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施志源:自然资源领域生态综合执法的改革路径及其制度完善

   [摘要]深化自然资源领域的生态综合执法改革是不断推进生态文明法治建设的内在要求。尽管各地已经探索出了“污染防治+资源保护+生态保护”“污染防治+生态保护”“污染防治+陆地生态保护”等改革模式,但仍然存在执法职权范围的边界界定不清、综合执法与专业执法的分合把握不准、执法信息共享机制不畅、陆海生态执法的统筹推进不力等诸多现实难题。完善自然资源领域的生态综合执法制度需要进一步厘清执法权责边界、规范组建执法队伍、形成各部门协同推进自然资源领域执法改革的格局,并加强自然资源领域生态综合执法的陆海统筹与立法保障。

   [关键词]自然资源;生态综合执法;协同推进;陆海统筹

   [作者简介]施志源,福建师范大学法学院教授

   本文系国家社科基金项目“自然资源国家所有权的行使研究”(项目编号:15CFX057)的阶段性研究成果。

   生态综合执法改革是生态环境保护综合行政执法改革的简称,改革的基本路径是将原先分散在各个环境保护管理部门和自然资源管理部门的执法权归拢起来,统一由一个执法部门来行使环境资源与生态保护领域的执法权。将自然资源领域的执法事项纳入生态综合执法改革,可以有效整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门的执法力量,实现土地、森林、水、湿地、草原、海域海岛等各种自然资源的整体性保护,对于加强自然资源国家所有权行使的法律保护意义重大。

  

   一、自然资源领域生态综合执法改革的意义与价值

   长期以来,针对自然资源领域的行政违法行为,法律一般赋予管理该自然资源的政府职能部门行使行政执法权。例如,根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定,对超越批准的矿区范围采矿的行政处罚,执法主体是各级自然资源主管部门;根据《中华人民共和国森林法》的规定,对于滥伐林木的行政处罚,执法主体是各级林业主管部门;根据《中华人民共和国水法》的规定,对于擅自修建水工程的行政处罚,执法主体是县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构;等等。由不同的自然资源管理部门分别行使自然资源执法权,有利于自然资源执法的专业化。然而,这种由不同的政府职能部门分别负责某一类型自然资源的执法模式,其弊端也日益凸显。当某一违法行为在破坏森林资源的同时,还破坏了土地资源、水资源、野生动植物资源等其他自然资源时,原先的部门分割执法遇到了难以逾越的障碍,执法过程中的部门利益倾向和推诿责任现象时有发生,而最终受损的则是国家的自然资源权益。不仅如此,自然资源的保护与生态环境的保护在执法过程中也是需要统筹考虑的,自然资源执法不能仅考虑对自然资源的保护,还应当充分保护自然资源所处的生态环境,而资源与环境的一体保护,则是有效行使自然资源国家所有权的关键要素。因此,保障自然资源国家所有权的有效行使,仅仅依靠传统的自然资源类型分割的执法模式是不够的,逐步将自然资源执法事项纳入生态综合执法事项是大势所趋。简言之,加强自然资源领域的生态综合执法改革,既是实现自然资源整体性保护的内在要求,也是促进自然资源国家所有权有效行使的客观要求。

   2018年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《生态综合执法指导意见》),标志着生态综合执法改革从试点探索阶段转入了全面铺开的新阶段。随着改革的纵深推进,生态综合执法在保障国有自然资源权益方面的优势逐渐显现出来。2020年3月,生态环境部颁布的《生态环境保护综合行政执法事项指导目录 (2020 年版)》(以下简称《生态综合执法指导目录》)将部分自然资源执法事项正式纳入生态综合执法事项,标志着自然资源领域的生态综合执法改革迈出了实质性的一步。《生态综合执法指导目录》共收录了248项生态综合执法事项,其中,与自然资源执法相关的事项有22项。可见,自然资源领域的执法事项已经成为生态综合执法事项的重要组成部分,这表明生态综合执法在保护自然资源国家所有权行使中将发挥日益重要的作用。

   第一,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于执法者统筹兼顾自然资源权益与生态环境利益,避免在执法中出现“自然资源财产权益”与“自然资源生态环境利益”顾此失彼、厚此薄彼的现象,这是单一的自然资源执法所无法实现的功能。例如,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定,对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由自然资源主管部门、农业农村主管部门作为执法主体。这一执法模式无法顾及违法开发土地造成的环境破坏问题。《生态综合执法指导目录》将该事项纳入生态综合执法事项之后,此类违法行为由生态综合执法部门行使行政处罚权,能够有效实现自然资源权益与生态环境利益的统筹兼顾。国家作为自然资源所有者的合法权益,既包括了自然资源所具备的财产权益,也包括了自然资源所具备的生态环境效益和相关的社会公共利益。因此,通过生态综合执法来保护自然资源国家所有权的行使,可以有效避免执法过程中只注重保护被破坏的自然资源而忽视可能存在的生态环境破坏。

