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李迎生:后脱贫攻坚时代构建一体化的反贫困制度体系

   [摘要]随着2020年打赢脱贫攻坚战目标的实现,我国贫困治理的重点将转移到建立解决相对贫困的长效机制,但巩固脱贫攻坚成果、实现稳定脱贫的任务依然艰巨,现行的反贫困制度体制需要重新审视、创新发展。后脱贫攻坚时代我国贫困治理的关键是要构建一体化的反贫困制度体系,将相对贫困治理与绝对贫困治理统筹兼顾,实现反贫困事业向纵深发展。涉及三个层面的整合:第一个层面是宏观层面的制度设计,推动反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹兼顾与一体化,整体提高低收入地区、人群的收入水平和生活质量,缩小差距;第二个层面是现行反贫困具体制度(政策)的一体化,涉及现行扶贫开发相关政策与社会救助制度的整合,实现社会救助政策的积极转向,提升贫困家庭及个人的收入水平和生活质量;第三个层面是反贫困管理体制的一体化,实现宏观层面的反贫困政策与微观层面的反贫困制度的结合,深入推进新时代的反贫困大业。

   [关键词]后脱贫攻坚时代;一体化;反贫困制度体系

   [作者简介]李迎生,中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授

   本文系中国人民大学重大基础研究项目“社会政策促进社会公平、增进人民福祉的理论与应用研究”(项目编号:15XNL006)的研究成果。

   2020年是打赢脱贫攻坚战的收官之年。2015年11月29日,《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)(以下简称《决定》)发布,《决定》提出“到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”即“两不愁、三保障”目标,“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”。随着决战决胜脱贫攻坚取得全面胜利,我国将全面建成小康社会,我国反贫困事业也将进入新阶段。后脱贫攻坚时代我国的反贫困事业如何推进,是摆在决策者和研究者面前的一个重大课题。本文根据对后脱贫攻坚时代反贫困事业所面临的新形势的分析,就2020年后我国反贫困事业各层次的制度机制设计和管理体制改革创新做初步探讨,以期裨益学术研究和政策参考。

   一、后脱贫攻坚时代的贫困治理面临的新形势与反贫困制度改革创新

   改革开放以来,我国的反贫困事业探索前进,不断取得新的进步。党的十八大以来,我国开启了人类减贫史上的伟大创举,至2018年底全国已累计减贫8239万人,每年都有超过1200万人口摆脱贫困。据国家统计局全国农村贫困监测调查,按现行国家农村贫困标准测算,2019年末,全国农村贫困人口551万人,比上年末减少1109万人,下降66.8%;贫困发生率0.6%,比上年下降1.1个百分点。{1}全国约340个贫困县脱贫摘帽、“三区三州”深度贫困地区贫困发生率降至2%。{2}2019年,中国脱贫攻坚取得决定性胜利,为2020年全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。2020年3月6日,“决战决胜脱贫攻坚座谈会”召开,在新冠肺炎疫情防控关键期中央召开这样一个党的十八大以来脱贫攻坚方面最大规模的会议,目的就是动员全党全国全社会力量,以更大决心、更强力度推进脱贫攻坚,确保取得最后胜利。

   党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求:“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”这是针对当前及今后一个较长时期我国反贫困方向和任务的明确要求。其中“坚决打赢脱贫攻坚战”主要是对2020年精准扶贫目标的重申和强调,“巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”则主要是对2020年以后贫困治理方向及任务的指引和部署。随着全面建成小康社会目标实现的临近,近年来,越来越多的学者将研究视野延伸到了2020年基本解决绝对贫困之后的相对贫困问题。{3}

   众所周知,我国2020年全面脱贫攻坚的目标是基于全面小康社会的标准设定的,按2010年人均年收入2300元的不变价格计算,基本上是一个绝对贫困的脱贫标准。随着中国特色社会主义建设进入新时代,人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾成为社会主要矛盾,新时代人民需要的新变化必然带来脱贫标准的相应提高。国际上,当今发达国家的贫困标准也主要是基于相对贫困设定的。由此可见,我国现行的精准扶贫战略与脱贫攻坚的目标都是阶段性的,2020年以后的贫困治理应当如何推进,尚是摆在我们面前的一个重大课题。

