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田湘波:监察委员会进一步制度化建设研究——基于理性选择制度主义的理论视角

   作者简介:田湘波,男,湖南沅陵人,湖南大学法学院博士生导师,主要研究方向:比较政治制度及廉政制度。(湖南 长沙 410082)。

   内容提要:建立监察委员会是我国监察体制改革的重大成就,是我国政治制度化、法治化进程的标志性事件。基于理性选择制度主义理论框架,分析监察委员会的设立在行为策略、制度安排、期望机制、规范模式等方面的理论和实践优势,对其进一步制度化建设具有重要现实意义。当然,理性选择制度主义也存在个人主义偏向、公平性缺失以及约束机制不足等局限性。这就需要我们在适用这一理论框架的时候,既要保持理性选择制度主义的实用性,即以利益追求促进个体与制度的互惠互动关系,同时突破其局限性,并适应中国国情,增强宪政基础,以法治促改革,全面加强制度监督,健全多元化监督机制,优化执政党建设,最终建立腐败治理的有效监察体系。

   关 键 词:理性选择/监察体制/行为偏好/制度监督/法治建设

   理性选择制度主义的核心观点在于肯定理性个体以自身利益最大化为目标,并依赖制度设计达成所求,同时也认识到制度对于个体的塑造作用。在理性选择制度主义分析框架中,制度是对集体行动问题的策略回应和促进自利行为者合作的工具,即制定制度与遵守制度是出于利益的计算而不是道德使然,而这一理论所含的内在激励与约束也需要相应的惩罚机制辅助,以增加制度稳定性。因而,个体在获取利益的同时也必须遵守制定好的规则、程序,尽管如此,个体行为依旧会有自由裁决权。

   目前,国内的理性选择制度主义理论发展还不够完善,也没有以此为框架分析设立监察委员会的适应性和局限性的论文成果,本文希望能在此方向有所突破。

  

   一、基于理性选择制度主义分析监察委员会设立的制度化优势

   (一)基于个体理性选择的行为策略

   理性选择制度主义主要从微观角度来分析个体行动与制度之间的关系基础,强调制度与个体行为的相互制约关系,重点关注制度设计如何指引个体行动者的策略选择,从而实现预期目标最大化。也就是说,宏观层面的政治结果需要从个体行动者的战略行为来理解,[1]573-588理性选择制度主义理论为不连续的政治和制度变迁提供了一个个体的微观基础。[2]以理性选择制度主义理论衡量监察委员会的设立,不难发现我国监察体制的改革改变了以往过度重视道德教育的监督形式,以个人行为偏好为出发点,试图从人性本质出发从监察制度设计上约束其行为选择,所以说,监察制度是引导和限制个人行为的机制。也就是说,通过设计一个监察制度这个“战略背景”,对公职人员“自利行为施加限制”。总之,就是强调监察制度对公职人员行为的影响和效果功能。[3]

   建立监察委员会的重要性体现在:国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。通过监察制度创新,整合腐败治理力量,扩充监察对象范围,丰富监察手段,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。一方面,从正式制度层面构建不敢腐和不能腐的制度体系,发挥“看得见的手”的功能;另一方面,通过廉洁意识的养成,从非正式制度方面构建不想腐的制度体系,发挥“看不见的手”的功能。要从正式制度和非正式制度两个层面来构建廉洁政治行为。因此,各级监察委员会的成立实质上是建立了具有高度权威性的反腐败机构,纪委与监委合署办公,整合各种治理腐败等机构力量,将分散在党委、政府、检察院中的反腐力量整合在一起,加强了监察委员会反腐败的职能,提高了监察机关的地位,使得公共权力的行使置于严密的监察之下。监察体制变迁明显带有追求效率的倾向。而公职人员具有权力控制与追名逐利的偏好,在反腐制度严格的情况下,基于对利益最大化的追求,更多地选择保守奉公的策略而非接受严重惩罚的非理性行为,从而减少腐败动机与现象。