   第二,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有助于把握对自然资源国家所有权行使限制的“度”。自然资源国家所有权的行使应当促进自然资源的可持续开发利用、不破坏生态环境、不损害社会公共利益,实现这些目标都需要对自然资源国家所有权的行使进行必要的限制,但这种对自然资源开发利用的限制应当把握好分寸,而生态综合执法通过对违法开发利用资源行为的约束,恰恰有助于控制好对自然资源国家所有权行使限制的“度”。正如有学者所言,公共利益概念应作为对社会主导利益集团权力的制衡力量而存在。①

   第三,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于规范自然资源开发利用的行为。允许一般的民事主体开发利用国家所有的自然资源,这是发挥自然资源价值、保障公众自然资源需求的内在要求。但不可否认,并非所有的自然资源开发利用主体都具有自觉保障国家自然权益的意识,破坏性开发利用自然资源、掠夺性开发利用自然资源、低效率开发利用自然资源、高污染开发利用自然资源等行为屡见不鲜。尽管不少的现行自然资源法律法规试图通过强化自然资源执法来规范开发利用自然资源的行为,但由于我国自然资源法律法规相对分散,自然资源执法的震慑力并没有得到充分的发挥。例如,对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚,处罚依据分散在《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》《森林公园管理办法》等法律法规之中,规定的执法主体也不尽相同,自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构、风景名胜区管理机构、林业主管部门作为执法主体分别存在于不同的法律条款之中。这种现象极易导致执法主体之间的权责不清与推诿扯皮,重复执法或者执法真空的问题也会随之出现。解决这一执法困境的良方,便是将此类执法事项纳入生态综合执法事项,统一由生态综合执法部门进行执法。由此可见,通过生态综合执法规范自然资源开发利用行为,有利于克服执法依据多样、执法主体多头而导致的自然资源执法困境,这对于保障国家的自然资源权益无疑具有十分重大的意义。

   第四,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于明确违法开发利用自然资源的执法主体。在现有的法律规定中,对同一开发利用自然资源的违法行为存在多个执法主体的情形并不鲜见。例如,根据《煤矸石综合利用管理办法》第二十三条的规定,违法新建(改扩建)煤矿或煤炭洗选企业建设永久性煤矸石堆场的,由国土资源等部门监督其限期整改;造成环境污染的,由环境保护部门进行处罚;不符合产品和工程项目相关国家或者行业标准的,由质量技术监督部门进行处罚;造成安全事故的,由安监部门进行处罚。但如果同一违法行为既是违法改建,又造成了环境污染,同时还不符合相关标准并造成了安全事故,那么应当由哪个部门进行处罚呢?生态综合执法可以有效解决这一执法困境,解决因存在多个执法主体带来的执法主体不明晰的问题。

   第五,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于提升保护特定领域自然资源执法的有效性。例如,对于湿地自然保护地的各种破坏行为,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等分别规定了有权进行行政处罚的执法部门。针对不同的破坏行为由不同的执法部门进行执法可以实现执法的专业化与精细化,但忽视了一个基本问题:无论在一块湿地上实施何种破坏性行为,最终受到破坏的都是该湿地资源,都需要先评估该湿地资源受到的破坏程度,再以此为依据作出相应的处罚决定。如果将不同的湿地违法行为分散给不同的执法主体来执法,那么就很难对湿地资源的状态有一个整体的把握。当多个违法行为出现在同一片湿地之上时,不同的执法主体会出现对湿地破坏状态的不同认识,无法有效判断湿地破坏的后果究竟是由哪一个违法行为导致的。这就可能出现轻犯重罚或者重犯轻罚的现象。为克服这一重视破坏原因、忽视破坏结果评估的尴尬执法困局,更是为了消除自然资源执法中的不公正现象,将这类自然资源执法事项纳入生态综合执法事项是非常必要的。

  

   二、自然资源领域生态综合执法的实践探索

   在实践中,由于对生态综合执法之“综合”的理解和把握各不相同,自然资源保护的生态综合执法在各地展开了不尽相同的实践探索,出现了不同类型的生态综合执法模式。这些不同的生态综合执法模式在保护国家自然资源权益中发挥着各自的作用。