   按照上述党的十九届四中全会决定要求,2020年后我国贫困治理的重点主要是相对贫困,但绝对贫困依然存在,主要涉及因各种原因陷入贫困及返贫的人群。习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中就特别强调:我国脱贫攻坚虽然取得了决定性胜利,但巩固脱贫成果难度很大。已脱贫的地区和人口中,有的产业基础比较薄弱,有的产业项目同质化严重,有的就业不够稳定,有的政策性收入占比高。据各地初步摸底,已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险,边缘人口中还有近300万存在致贫风险。{4}习近平讲话中提到的近500万人存在致贫扶贫风险,所涉及的就是绝对贫困的问题。有学者指出,当前存在各种返贫风险,涉及断血性返贫(在物质配给“断供”的情况下,扶贫对象由于失去财富生产能力而返贫)、失敏性返贫(扶贫对象对政策失去敏感性或响应能力,本质上是政策失灵即原先的政策因各种原因难以为继)、转移性返贫(扶贫对象由于社会角色、身份、地域变迁引起自我调适失败而出现的返贫现象),值得重视。{5}

   因此,由于解决相对贫困问题被提上日程,这是一个需要长期努力的任务,同时,因存在各种原因而导致的致贫、返贫现象,2020年后我国反贫困事业依然任重道远。因此随着2020年全面打赢脱贫攻坚战目标的实现,现行的反贫困制度体系需要重新审视、重新设计。为此,本文提出,按照党的十九大、十九届四中全会等中央相关精神,借鉴发达国家相关理论与实践成果,结合前期各地的成功探索,2020年后的贫困治理的关键是要针对新时代贫困治理面临的新形势,构建一个一体化的反贫困制度体系,将我国的反贫困事业推向更高阶段。

   一体化是指多个原来相互独立的事物通过某种方式彼此包容、合作、衔接、融合,最终形成同一体系乃至成为一个单一实体的过程。一体化的重点是整合。整合是指把零散的事物彼此衔接,实现资源共享和协同工作,形成有价值有效率的一个整体。一体化可以让这些单一看来无意义或意义不大的事物有机地结合在一起从而获得超值的效果。

   构建一个一体化的反贫困制度体系涉及三个层面的政策整合、设计:第一个层面是反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹兼顾整合与一体化;第二个层面是反贫困各项具体制度、政策(微观层面)的整合、一体化;第三个层面是反贫困管理体制的整合、一体化。

   二、实现反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹整合,着力构建解决相对贫困的长效机制

   促进反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹整合所涉及的主要是广义或宏观层面的反贫困制度(机制)设计,所针对的对象主要是区域、城乡、群体、行业等的贫困治理工作。2020年后无论是解决相对贫困,还是解决因各种原因而再次出现的绝对贫困(如因灾致贫、因病返贫),都应当有更宽广的视野和更具治本意义的制度(机制)设计。本文以下着重论述的几个方面是应当特别强调并加以落实的。必须指出,国家相关宏观发展战略在2020年前就已经先后提出来了,但与反贫困事业之间的联系尚没有基本的关注或关注不足,如何科学地规划设计并采取切实措施加以落实更无从谈起,这是必须引起高度重视并尽快加以改变的。