   此外,就个体对制度的塑造而言,即对于制度设计者来说,一方面,监察委员会的设立通过整合职能,提高了执法效率,并有利于降低行政成本[4],符合决策者对于提高政治权威性、稳定性的理性动机和行为偏好,进而实现获取民意支持,保障执政党的合法性,从而实现从追求效率到追求合法性的目标转换。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”就是效率与合法性目标相统一的证明。另一方面,反腐败资源的整合也方便了党的统一领导,如纪委负责人兼任监察委员会负责人,其强化党对反腐败工作领导的作用不言而喻。

   (二)做出补充性完善的制度安排

   在理性选择理论中,个人是一个主权者,这意味着社会现实中的一切事情都是人依据“个人效用最大化”的理性原则来安排的,制度是旨在帮助个人实现效用最大化的工具,即它是用来解决理性主义中的集体行动问题的,是为了从这种集体合作中得到最大收益。依据理性选择制度主义理论可知,当每个个体为满足其自身偏好而行动,其结果很可能会产生集体行动的困境。避免这种困境产生的途径就是创立补充性的制度安排以改善个体行为的选择,避免诸如“囚徒困境”等问题的发生。

   监察权对外是一种制约权,对于拥有监察权的个体而言却存在着滥用权力的风险。因此,监察委员会在提高其监察地位的同时,将监察权从行政权中分离,并且重视监察委员会与司法机关的有机衔接,从而加强权力的相互制约,防止权力过于集中,实现全面从严治党和依法治国的有机统一,有利于推进国家治理现代化的改革进程。

   《监察法》明确规定监察委员会履行监督、调查、处置3项职权,该法在强化其监察措施的同时又为监察权力的运行确立了边界。在监察体制改革过程中,法治精神始终贯穿其中,监察法、刑事诉讼法、检察院组织法等都作为监察委员会行使权力的依据发挥着明晰权力来源的作用。特别是由全国人大常委会作出改革试点和全面推开工作的决定,在法律层面对国家监察体制改革工作进行规范,为监察体制改革工作的有效实施提供了坚实的法治保障。从制度变迁的角度来说,运用执政党机构和国家机构的力量来进行监察体制的强制性变迁,明显带有追求制度合法性的目标,是制度变迁中强制同构性的体现。

   (三)引导社会结果的期望机制

   理性选择制度主义突出了对政治结果起决定影响的策略性行为的作用,也就是说,制度可以通过交换获益、引导行动者以所期望的方式塑造行为,从而达到相应的政治目标并带来更好的社会结果。

   《监察法》规定:监察委员会由人民代表大会选举产生,而人民代表大会是人民行使当家做主权利的机关,这是争取民意和民主执政的具体表现。可见,我国的监察体制从建国初的党委单一领导体制到党的十二大后的双重领导体制,再到21世纪以来纪检体系改革突破点的派驻统管体制,发展到今天监察委员会的成立,体现了从上层设计逐步重视社会基础建设与公民期望引导的趋势。作为行动者一方的公民,可以通过这一制度设计表达利益诉求,促进公职人员的清正廉洁,有助于满足公民期望,引导公民支持改革进行,促进政治体制改革的顺利完成。

   监察委员会的监察对象是所有由国家财政供养的组织和个人,将“纪检监察”提升为“国家监察”,进一步加强了政权和公民权利保障的双方受益,稳定了国家政权的基石。

   (四)旨在合作获利的规范模式

   在制度产生的解释方面,理性选择制度主义认为,行动者为实现自己的价值而创设出制度是站在合作中获利的角度来提出的,制度因它为相关行动者提供了比其他形式更多的利益而存在。所以,制度是一个“好”东西,旨在为制度行动者带来有利效果。[1]573-588以上的论述已经阐释了作为行动者的执政党、公民、监察委员会、其他公职人员在监察体制改革中的收益或者所受限制,可以发现,以理性选择制度主义度量监察委员会的设立,可以称为是现阶段增进各方利益的优良机制,是我国当代政治体制改革中较为先进的规范模式。

