绪既不太符合中美经贸关系的历史过程,也不符合当前现实。在一些美方精英认定的敏感性技术和产品领域,确实存在脱钩,而且一直处于脱钩状态。但是随着时间的推移,中方的战略也在调整,特别是我们提出,坚持不让“中方有意损害美国社会正常运营”的指责找到口实,这有利于使中美关系的前景变得不那么注定暗淡。近日有媒体报道,中美管理机构在联合调查疑似从中国邮寄到美国的不明植物种子,就是中美关系正面发展的一个例子。

   同时,目前美国对华政策确实有推动两国在多方面脱钩的成分,未来会出现什么后果?包括国际市场的变化在内,影响因素特别多。我们也必须看到,即便未来美国不再言必称“脱钩”,他们这几年所强调的“对等”会有持久的生命力,除非中国的发展势头明显向下而且回升无望。

   关于“对等”,美方的原话是reciprocity,历史上曾把它翻译成“互利双赢”,实际上这个词汇所传达的意思,跟中文“来而不往非礼也”差不多,也就是说不能只是单方面让步或承受损失。尽管究竟谁造成了谁的损失,双方一直且永远会有争议,但对于这一原则的认知和坚持,双方并没有区别。

   与此同时,不论哪个国家的企业都有垄断的本能,都想游说政府采取对自己走向垄断有利的政策。作为政府,也都有追求在复杂的世界里处于自主状态的本能,在自己认定的领域不想被控制,或者不想过度依赖单个来源或者单个国家。

   对任何国家来说,能合作就合作,仍将是明智的选择。相反,一方想脱钩,另一方就顺势而为,仍将是不明智的选择。

  

   当心美方不断加大对中国的经济制裁

   美国对中国的经济制裁的广度扩大、深度都在加深,是我国所处外部环境的一个重要的新变化。

   这里有几个基本的概念需要厘清:“经济制裁”跟“贸易制裁”和“出口管制”不同,贸易制裁是多边贸易规则所允许的,有世界贸易组织等机制处理纠纷。中方也有自己的出口管制,相关的立法正在更新。经济制裁则完全是单方面、政治性的,没有国际规则,而且没有底线。它分直接制裁和间接制裁,发起之后就成了国内法的一部分,除非发起方修改或取消,否则就永久执行。颇具美国特色的次级制裁是“一石二鸟”的安排,既针对直接被制裁方,也针对第三方。比如针对华为公司、香港和新疆而发起的制裁,第三方国家的相应实体也必须遵守,打击面极大,这就导致产生“寒蝉效应”。

   历史上,多数国家都把美国的经济制裁当作一条红线来回避,至今找不到一个足够的力量去阻止它。这是一个全球性的麻烦。

   在美国内部,关于经济制裁到底有没有起到作用,一直有争论。经济学家偏向于认为没用,政治学家则偏向于认为有用,争论的最后往往是加码制裁力度、延长制裁时限的一方胜出。美国对伊朗、朝鲜、俄罗斯、委内瑞拉的制裁,基本上都是这个路数。

   关于美国的经济制裁,除了政府以外,还涉及企业行为。众多跨国企业把“企业社会责任”(corporate social responsibility, 简称CSR)扩展到“环境、社会、治理”(environment, society, governance,简称ESG)责任,并作为企业经营道德来推动。Environment和society都比较好讲清楚,分别是企业对环境保护和社会稳定负有责任,不可以是无限制地获取财务利润。但是,governance不太好准确地翻译成中文,具体含义可以举个例子来解释:去年香港出现黑衣抗议者,这些人以要求民主为名实施打砸抢,美国篮球协会(NBA)的社交媒体里出现支持抗议者的帖子,甚至有少数球员穿上抗议者的黑衣服,NBA管理层的解释就是他们在履行governance这一职责,即企业认为它也有代行政府、政治功能的一面。

   这是我们面临的新情况,虽然是企业行为,但也是一股制裁的力量和制裁的形式,不可轻视。

  

   理清技术重要性是应对脱钩的必要功课

   总的来说,应对中美脱钩不能只是看来自美国官方的行动,还要注意更广泛的或者潜在的脱钩方。

   那么,应对脱钩,我们能做什么?

   首先,中国要坚持技术和标准全球性的互联互通、继续深化改革开放。更具体地说,产品标准应该更加细化,包括法定标准、行业标准、事实标准等,企业经营还有会计规则、质量管理等日常性业务标准,要按标准组织生产和营销。改革开放这么多年,我国在产品贸易方面的成就,与标准的全球互联互通分不开。

   美国确实是全球技术创新的领头羊,同时,也要更全面地看中国的技术差距,既不是美国强大就什么都行,也不是有华为或者北斗我们就什么都行。一般而言,技术大概可以分成五类:

   一是地位性技术,跟国家地位相关,是独占的、排它性的技术,比如太空探索、核武器开发和维护技术。

二是战略性技术,像5G通信、生物制药等领域的领先技术,(点击此处阅读下一页)