   第一,将反贫困事业与国家收入分配格局调整机制紧密结合起来。解决相对贫困的问题,以及巩固脱贫攻坚的成果,与国家收入分配制度的健全完善密切相关。党的十九大报告提出要“扩大中等收入群体,增加低收入者收入,调节过高收入,取缔非法收入”“履行好政府再分配调节职能,加快推进基本公共服务均等化,缩小收入分配差距”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。党的十九届四中全会的决定强调要“增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重”“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制”“合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系”。落实这些要求对改善城乡、区域、民族、群体间分配关系,缓解相对贫困至关重要。按照党中央相关要求,将反贫困事业与国家收入分配格局调整机制紧密结合,当前及今后一个时期以下几点是必须强调的。其一,基于巩固脱贫攻坚成果的需要,应增加劳动者特别是一线劳动者、刚刚摆脱贫困农民的劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重。其二,健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制,健全、完善农村社会保障制度、国家补贴、惠农反哺制度,提升最低生活保障制度、养老保险、医疗保险、专项救助制度等的保障水平,对中西部欠发达地区、边疆民族地区、脱贫不稳定地区等加大中央财政倾斜力度,加大东部发达地区的支持力度,使这些地区人民群众普遍受益,困难群体重点受益。其三,重视发挥第三次分配作用,发展慈善等社会公益事业,弥补政府、市场存在的不足,让欠发达地区(部门、行业)、相对落后的农村、困难群体等切实感受到慈善公益事业带来的福利。总之,通过切实举措,城乡统筹兼顾,增加农村低收入者收入,扩大中等收入群体,调节过高收入,缓解农村、农民长期存在的相对贫困和稳定脱贫问题。

   第二,将反贫困事业与新型城镇化战略紧密结合起来。城镇化是人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两个方面,一是城镇数目的增多,二是城市人口规模不断扩大。城镇化进程中,第一产业比重逐渐下降,第二、第三产业比重逐步上升,同时伴随着人口从农村向城市流动这一结构性变动。2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》正式发布。新型城镇化战略的实施,我国将进一步破除城乡二元体制壁垒,加快推进以农业转移人口市民化为主要内容的人口城镇化;以新型工业化、农业现代化和信息化为支撑,同步推进城镇化发展方式由粗放向集约的转型;以城市群为主体,积极推进大中小城市的协调发展;以脱贫攻坚为重点,进一步缩小城乡差距,推动城乡一体化发展。{6}显然,推进新型城镇化不仅是国家发展的百年大计、千年大计,也是改变农村及欠发达地区落后面貌、缓解相对贫困的必由之路。2018年,中国城镇人口达8.31亿人,城镇化率上升至59.58%,比1978年末提高41.6个百分点。但和世界发达经济体相比,中国城镇化率仍处于较低水平。此外,2018年中国户籍人口城镇化率仅为43.37%,与常住人口城镇化率相差16.21%。{7}另据统计,2018年我国有农民工2.88亿人,他们中的绝大部分仍在城乡间流动,如何提高户籍城镇化率,将农民工的大多数转变为城镇户口,是推进新型城镇化的需要,也是改变城乡结构、推进农村反贫困事业、改变边疆民族地区、中西部落后地区面貌的必然要求。自党中央、国务院批准实施国家新型城镇化规划,明确要求以人的城镇化为核心,推进符合条件的农业转移人口进城落户,推进农业转移人口,享受城镇的基本公共服务以来,国家相关部门进一步细化和完善促进农业转移人口市民化的相关配套政策,做好相关工作。近期工作的重点是扎实推进“三个一亿人”(促进一亿人农业转移人口落户城镇,引导一亿人在中西部地区就近城镇化,改造约一亿人居住的城市棚户区和城中村)城镇化方案的实施。“三个一亿人”,前两个”一亿人“的主体都是农民工,后一个“一亿人”的相当一部分也是农民工。{8}围绕农业转移人口的落户、农民工就近就地转移就业这些主要任务需要开展大量的工作。其中,推进户籍制度及配套的就业、教育、住房、社会保障制度的改革,以为农业人口市民化提供相关的制度保障是当务之急。