   监察委员会的设立是我国监察体制改革的新突破,新设立的监察委员会独立成序列,并与政府平行。这一规范模式经过试点运行后,制定了国家监察法,组建国家监察委员会和各级监察委员会。我国政体已从“一府两院”演变为“一府一委两院”,在历史变迁中灵活完善制度设计,既坚持了根本政治制度的中国特色,又充分吸收了古代中国御史监察制度的传统制度文化,形成了全新的完全具有中国特色的政体模式,体现了中国共产党所提出的理论自信、制度自信。在监察制度变迁中,继承我和发扬御史制度的传统,既具有制度变迁路径依赖的特征,也是制度模仿同构的体现,这也明显体现了制度变迁的目标是追求合法性。

   二、基于理性选择制度主义分析监察委员会设立的制度化困境

   理性选择制度主义是西方政治学的研究成果,与我国的制度建设还有一定的差异,存在分析理论和实践上的局限性。一方面,在行为与制度的互动关系中,理性选择制度主义分析难以契合我国政治传统的集体性、复杂性,也不利于社会公平的推进;另一方面,我国在理性制度设计中缺乏完备的监督机制,其有效性有待提高。

   (一)偏向个人主义的价值不足

   在西方社会,政治学的研究起点是个人主义的利益选择,其对个人价值的强调可能会走向价值观的个人主义。理性选择制度主义是以理性选择理论为基础的,而后者指出“任何社会现象都是受个人决策、行动、态度等的影响(个人主义)”“行动者主要关心自己行为的后果(利己主义)”。[5]而中国的政治现实缺乏西方市民社会的公共精神,传统上也不认同个人主义的倾向,所以政治与行政的方向等偏向于集体主义的取向,也更需要具有利他精神的负责任公民。因此,西方的政治观对于中国来说并不具备普遍的价值意义,运用理性选择制度主义分析现实之时应该克服盲目引进西方价值观的风险。

   在国家监察体制改革的过程中,首先,执政者的领导与设立监察委员会的决策不能仅仅理解为执政党的自我利益选择与博弈,而应该认识到中国共产党代表的是人民的利益,其制度设计具有广泛的公共性基础。其次,我国历来比较重视道德建设的意义,在法治化的今天,虽然德治已经不能成为主流,但作为我国政治传统不能被简单批判为历史的糟粕。行使国家权力的公职人员不只存在着理性选择制度主义所假定的功利化本性,还具有为政以德、执政为公的思想理念和行为原则。由此,政治行为是复杂的,政治人不只具有经济人理性,还存在着利他主义的社会性,单纯的理性选择无法解释政治生活中超乎经济理性的行为方式。值得注意的是,作为选择偏好的变量往往难以准确度量,使得理性选择分析的制度框架具有不可检验的危险,所以,在监察委员会设立的制度化分析中,基于理性选择的制度设计与法制监督是分析重点,但也需要立足于我国政治体制发展的渊源。

   (二)忽视公平分配的潜在风险

   理性选择制度主义特别强调制度的效率而忽视了资源配置的公平性。在我国追求社会主义和谐社会建设的情况下,社会利益的公平分配是制度建设的关键,这也是公共管理的目标追求,是区别工商管理的标志。因此,就社会公平而言,以理性选择制度主义分析我国监察委员会的设立也存在着理论和实践上的局限性。

监察委员会的设立是提高政治效能的主要措施,促进了我国反腐败工作的有效进行。但是,用理性选择制度主义理论分析监察体制改革容易陷入单纯追求效率与政绩的误区,经济理性不能因此成为衡量社会进步的唯一指标。在监察体制改革中,需要警惕单一理论的应用,在加大反腐力度的同时注重社会公平的实现,即监察体系是整个社会反腐败的体制基础,需要保障公民有平等参与反腐任务的权利,同时切实落实法律执行的合理性。之前,虽然许多地方党委规定了党内财产申报制度和公开制度,但是并没有专门的机构和人员对申报情况进行调查,(点击此处阅读下一页)