   (一)“污染防治+资源保护+生态保护”的生态综合执法模式

   这是一种高度整合、全面集中的综合执法模式,在这一模式下,所有的自然资源执法事项都归入生态综合执法事项,自然资源管理部门不再从事自然资源执法事宜。福建省大田县的生态综合执法改革就是这一模式的典型代表。2017年,大田县成立了福建省第一个生态综合执法局,该局全面履行该县环境生态监督检查职能,依法查处未经批准进行采石、取土、捞沙、采矿、排污、弃土、弃渣、水洗沙、水洗矿、占用河道、水土流失等破坏环境生态的行为。②可见,大田县的生态综合执法集中了污染防治、资源保护和生态保护的行政处罚权,是一种全覆盖的生态综合执法模式。在这一综合执法模式下,一个县只有一支环境资源领域的执法队伍,其最大优势在于可以避免环境资源管理部门之间的推诿扯皮。就保护国家自然资源权益中的作用而言,这种大综合的生态执法模式对国家所有自然资源的保护是立体的全面的,既能从污染防治执法层面打击污染国家所有自然资源的行为,也能通过自然资源执法层面打击直接破坏国家所有自然资源的行为,还能从生态执法层面打击破坏国家所有自然资源所处生态环境的行为。在该生态综合执法模式之下,自然资源保护执法是生态综合执法的重要组成部分,这对于保护国家自然资源权益意义重大。以河砂保护为例,河道非法洗砂的行为严重损害国家自然资源权益,打击非法洗砂行为已经在实践中成为生态综合执法的一个重点领域。

   当然,这一模式要有效运行起来,必须解决好三个关键性问题。一是如何将原先分散在各职能部门的执法权有效整合起来,并明晰生态综合执法的职权边界;二是如何让原先专门负责某一领域执法的人员具备综合执法的素质和能力,并有效履行生态综合执法的任务;三是在执法权从原先的环境资源管理部门剥离出来之后,在执法过程中如何有效获得环境资源管理部门的信息支持和技术支持。

   (二)“污染防治+生态保护”的生态综合执法模式

在这一模式中,与污染防治、生态保护紧密相关的自然资源执法事项归入生态综合执法事项,(点击此处阅读下一页)

其他的自然资源执法事项仍然由相关的自然资源管理部门负责执法。在2018年12月印发的《生态综合执法指导意见》之中,明确将“整合相关部门污染防治和生态保护执法职责、队伍,相对集中行政执法权”作为生态综合执法基本原则之一。根据生态环境部公布的数据,2019年上半年全国已经有16个省份根据《生态综合执法指导意见》印发了具体的落实方案③,这表明了“污染防治+生态保护”的生态综合执法模式已经在全国范围内陆续铺开。不少地级市也结合环境保护垂直管理体制改革启动了生态综合执法改革。例如,2019年11月河北省保定市启动生态环境综合行政执法改革,整合原属生态环境、自然资源和规划、农业农村、水利等部门相关污染防治执法和生态保护执法职责,由生态环境保护综合执法队伍统一行使生态环境保护执法职能。④

   就保护国家自然资源权益中的作用而言,“污染防治+生态保护”的生态执法模式对国家所有自然资源的保护主要体现在保护与自然资源相关的国家环境权益与国家生态利益:一是打击污染国家所有自然资源的行为;二是打击破坏国家所有自然资源所处生态环境的行为。而对于打击盗伐林木、盗采矿产资源等直接破坏自然资源的违法行为,则不属于该综合执法模式下的职能。

   (三)“污染防治+陆地生态保护”的陆地生态综合执法模式

   在这一综合执法模式之下,仍然存在着两支环境资源领域的执法队伍,一支是陆地生态综合执法队伍,另一支是海洋生态执法队伍。存在陆地、海洋二分的生态执法格局,其原因主要有两个方面。从法律依据层面而言,目前《环境保护法》与《海洋环境保护法》并存的法律架构决定了陆地环境执法与海洋环境执法存在差异性,在我国制定一部统一的环境法典之前,陆地、海洋二分的环境执法格局有其法律正当性。当然,更重要的原因在于海洋环境资源执法与陆地环境资源执法存在着巨大的差异性。以海砂执法为例,没有专门的船只、专业的人员和专业的技术支撑,根本无法完成打击海上非法采砂行为的执法任务。让长期在陆地开展环境资源执法的人员从事海洋环境资源执法任务,既不合理也不现实,保护国家海砂资源权益就会落空。就保护国家自然资源权益中的作用而言,两支执法队伍各司其职,分别负责保护陆地自然资源和海洋自然资源,具有一定的合理性。