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第三,将反贫困事业与乡村振兴战略紧密结合起来。乡村振兴战略是继脱贫攻坚战略后中央提出的又一个针对“三农”问题的国家战略。如果说,全面脱贫是确保全面建成小康社会的底线要求和硬任务,乡村振兴则是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的长远目标。党的十九大报告指出,农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实施乡村振兴战略。乡村振兴战略着眼于从根本上解决农业、农村、农民的“三农”问题,实现农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。{9}与脱贫攻坚战略相比,乡村振兴战略对解决“三农”及农村贫困问题更具根本性。实施乡村振兴,不仅有利于巩固脱贫攻坚成果,对解决农村相对贫困的问题也至关重要。为保障2020年决战决胜脱贫攻坚之后“三农”及农村贫困问题的可持续解决,2019年的中央一号文件强调“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接,对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果,接续推动经济社会发展和群众生活改善。”习近平强调:脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化,理清工作思路,推动减贫战略和工作体系平稳转型,统筹纳入乡村振兴战略,建立长短结合、标本兼治的体制机制。{10}必须看到,脱贫攻坚与乡村振兴二者既存在一定的一致与交叉,又有着更多的区别与差异,将脱贫攻坚与乡村振兴结合,关键是如何将脱贫攻坚嵌入乡村振兴,实现二者的有机衔接乃至融合,目前理论界在这方面已展开讨论,有学者指出{11}:二者衔接是多层次、多领域、多视角的。实施路径上,乡村振兴涉及乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴,脱贫攻坚也涉及相关方面,可以打通渠道。主要内容上,涉及观念、规划、体制机制和政策的衔接,其中观念方面,应当实现由“被动扶”到“主动兴”的转变,在规划上,2020年后的国家相关规划须结合巩固脱贫成果与相对贫困治理,做好内容侧重和时序交替的部署。在政策上,对脱贫攻坚的特惠性政策分类处置,促使其向常规性、普惠性、长期性转变。为实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接,应科学设置有效衔接的过渡期、推进策略和评价标准。推进两大发展战略的有效衔接目前的实践、经验和讨论还很有限、很不充分,需要进行全面、系统、充分、深入的探索和坚持不懈的长期努力。

   三、实现反贫困制度微观层面的整合,建立发展取向的综合型社会救助制度

   实现反贫困政策微观层面的整合主要涉及狭义的反贫困制度(机制)设计,所针对的对象主要是贫困者个人及贫困家庭。在这里,我国自20世纪80年代中期开始的反贫困,先后出台了扶贫开发政策和农村低保政策。当初较长一个时期扶贫开发政策的对象是区域、群体等层面的贫困治理工作,农村低保政策所针对的是家庭及个人层面的贫困治理。前者在保障基本生活的同时重在促进发展,后者主要是保障基本生活。到了脱贫攻坚阶段实施精准扶贫,两项制度贫困治理的对象都主要变成了家庭及个人,精准扶贫涉及的“六个精准”“五个一批”,即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准,以及发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,主要是针对贫困县(村)、贫困户的帮扶措施,这就提出了推进开发性扶贫与保障性扶贫衔接的必要。{12} 2020年后狭义或微观层面的反贫困制度(机制)应当走向一体化。其中现行的针对贫困县(村)的扶贫开发政策应当整合到乡村振兴战略中,针对贫困户、贫困人口的扶贫开发政策应当与农村低保等制度整合,构建涵盖发展与保障功能的整合的社会救助制度。

   构建整合的社会救助制度,使社会救助制度涵盖生活救助与促进发展多重效能是核心工作。基于2020年我国现行标准下贫困人口将实现全部脱贫,届时以农村居民最低生活保障制度为核心的社会救助制度将成为反贫困的一项基础性制度;同时也是鉴于发达国家发展型社会政策{13}的理念与实践给予的启示,本文认为,2020年后我国微观层面的反贫困政策应当主要围绕社会救助来设计或对现有相关政策加以改革创新。后2020年我国农村的社会救助其改革创新的方向是,不仅应当包括现行的生活救助功能,还应当涵盖促进发展的功能,即其时的社会救助是整合了现行农村低保制度、相关救助制度与扶贫开发政策相关内容的一体化反贫困政策框架。