需要培育市场,商业应用的前景广阔,政府要去支持。

   三是公共品技术,也是民生所需的技术,比如医药卫生领域的技术,不能让资本无限盈利,因为这些技术具有公共品性质。

   四是一般性的通用技术,即民用产品技术,要通过允许企业获利来刺激创新、竞争。

   五是落后的技术,比如基于环保、公共卫生等因素需要被淘汰的技术。

   简而言之,看“技术”也要注意避免犯“一叶障目,不见泰山”的错误。

   其次,中方还应该长期做的一件事,是不管美国及其盟友怎么对待中国的具体技术和企业,我们都要优化产品加工和集成能力,并且提高跨国物流的组织能力。一定要提高我们产品的跨国和多国兼容程度,千万不要因为经济总量全球第二、消费人口比任何单个国家都大(中国消费能力比另一个人口大国印度要强),就以为我们可以“独善其身”,一定要跨国兼容。

   再次,中方应该牵头增强国际产品通关政策的协调。现在全球通用的“国际海关协议”于1952年签订,之后有过更新,但改进不大,依然落后于当代物流发展的现实需求。中国牵头将国际海关规则现代化是为全球贸易提供公共品服务。

  

   如何经营中国发展的国际环境

   在《中国2049:走向世界经济强国》这本书里我提出的几点看法,是借用了印度学者观察印度在二战后经济、外交发展历程的框架。

  

   当然,在这本书里只写一篇文章不可能讲全新中国七十年的经济、外交过程,书中的章节其实是跟读者交流一个看法:以发展中国家与发达国家外交的区别为视角来分析中国的经济外交轨迹,是没有道理的。

   就像印度等很多经济体一样,我们也是从被殖民或半殖民、半封建的国家过渡而来,大多在二战之后才新近独立,才有机会自主地与世界经济打交道。

   这些国家的经济外交大致可以分为四个阶段。

   第一阶段是从推介本国产品开始做经济外交。不同于原来的殖民地国家,新中国早期的产品在国外没有得到消费者认可,需要通过外交和经济援助的途径去缩小与别国消费者之间的距离。把中国劳工送到国外也是这种努力的一部分,它为中国企业国际化,尤其是在人员培训方面做了有益的贡献。

   第二阶段是建设贸易、投资等平台网络。比如举办广交会、各种产业论坛,都属于这个阶段的工作。

   第三阶段是宣传国家形象,比如入境旅游、文化推介等方式,目的是推进产品贸易出口、吸引外资流入、让外国消费者对“那个国家,那个文化”有触摸感。

   第四阶段是从熟悉国际规则转向参与制定或者修订双边、多边的规则。这经历了一个过程,中国如今设置国际议题的主动程度不断提高,不再像以前那么被动。

   这四个阶段差不多是所有二战后新独立国家所经历的过程。外国有批评称“中国要推翻国际秩序”,其实是割裂我们历史发展过程的看法。当然,中文“引领国际秩序”这类说法翻译成外文,容易给人咄咄逼人的印象。如果我们的认知不科学,带来的不良影响会很现实。

   过去十多年,中国的经济外交也确实有发达国家的特征,比如我们设置了普遍优惠制,我们将对外发展援助多边化、制度化,中非合作论坛就是受东京非洲发展国际会议的启发。同时,亚洲基础设施投资银行或者我们自己主动推动的双边投资保护协定和自由贸易协定,中国主动行事的成分都有明显提高。

   回顾新中国七十年经济外交的历史,既有发展中国家的轨迹,也有发达国家的特色,这很正常。

   展望未来三十年,基于国际环境的形成是双边和多边多轮互动的结果的认知,中方应该从如下五个方面加大努力:

   第一,管理好与其他市场之间的经济距离。看产品贸易不能只是看价格,或者只看传统经济学理论里讲的“比较优势”,那远远不够。全球化使产品从设计到运输的距离不再有天壤之别,制造方法上的差距问题都变得可以解决,但是道义经济、消费文化、消费者个人偏好等方面,我们还要不断努力,需要逐个产品、逐个市场去经营。

   第二,加强合规制度的建设。这其中包括建立和优化中国自己的法规,尤其是将中国接受的国际法规融入国内法,对在中国管辖地内的所有实体同等有效。有了制度,中国和外国的企业就有了行动指南。

   第三,为外国人来华就业、定居、入籍设置更清晰的路径。中国与其它国家和社会之间的人口流动,不能是单向的。这方面,2017年国家设置移民局是一个好的开始。调动全球人力资源参与中国国内经济的发展,跟前面提到的道义经济相关联。未来在经济外交方面的发展方向,是要不分国籍、不分民族为来华求学、就业、定居、入籍提供制度化的路径。这是我们编织经贸网络的有效途径,也是对冲所谓地缘政治、意识形态因素导致与中国脱钩等不利影响的必要途径。在维持经贸网络的稳定,对冲地缘政治冲击的过程中,要把个人的力量激发出来,将来这些人自己的体验、亲身经历才是应对宣传偏颇和误导的生力军。

   第四,在国际制度层面应最大限度发挥合作精神。中国没有必要咬死牙关认定自己还是发展中国家,就如同国内“贫困县”的拒绝脱帽,这些县在国内政治环境中被嘲笑,同时国内也有办法让其坚持不下去。类似“发展中国家”这样的定位,我们一定要灵活处理。

   第五,应以避免落入“中等收入陷阱”为外交的首要目标。经济外交有很多的目的,有时是地缘政治因素,有时与安全相关,但是核心目标必须是避免落入中等收入陷阱,因为发展才是硬道理。

  

  

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