   尽管如此,也应当看到陆海生态执法分割存在的弊端。一方面,陆地生态环境和海洋生态环境共同构成了一个有机联系的地球生态环境,陆地生态环境遭到破坏的同时也会对海洋生态环境造成负面影响,海洋生态环境的变化也会影响到陆地生态环境的质量,将陆地生态环境与海洋生态环境分割执法的一大弊端就是忽视了二者之间的这种相互影响、相互作用、不可分割的联系,最终将直接影响到整个生态环境质量的改善。另一方面,陆地生态执法和海洋生态执法二分的情形下容易形成执法的真空地带,特别是在陆地和海洋的交界处,有些破坏环境资源的行为是在陆地上实施的,最终污染物流入大海,受到污染的却是海洋资源;反之亦然,有些破坏生态的行为是在海上实施的,但其影响却波及陆地自然资源。因此,陆海统筹是生态综合执法的努力方向和改革趋势,关键在于如何根据现实的条件有序地推进生态执法的陆海统筹。

  

   三、自然资源领域生态综合执法的难点探析

   目前,生态综合执法改革已经在全国铺开。尽管各地开展了积极有益的探索,但必须清晰地认识到这项改革的复杂性和艰巨性,在改革过程中仍然存在执法职权范围的边界界定不清、综合执法与专业执法的分合把握不准、自然资源领域执法信息共享机制不畅、陆海生态执法的统筹推进不力等诸多现实难题。

   (一)生态综合执法的职权范围不清

   按照2018年12月印发的《生态综合执法指导意见》,自然资源领域的生态综合执法的职权范围主要包括两大类,即与自然资源保护相关的污染防治执法与生态保护执法。“污染防治”的执法范围确定起来相对容易,可以根据被污染的环境要素确定具体的执法事权,具体包括土壤污染执法、水污染执法、大气污染执法、噪声污染执法、固体废物污染执法等领域的污染防治执法。总体而言,环境污染类执法的执法依据相对明确、执法边界相对清晰。例如,土壤污染执法主要依据《土壤污染防治法》,大气污染执法主要依据《大气污染防治法》,固体废物污染主要依据《固体废物污染环境防治法》。

   当然,也有部分环境污染类执法依据存在于多个部门法之中,这时执法职权边界不清的问题就凸显出来。以环境噪声污染执法为例。根据《环境噪声污染防治法》,生态环境主管部门是主要的噪声污染执法部门,然而,根据《城市管理执法办法》,城市管理行政执法部门具有城市噪音污染执法权。从法律效力上讲,《环境噪声污染防治法》是全国人大常委会制定的法律,《城市管理执法办法》是住房城乡建设部制定的部门规章,《环境噪声污染防治法》的法律位阶明显高于《城市管理执法办法》,环境噪声污染执法应当是生态综合执法部门唱主角,而具体的执法实践却并非如此。以“噪声污染执法”为关键词、以“2019年1月1日—2020年1月1日”为时间条件在百度中搜索网页新闻,可以发现噪声污染的执法部门基本上都是城市管理执法部门,并非生态环境执法部门。尽管《环境噪声污染防治法》并不排斥其他执法部门参与环境噪声污染执法,但本应由生态环境执法部门唱主角的阵地却由城市执法部门取而代之。可见,如何厘清生态综合执法部门与城市管理综合执法部门的职权边界,是明确生态综合执法事权的一个重要任务。

   厘清“生态保护”的内涵与外延,是确定生态综合执法职权范围的又一难点问题。在环境科学领域,生态保护是指人类对生态环境有意识地保护⑤;生态保护是人类遵循生态规律有意识地对生态环境采取一定对策及措施进行保护的活动,生态保护工作的对象包括自然生态系统的保护、自然资源的保护、生物多样性的保护、自然保护区的建设与管理、城乡生态保护等等。⑥ 尽管学者对生态保护的概念表述各不相同,但都强调了自然资源的保护是生态保护不可或缺的组成部分。由于生态保护并没有作为一个法律术语出现在我国的法律条文之中,关于生态保护的概念界定存在诸多争议,导致了实践中对生态保护执法的范围认识不统一。由于我国宪法第二十六条使用了“国家保护和改善生活环境和生态环境”的表述,使得“生态保护”与“生态环境保护”常常被混同使用,这种混同使用在一般情况下不会产生歧义,但在确定生态综合执法事项时却会因概念边界不清而导致执法事项不明。