   2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》规定社会救助涉及最低社会保障(生活救助)、教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助、临时救助等诸多项目。在这里,社会救助已被设计为综合的社会救助制度,其中教育救助、医疗救助等就内含了促进发展的理念。在这方面,从目前看,城镇一般做得比农村好,城乡差距明显;但也有少数地区农村走在了前列。例如,西安市将“社会救助”与“扶贫开发”工作相结合,构建“1+N”社会救助体系。“1”即以城乡最低生活保障制度为主,“N”即包括特困人员供养制度、医疗救助制度、临时救助制度、教育资助制度、残疾人两项补贴制度、高龄老人生活补贴制度、困难失能老人护理补贴制度、渐退帮扶制度、分类施保制度等,“1+N”基本健全完善了困难群众社会救助体系。{14}而这样的一个综合性社会救助体系就将生活救助与促进发展的目标有机地结合起来,体现了发展型社会政策的理念和目标。西安的“1+N”模式可资各地参考借鉴。

   为实现贫困人口稳定脱贫,建立解决相对贫困的长效机制,以下机制是应当考虑构建的。第一,构建”福利—工作衔接”机制和”福利—工作整合”机制。为巩固脱贫攻坚成果,实现贫困人口稳定脱贫,习近平明确强调:对退出的贫困县、贫困村、贫困人口,要保持现有帮扶政策总体稳定,扶上马送一程。过渡期内,要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求。{15}上述要求其实也是缓解相对贫困的有效举措,对脱贫以后的贫困人口“扶上马送一程”有利于提高贫困人口的市场适应力和竞争力。在这方面,近二三十年来西方基于发展型社会政策理念的一些成功实践值得我们参考借鉴。在这些实践中,“welfare to work”(福利制度与就业、工作衔接以推动福利对象摆脱“福利依赖”)、“welfare in work”(福利制度与就业、工作结合以提升原福利对象的工作能力)等经常被提及。第二,完善分类救助制度,对重度贫困人口、一般贫困人口、贫困边缘人口按不同比例(实际需要)给予救助,以确保应保尽保,应退尽退,分类实施,各得其所。第三,提升农村低保(社会救助)水平,不断缩小低保人口、低收入人口与农村平均收入的差距,不断缩小农村低保、农民收入与城镇的差距。

   2020年后的反贫困机制设计还应当将农村反贫困与城镇反贫困统筹兼顾。应当承认,作为反贫困的一项基本制度,社会救助在我国城镇不仅起步早,而且取得了长足的进步,不仅社会救助水平普遍高于农村,而且社会救助已经发展成为综合救助制度,基本生活救助和专项救助的政策捆绑在一起,产生叠加效应,已在相当程度上具备了缓解相对贫困的功能。在这里,“低保身份”成为享有相关专项救助的准入资格,增加了低保的“含金量”和“吸引力”。{16} 与城镇相比,农村社会救助不仅总体上水平较低,而且大多数地区尚主要停留在生活救助阶段,专项救助尚没条件实施或即便实施但效能有限不能满足实际需要。从城乡统筹角度,农村反贫困应与城镇反贫困统筹兼顾,农村社会救助应借鉴城镇的经验,同时避免福利叠加可能导致的福利依赖。

   四、构建一体化的反贫困管理体制,推进后脱贫攻坚时代的反贫困事业

   构建一个一体化的反贫困制度框架需要建立整合的反贫困管理体制来加以保障和推进,这既是构建一体化反贫困制度体系的应有之义,也是提升反贫困制度治理效能的客观要求。构建一体化的反贫困管理体制涉及两层意义的整合:其一,结构层面:实现现行的扶贫开发与社会救助分别管理的体制的一体化管理。其二,功能层面:在宏观上,推进反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹整合,构建有利于解决相对贫困的长效机制;在微观上,推进反贫困制度微观层面的整合,建立发展取向的综合型社会救助制度;构建宏观层面的反贫困与微观层面反贫困有机结合的机制,推进中国新时代的反贫困事业。