制度设计仅仅局限于机构内部而缺少面向社会公众的公开,片面追求反腐败工作的简单高效,忽视了对于公民监督权的公平性分配。

   (三)缺乏制度约束的完善机制

   除了理性选择制度主义理论本身的不足所导致的局限性,我国在实际运用其理论优势进行制度构建之时往往存在自身监督及相互监督不完善的缺陷。西方政治强调权力制衡的制度体系,我国立足于基本国情虽然不能照搬其体制,但也需要合理借鉴分权思想,引导个人偏好的理性选择。

   古代中国的监察权始终依附皇权存在,而始于古希腊、古罗马的西方社会监察官制度在欧洲议会制的充分发展中取得了实质性的权力地位。现当代社会,中西方逐步加强监察机构的独立性建设,监察权呈扩张趋势,不同的是,西方的监察权被定位为权力制衡的手段,同时也具有相互扯皮、权力博弈的弊端,而中国的监察权相对力量薄弱,在监察体制改革中的自我监督能力有待提高,因为规则执行或执行过程中规则的不精确性、模糊性和自由裁量权程度都为监察官突破制度边界提供了空间。[6]在中国,监察权的有效行使是有条件的,即最高权力者是以身作则的,是廉洁的。否则,监察权的治理腐败绩效是大打折扣的。绝对权力会产生绝对腐败,不受监督的权力就是绝对权力。如果监察权不受监督,监察权就是绝对权力,那么监察权也会有滥用的可能。

   三、监察委员会进一步制度化建设的改革建议

   要克服个人主义的偏向、公平性的缺失以及约束机制的不足,需要保持理性选择制度主义的实用性,即以利益追求促进个体与制度的互惠互动关系,同时突破其局限性,并适应中国国情,增强宪政基础,以法治促改革,全面加强制度监督,健全多元化监督机制,促进执政党建设。

   (一)夯实法治基础

   从理性选择理论角度来看,防止贪腐者追求腐败收益最大化的最有效工具是法治。国家监察体制改革实际上是一次宪政改革,需要宪法和相关基本法律的基础与保障。颁布《监察法》及设立监察委员会是法治治腐的第一步,同时,要在总结试点经验的基础上,应当适时修改《监察法》以及相关基本法律,为新的国家监察体制奠定坚实的法治基础,从而将监察委员会的权力以法律形式确定下来,促进其全面掌控国家的监察力量。此外,通过机构独立、人事独立、财政独立和办案独立等途径,体现出监察委员会的独立性和权威性。

   首先,夯实法治基础需要提高立法水平,以法律保障监察委员会的地位。虽然监察权得到宪法明确授权,但是还需要进一步制定详细的有关监察权行使的法律,界定其职责范围,区分与立法、行政、司法的权责义务,使各方通过有效合作实现利益最大化。

   其次,夯实法治基础需要实现监察委员会和司法机关的有机衔接,并明确党的领导地位和纪委与监察委员会合署办公的关系法律化、制度化、公开化,实现从严治党和依法治国的统一。监察委员会与纪委合署办公易存在程序交叉、重复劳动的缺陷,因此在与司法机关的衔接方面,一方面需要在统一管理与领导的基础上实行执纪与执法的适当分工,确保各自正当性与合法性,而对于党员来说应该受到依法监察与依规执纪的双重监督。另一方面,建立有效的案件移送工作机制,检察院及时审查案件并决定是否提起公诉。同时,加强双方负责人的互动交流,实现信息、技术共享,为高效的反腐败队伍的建设奠定基础,建立健全反腐败机制。

   最后,要制定《反腐败法》,从而为监察机关更好界定腐败形式及履行反腐败任务提供明确的法律边界。新加坡打造世界一流清廉国家的最根本经验主要是三个:《防止贪污条例》、贪污调查局和公民举报。《防止贪污条例》以1937年英国殖民时代的《防治贪腐法》为基础,并7次修改此部法律,全面确定了贪污调查局的职权、腐败的形式及惩罚、证人、腐败意识、没收腐败所得等内容,从而使贪污调查局在办案过程中对自己行使职权的目标、任务和边界明确清晰。我们也应该借鉴新加坡法治反腐的经验,以立法的形式全面确定腐败的定义、形式、惩罚、证人证据等内容,从而使监察委员会在监督调查处置腐败行为过程中有章可循。