   《生态综合执法指导意见》将污染防治执法与生态保护执法作为两项并列的职权,这表明了生态保护执法不可扩张解释为生态环境保护执法。可见,厘清“生态保护”的内涵和外延对于明确生态保护执法的范围至关重要。学术界对生态保护的界定也不尽相同。有学者认为,生态保护是指国家和社会为使特定区域生态环境免遭人类活动不利影响,避免区域内生物有机体之间及其与外界环境之间的有机联系遭受破坏而采取的保护措施。⑦ 该界定强调了生态保护的对象主要是一定区域内的“生物有机体之间及其与外界环境之间的有机联系”。从这一界定出发,只有破坏这种“有机联系”的才属于生态保护执法的范围,破坏个体生物的则不属于生态保护执法的范围。这种解释在学理上完全可行,但在实践中却会遭遇不小的难题。以水生态执法为例,企业将污染物违法排入河流,不仅污染了水资源、水中动植物资源,也污染了河岸、河床,并导致了一定区域的生态破坏。一个行为既导致环境污染,也导致了自然资源损害,还导致了生态受损,而这三种破坏之间存在着密不可分的联系,在确定执法事项时将其分割开来既不科学也不合理。

   可见,就生态综合执法的范围而言,不能仅仅将“生态保护”限定在保护“生物有机体之间及其与外界环境之间的有机联系”这个范围之内,而应当是包含了保护被破坏的自然资源本身。尽管《生态综合执法指导目录》已经收录了22项与自然资源执法相关的事项,但这些事项在所有的生态综合执法事项中的占比不到十分之一,自然资源领域的生态综合执法事项仍然具有进一步增补和改进的空间。

   在实践中,生态综合执法因职权不清晰的问题也日益凸显。从《中共大田县生态综合执法局党组关于巡察整改进展情况的通报》可以看出,目前生态综合执法在实践中主要存在两大问题:一是生态综合执法部门的案源往往来自于其他环境保护和自然资源管理部门的案件移送,执法的自觉性和主动性不够,缺乏环境资源违法案件的深挖细排。其根本原因在于没有将日常执法巡查作为生态综合执法部门的一项工作职责加以强调。二是乡镇执法分局形同虚设的问题较为突出。能否将生态综合执法的部署有效贯彻到基层、落实到一线,是检验生态综合执法成效的重要标准。大田县生态综合执法实践中已经暴露出了抓基层执法队伍建设用力不够的问题,对乡镇执法分局人员业务培训、检查指导较少,未能形成队伍整体合力。⑧由此可见,生态综合执法的改革还存在着不小的难题,还需要在实践中不断探索与攻坚克难。

   (二)自然资源领域生态综合执法实施过程中的三大难题

   将自然资源领域的执法事项逐步纳入生态综合执法事项有利于统筹保护与自然资源相关的财产利益、环境利益和生态利益,避免自然资源执法中的顾此失彼或者挂一漏万。但生态综合执法要真正实现统筹保护自然资源利益的目标并不是通过将自然资源执法事项归入生态综合执法事项指导目录就能一步完成的。事实上,完善生态综合执法事项指导目录只是迈出了第一步。实现自然资源领域生态综合执法的有效实施,还需要攻克以下三大难题。

   第一,自然资源领域生态综合执法的专业化问题。将自然资源领域的执法事项纳入生态综合执法事项,不仅仅是一个执法事项重新组合的问题,更重要的是执法主体发生了变化。生态综合执法部门与执法事项整合之前的自然资源执法部门相比,执法的综合性是其一大优势,但执法的专业性却是其不得不面对的一个现实问题。具体而言,负责自然资源执法事项的生态综合执法人员是否熟悉自然资源相关领域的法律规定、技术标准和违法事实认定规程,是其能否有效应对新移转的执法事项的关键。将原先自然资源执法人员直接整合到生态综合执法队伍之中是攻克这一难题的有效路径。然而,在仅仅一小部分自然资源执法事项整合到生态综合执法事项的大前提下,要实现自然资源执法人员与自然资源执法事项的同步移转,是不容易实现的,尤其是在自然资源执法队伍本身就不充裕的情形下,抽调自然资源执法人员更是难上加难。即使抽调部分原先的自然资源执法人员充实到生态综合执法队伍,也无法完全解决自然资源执法专业化的问题。例如,林业执法人员不一定熟悉矿产资源领域的执法,水资源执法人员不一定熟悉林业执法。由此可见,拆东墙补西墙的方法是无法从根本上解决生态综合执法中的自然资源执法专业化问题。在自然资源执法事项纳入生态综合执法之后,生态综合执法队伍的专业化建设必须作为一个系统工程加以统筹推进。

第二,自然资源领域生态综合执法的信息共享问题。自然资源单独执法事项移转到生态综合执法事项之中,生态综合执法部门如何与原先的自然资源管理部门实现信息共享,是生态综合执法能否有效保护国有自然资源权益的一个关键环节。建立生态综合执法部门与自然资源管理部门之间的案件信息共享机制,既有利于发现破坏自然资源的案件线索,也有利于借助自然资源管理部门的技术优势认定违法事实,还有利于实现自然资源管理与自然资源执法的无缝衔接。建立健全这一信息共享机制的难点在于,相关的自然资源管理信息在实现生态综合执法部门与自然资源部门之间跨政府部门的信息共享时,如何保证信息共享的及时性、安全性和有效性。自然资源案件信息共享的及时性,要求生态综合执法部门的相关信息需求能够在第一时间得到自然资源管理的响应;自然资源案件信息共享的安全性,要求在信息共享的同时要注重不宜公开信息的管理,杜绝自然资源案件信息因共享而出现案情泄露;自然资源案件信息共享的有效性,(点击此处阅读下一页)