   长期以来,我国反贫困事业主要由国务院扶贫办和民政部等相关部委协调管理,其中扶贫开发由国务院扶贫办协调管理,社会救助由民政部等相关部委协调管理。民政部负责社会救助的主要项目——城乡低保,住房和城乡建设部负责住房救助,教育部负责教育救助,卫生健康委负责医疗救助。国务院扶贫办{17}作为国务院扶贫开发领导小组的常设办事机构,虽然其成员单位包括上述各部委的诸多中央单位,但目前主要协调扶贫开发工作。由于历史的原因,迄今为止扶贫开发与社会救助是分开的,属于两个制度,国务院扶贫开发领导小组一般而言对社会救助并不行使管理协调责任。

   扶贫开发与社会救助分开管理在实践中出现了很多问题,导致了精准扶贫工作中中央关于推进二者衔接决策的出台。早在2008年10月党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就提出要求,“坚持开发式扶贫方针,实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”2009年初,国务院扶贫办与民政部启动农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的试点工作。2016年9月17日国务院办公厅转发民政部、国务院扶贫办等六部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》,2018年6月15日中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,其中也对两项制度的衔接作出了部署。根据上述要求,两项制度的衔接取得了显著的进展,但由于责任主体分散,也存在着诸多障碍和问题,如“两线分离”(低保线与扶贫线不统一)、“两库分离”(低保数据库与扶贫数据库分别管理)、管理分割等,导致两项制度的衔接发生困难。{18}

   鉴于决战决胜脱贫攻坚实现预期目标后解决相对贫困问题又提上日程,同时巩固脱贫攻坚成果,防止出现新的绝对贫困及返贫任务也很艰巨,反贫困事业面临着新的挑战和新的目标任务,存量问题的解决和增量问题的应对都迫切要求加快构建一体化的反贫困管理体制,以推进后脱贫攻坚时代的反贫困大业。按照中央 “巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”的要求,基于本文提出的促进反贫困事业与国家相关宏观政策的衔接、整合及实现反贫困制度微观层面的整合、一体化的需要,我们认为2020年后我国政府的反贫困事业管理不仅不能削弱,反而应当加强;但管理体制及协调内容适应新的形势应当重构、整合、改革、创新。为此,本文提出以下主张。

   第一,明确国务院反贫困管理协调机构的主体地位。鉴于2020年决战决胜脱贫攻坚取得全面胜利,国务院扶贫办的存续是一个需要正视的问题。由于2020年后构建解决相对贫困长效机制提上日程,同时巩固现有脱贫成果也是一项艰巨的任务,因此,国务院扶贫办还是需要保留的。在国务院机构改革方案中,应当明确保留国务院扶贫开发领导小组及其办事机构的建制,主管协调推进2020年后一个时期内全国的反贫困事业及反贫困事业的国际合作。

第二,实现国家反贫困职能的整合,改变一直以来扶贫开发与社会救助分别管理的格局,根据后脱贫攻坚时代反贫困形势、目标和任务的变化,整合推进反贫困事业。国务院反贫困管理协调机构的名称应做相应变化,目前的国务院扶贫开发领导小组的名称可改为国务院反贫困领导小组,相应的,国务院扶贫办改为国务院反贫办。名称的改变不仅仅是形式上的,更体现国家反贫困理念的创新和反贫困事业的一体性,“反贫困”较之“扶贫”更体现国家贫困治理的积极性和主动性。国务院扶贫开发领导小组以国务院反贫困领导小组的名义保留下来,旨在彰显反贫困是一项需要前后相继、长期奋斗的事业,(点击此处阅读下一页)

也旨在表明中国政府在新形势下整合推进反贫困事业直至取得最终胜利的决心和意志。

   第三,着力构建后脱贫攻坚时代国家反贫困的长效机制。将国家基本的反贫困制度、政策与国家相关宏观发展政策的统筹推进、反贫困制度(政策)微观层面即原扶贫开发相关政策与社会救助的整合推进、城乡反贫困的协调推进、反贫困效能的监测管理等纳入国务院反贫办的统筹管理职能之中。目前,国务院扶贫办的主要任务尚不涉及或不明确涉及上述职能,这对2020年后反贫困事业的推进是不利的。{19}