   (二)健全监察委员会内外监督体系

   从理性经济人角度来看,监察委员会中的行动个体也是有追求个人利益最大化偏好的。监察体制的改革加强了监察委员会自身的权力,这就面临自身权力膨胀的风险,因此,全方位健全监督体系可以发挥制度对于个人行为的积极引导作用,优化策略选择,对监察委员会的良好运作有重要意义。

   一方面,监察委员会机构内部系统要探讨实行决策、执行、监督三者之间适当分开,并且严厉限制监察权行使的边界线,列明“权力清单”和问责机制,预防监察权的滥用。另一方面,虽然监察委员会由人大产生并对其负责且受其监督,但是,权力机关对监察机关的监督实际上是一种宏观性的工作监督和法律监督,而不是常规性的专门监督,且由于人大代表制度自身也存在一些代表权限小、内部结构问题等缺陷,使得具体的监督机制还需要进一步调节各方力量以完善人民代表大会制度。

   此外,行政机关的调节、司法机关的制约、社会公众的监督也需要继续坚持理性设计。具体来看,可以从完善监督执纪过程中的程序监督、加快建立律师介入制度、完善社会监督体系、加强新闻媒体与社会舆论监督、强化上级监察机关监督、衔接好司法监督、不断加强党内监督等方面促进监察机制改革,保证国家监察权的持久公信力。特别是在公民监督方面,设立民众举报和沟通机制,在宣传普及反腐知识、营造反腐氛围的同时,发挥人民群众的直接监督力量,建设“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的社会环境,促使反腐败机构建设全面瞄准腐败治理体系现代化方向,重塑社会价值与公民定位。只有加强体制外的人民监督,才不至于陷入中国古代御史监察机构膨胀的怪圈,才能跳出古代中国“腐败周期率”的魔咒。

   (三)优化执政党建设

   基于我国国情,理性选择制度主义难以解释中国共产党执政为民的政党本质,因此,监察体制改革的理论分析需要突破利益计算与选择偏好的假定,提高中国共产党的执政能力。

   作为党员个人,不可否认具有功利化的理性选择,对于其监督机制完善的对策前文已有详尽说明,在此不再赘述。对于执政党群体,中国共产党需要强化学习理念、完善自我评估、结合道德教育与法律监督,保持党的先进性。

   中国共产党是我国现代化建设的领导核心,对于监察委员会的职责定位等有着系统规划、科学设计的责任。同时应该注意推进党政分开,具体问题的实施交给相对独立的机构展开执行,促进监察委员会成为“廉洁、善治”的独立监察机构,确保监察权的充分行使。

   各级纪委与各级监察委员会是合署办公的,这些机构中的党员干部是否廉洁、是否有廉洁追求的责任心对我国廉政建设有极大的影响。所以,对他们进行廉洁意识培育、优化整个纪检监察干部队伍有利于整个国家的廉政建设。

   参考文献:

   [1]Mackay F,Kenny M,Chappell L.New Institutionalism Through a Gender Lens:Towards a Feminist Institutionalism?[J].International Political Science Review,2010,31(5).

   [2]Weyland K.Toward a New Theory of Institutional Change[J].World Politics,2008,60:281-314.

   [3]Junko Kato.Institutions and Rationality in Politics-Three Varieties of Neo-Institutionalists[J].British Journal of Political Science,Vol.26,No.4 (Oct.,1996):553-582.

   [4]田湘波.制度同构理论视角下国家监察体制改革的价值追求[J].湖湘论坛,2018(2):144-150.

   [5]Raymond Boudon.Beyond Rational Choice Theory[J].Annual Review of Sociology,Vol.29(2003):1-21.

  

  

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