要求共享的信息能够为生态综合执法部门发现破坏自然资源违法线索、处置自然资源案件提供全面、客观且充足的信息,避免因提供片面的或者局部的信息而影响执法人员作出客观的判断。为实现自然资源案件信息共享的有效性,需要在生态综合执法部门与自然资源管理部门之间建立一个有效的沟通协调机制和引导督促机制;为实现自然资源案件信息共享的安全性,需要加强信息共享人员的保密管理与信息共享平台的软硬件建设;为实现自然资源案件信息共享的有效性,需要完善自然资源案件信息共享的技术导则,从程序和内容两个方面明确自然资源案件信息共享的规范要求。

   第三,自然资源领域生态综合执法的陆海统筹问题。自然资源包括了陆地自然资源和海洋自然资源,自然资源领域的生态综合执法应当将陆海统筹作为一个基本指导思想加以贯彻。《生态综合执法指导目录》收录的22项自然资源领域执法事项中,陆地自然资源执法事项有16项,海洋自然资源执法事项有6项。从数量上看,海洋自然资源执法事项偏少,且与陆地自然资源执法事项的衔接不够,陆海统筹的理念还没有得到充分的体现。作为各类自然资源的载体,陆地和海洋同样是不可分割的生命共同体。⑨在自然资源执法过程中必须破除“重陆轻海”的传统观念,把实现自然资源领域生态综合执法的陆海统筹作为保护国有自然资源权益的一个基本要求加以贯彻落实,尤其是应当不断强化通过行政执法保护海岛海域的意识。当前,尤其是要注重加强对无居民海岛的执法保护,统筹考虑无居民海岛的岛上自然资源保护与岛屿周边海域保护。当然,在推进自然资源执法陆海统筹的过程中,还应当充分重视海岛、海域以及其他海洋自然资源行政执法的特殊性,避免生搬硬套陆地自然资源执法的方式方法。这就需要充分尊重自然客观规律,在判断自然资源资产增减、界定自然资源权利边界等方面始终体现“自然客观规律为先”的理念。⑩在陆海统筹自然资源执法的过程中,要重视研究复杂多样、变化频繁的海洋生态环境给自然资源执法带来的挑战,不断提升海洋自然资源执法的科学化、专业化。

  

   四、自然资源领域生态综合执法的制度完善

   生态综合执法事项的确定是一个错综复杂的系统工程,有效落实自然资源领域的生态综合执法,仍然需要在厘清权责边界、加强执法队伍建设、推进各部门协同推进、加强陆海统筹与立法保障等方面不断探索。

   (一)厘清执法权责边界

   科学界定生态综合执法部门的权责边界,关键是要明晰自然资源管理部门与生态综合执法部门在自然资源领域执法的分工。生态综合执法改革之后,如果自然资源管理部门与生态综合执法部门之间的权责不清,简单应付、推诿扯皮等环境资源执法的顽疾将难以得到有效解决。在《生态综合执法指导目录》中,已经有22项自然资源领域的执法事项被纳入生态综合执法事项,但仍然需要进一步细化自然资源管理部门与生态综合执法部门之间的权责与分工。2020年4月10日,国家林业和草原局办公室印发了《关于做好林业行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接的通知》,就“对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚”这一执法事项提出了按照时间节点移交执法事项的要求,并强调要在移交完成后进一步明晰执法权限与执法责任。{11}这是自然资源管理部门在指导目录发布之后对移交执法事项作出的积极响应,为厘清自然资源管理部门与生态综合执法部门之间的权责边界提供了可供复制的模式。

   在明晰职权的过程中,还应当因地制宜确定生态综合执法的职权范围。由于各地的区域特点不同、执法力量不均、经济社会发展水平不平衡,各省在确定生态综合执法的职权范围时,不应当采取“一刀切”的标准。尽管如此,各地的生态综合执法部门应当主动探索,因地制宜地确定生态综合执法的职权范围,为将来进一步完善生态综合执法事项目录提供丰富的实践基础。如前文所述,生态综合执法的最理想模式应当是“污染防治+生态保护+自然资源保护”的整体综合执法模式,这对于保护国家自然资源权益是最为有利的一种模式。《生态综合执法指导目录》明确提出,地方需要对部分事项的实施主体作出调整的,可结合部门“三定方案”作出具体规定,依法按程序报相关部门批准后实施。因此,推进自然资源领域的生态综合执法改革,应当充分考虑地域特点,根据不同的区域特征选择相应的综合执法模式。以福建省为例,在南平、三明等资源为主型的城市,其特点在于林业资源执法、水资源执法占据了环境资源执法的绝大多数,在这类地区实行“污染防治执法+资源保护执法+生态保护执法”的生态大综合执法模式有利于环境与自然资源的一体保护;而在福州、泉州等企业数量众多的经济发达城市,企业污染防治执法是环境资源执法的重头戏,需要生态综合执法重点抓好污染防治和生态保护的执法工作,此时,采取“污染防治+生态保护”的生态综合执法模式则较为稳妥,而自然资源保护的执法权则可以保留在相应的自然资源管理部门,或者通过委托授权的方式,由生态综合执法部门授权给自然资源管理部门行使执法权。

   (二)规范组建执法队伍

   组建能够胜任自然资源领域执法的生态综合执法队伍是履行好自然资源领域各项执法任务的根本保证。《生态综合执法指导意见》已经在“规范机构设置”一节中明确提出了执法队伍建设的要求。当前,应当在执法机构设置、执法队伍专业化水平建设、执法人员综合素质养成等方面不断加强执法队伍的规范化建设。一是不断完善生态综合执法机构设置。目前,在各地已经开展的生态综合执法实践中,生态综合执法队伍的机构设置也在不断探索之中,各地关于执法队伍组建的做法不一。以福建省为例,大田县成立了独立于环境保护部门的生态综合执法局,永春县则在公安局内部成立了生态警察队伍。在《生态综合执法指导意见》出台之前,这些在改革阶段的大胆探索值得肯定。但《生态综合执法指导意见》已经在“规范机构设置”一节中明确提出了“生态执法队伍由设区的市生态环境局统一管理、统一指挥”的要求,这就需要及时调整实践中与《生态综合执法指导意见》不相吻合的模式,尽快按照中央的统一部署完成队伍的整合和组建工作,并完善相关的队伍管理制度。二是加强综合执法队伍的专业化水平建设。在自然资源执法事项归入生态综合执法事项之后,具有执行执法事项的执法人员是否具备了与之相适应的执法水平和执法能力,是决定生态综合执法改革能否有效保护自然资源国家所有权行使的关键。既要加强对自然资源领域生态综合执法人员的培训,也要根据生态综合执法人员的总体情况,在执法分工上做精细化的安排。在人员整合之后如何针对具体的执法事项选派最合适的执法人员,成为提升生态综合执法水平的又一有效方法。三是加强对执法人员的综合素质养成。要促进理论教育和业务培训的有机结合,促进执法人员的综合素质养成,着力打造一支高素质的生态环境保护综合执法队伍。

   (三)形成各部门协同推进自然资源领域执法改革的工作格局

   自然资源领域生态综合执法的有效推进,有赖于自然资源管理部门、生态综合执法部门、公安机关、司法机关等各部门的通力协作。有条件的省份建议设置生态环境保护综合执法改革领导小组,负责协调推进各相关部门的协作,确保改革各项任务要求在相关部门得到有效落实,形成生态环境保护综合行政执法改革的合力。一是加强自然资源管理部门与生态综合执法部门的协作。改革涉及环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门的职责整合和人员调整,需要各相关部门迅速领会改革的精神要旨,有效落实改革的各项任务要求。二是加强各类综合执法队伍执法的协同。《生态综合执法指导意见》明确提出了“强化协调联动”的要求,这表明生态综合执法改革的推进需要市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市管理等其他综合执法队伍的通力协作。三是加强司法部门与生态综合执法部门的协作。健全行政执法与司法衔接机制是实现全方位保护国家自然资源权益格局的内在要求。生态综合执法的深入推进,需要健全行政执法与司法衔接机制,形成生态综合执法部门与公安部门、检察机关和人民法院在保障国家自然资源权益中的有机联动。例如,江西省探索的生态综合执法与“环保警察”模式就是一个有益的探索。{12}四是加强自然资源领域的执法信息共享,尤其是要通过加强自然资源执法信息共享平台建设,加强自然资源管理部门与生态综合执法部门的信息共享。

   (四)加强自然资源领域生态综合执法的陆海统筹

   在保障国家自然资源权益上,应当着力构建陆海统筹的生态综合执法模式。陆海统筹所“统筹”的主要内容包括陆海空间布局、陆海资源开发利用、陆海生态环境治理、陆海管理体制机制等。{13}一方面,要把准陆海统筹的自然资源执法要点。尽管陆海统筹是基于生态整体性保护的内在要求,但并非所有环境资源执法领域的执法都需要考虑到陆海统筹。例如,在远离海洋的山区盗伐少量林木的行为,其主要是对特定区域的森林资源造成了破坏,对海洋的生态破坏基本上可以忽略不计,在这一情形之下强调生态执法的陆海统筹既无必要也不科学。但对于在陆地上污染河流,且该污染最终将流入大海的生态破坏行为,就应当注重生态综合执法的陆海统筹。另一方面,加强陆海自然资源联结点的执法衔接,尤其要加大海洋、海域、无居民海岛的执法力度。对于擅自开发利用海洋资源的违法行为要通过执法予以坚决地制止。

   (五)加强自然资源领域生态综合执法的立法保障

   《生态综合执法指导意见》明确提出了“运用法治思维和法治方式推进改革,坚持重大改革于法有据”的要求,这意味着立法应当对自然资源领域相关执法事项的移转提供充足的依据。就中央层面的立法而言,立法机关首先要结合执法事项的主体变化及时修改相关的法律条款,并赋予生态综合执法部门在自然资源领域的执法权和行政处罚权。以“对在湿地自然保护地内采矿,倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾的行政处罚”这一执法事项为例,与之相关的规定分散在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等相关法律法规中,执法主体包括了环境保护行政主管部门、自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构等,在这一执法事项并入生态综合执法事项目录之后,统一由生态综合执法部门作为执法主体。这就需要尽快修改与这一改革举措不相一致的法律条款,以确保生态综合执法部门履行这一执法事项时于法有据。

   就生态综合执法的地方立法而言,需要全面梳理现行地方性法规、政府规章或者相关的政策性文件,及时修改与自然资源领域生态综合执法改革不相适应的内容。对自然资源权利进行适当的限制是必要的,而将这些限制措施法治化,则是自然资源管制法治进步的表现。{14}以福建省为例,在《福建省流域水环境保护条例》中,分别规定了环境保护主管部门、国土资源主管部门、水行政主管部门的流域环境保护执法权,这与《生态综合执法指导意见》提出的将“水利部门流域水生态环境保护执法权”进行整合的要求不相吻合,应该及时加以修改。为加强生态综合执法改革的法治保障,建议尽快制定《福建省生态综合执法条例》,一揽子解决法律规则的冲突问题。目前,全国范围内关于综合执法的地方性法规已经陆续出台,但基本集中在城市管理和文化市场这两个综合执法领域,尚无省市就生态综合执法进行地方立法。加快生态综合执法的地方立法步伐,已经成为不断推进生态综合执法法治化的客观要求。

   注释:

   ①[英]迈克·费恩塔克著,戴昕译.规制中的公共利益[M].北京:中国人民大学出版社,2014:35.

   ②福建省大田县生态综合执法局生态综合执法[EB/OL].法治政府网,http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1053/7113.htm.

③生态环境部:16省份已印发生态环境综合行政执法改革意见[EB/OL].(点击此处阅读下一页)

中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2019/04-29/8823753.shtml.

   ④寇国莹.保定启动生态环境综合行政执法改革[N].河北日报,2019-11-11.

   ⑤孔繁德等编著.生态保护[M].北京:中国环境科学出版社,2003:18.

   ⑥李旭东等编著.生态保护[M].北京:中国环境科学出版社,2005:4-5.

   ⑦黄锡生、史玉成主编.环境与资源保护法学(第四版)[M].重庆:重庆大学出版社,2015:238.

   ⑧中共大田县生态综合执法局党组关于巡察整改进展情况的通报[EB/OL].大田县人民政府官网,http://www.datian.gov.cn/xxgk/gggs/201910/t20191030_

   1439830.htm.

   ⑨自然资源部组建成立 坚持陆海统筹,形成建设海洋强国的合力[EB/OL].搜狐网,https://www.sohu.com/a/279439551_726570.

   ⑩施志源.民法典中的自然资源国家所有权制度设计——基于多国民法典的考察与借鉴[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2018(2).

   {11}国家林业和草原局办公室关于做好林草行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接的通知(办发字〔2020〕26号[EB/OL].国家林业和草原局网站,http://www.forestry.gov.cn/main/5113/20200416/

   085339075868107.html.

   {12}华启和.山水林田湖草生命共同体建设的江西实践[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2020(3).

   {13}王琪等.基于陆海统筹的蓝色海湾整治管理创新研究[M].北京:人民出版社,2019:52.

   {14}施志源.绿色发展理念指引下的自然资源用途管制制度建设[J].中国软科学,2020(3).

  

  

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