   综上所述,后脱贫攻坚时代我国的反贫困事业面临巩固脱贫攻坚成果与解决相对贫困问题的双重压力,有效应对2020年后反贫困事业面临的新形势的关键是要构建一体化的反贫困制度体系,将相对贫困治理与绝对贫困治理统筹兼顾,实现反贫困事业向纵深发展,最终解决长期困扰我国的贫困问题,实现共同富裕,助力实现中华民族伟大复兴的中国梦。构建一体化的反贫困制度体系涉及三个层面的整合:第一个层面是宏观层面的制度设计,促进反贫困事业与国家相关宏观政策的整合、一体化,使国家收入分配格局的调整、新型城镇化的推进、乡村振兴战略的实施与反贫困大业统筹兼顾,以便国家上述宏观战略的实施全面加快低收入地区的整体发展和现代化水平,提高低收入人群的收入水平和生活质量,不断缩小低收入地区、人群与其他地区、人群的发展程度和收入水平、生活质量的差距;第二个层面是现行微观层面反贫困制度(政策)的一体化,涉及现行扶贫开发相关政策与社会救助制度的整合,通过将原扶贫开发政策中针对贫困户、贫困人口的开发性政策举措与低保等社会救助制度的整合,实现社会救助政策的积极转向,提升贫困家庭及个人的自主发展能力、收入水平和生活质量;第三个层面是反贫困管理体制的一体化,实现宏观层面的反贫困与微观层面的反贫困相结合,全面推进新时代我国的反贫困大业。

   注释:

   {1}2019年全国农村贫困人口减少1109万人[N].光明日报,2020-01-24.

   {2}盘点2019:中国脱贫攻坚取得决定性胜利[EB/OL].中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2019/.12-30/9047092.shtml

   {3}邓志平、汤志华.新时代中国扶贫战略的转变:从解决绝对贫困到解决相对贫困[N].中国社会科学报,2020-03-27.

   {4}{10}{15}习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[EB/OL].光明网,http://dangjian.gmw.cn/2020-03/.11/content_33638376.htm

   {5}马忠、陈晨.巩固脱贫攻坚成果,全方位预防和化解返贫风险[N].光明日报,2020-04-24.

   {6}许伟.新中国成立 70 年来的城镇化建设及其未来应然走向[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2019(4).

   {7}国家统计局:2018年户籍人口与常住人口城镇化率相差16.21%[EB/OL].时代财经,http://field.10jqka.com.cn/20190228/c609986742.shtml.

   {8}国家发改委扎实推进“三个一亿人”城镇化方案的实施[EB/OL].中国政府网,http://www.gov.cn/2015-02/28/content_2823066.htm

   {9}张琦.稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接[J].人民论坛,2019(S1).

   {11}魏后凯.如何实现全面脱贫与乡村振兴的“有效衔接”[N].光明日报,2020-04-03.

   {12}{18}李迎生、李金珠.走向一体化的反贫困政策框架——扶贫开发与农村低保衔接的路径与趋势研究[J].江苏行政学院学报,2019(4).

   {13}发展型社会政策是当代西方社会政策学界在反思福利国家危机基础上提出的一种社会政策新取向,近几十年来对西方福利制度改革创新影响较大,且有着广阔的发展前景。发展型社会政策认为社会政策不应只是单纯的财政支出,不是简单地将社会财富从一个群体转移到另一个群体,那样的话将可能导致“福利依赖”等弊端,影响经济发展及福利制度的长远发展。福利政策是可以与经济政策、经济发展相结合、相融合而相得益彰的,是一种兼具财富的分配和生产功能的制度性安排。因此,发展型社会政策主张:社会政策与经济政策应该互相融合、互相补充,实现社会政策与经济政策的互通互构;社会福利供给的重点应该基于社会投资导向,寻求多种方式来发展福利对象的社会资本与人力资本,从而提高人们参与经济发展的能力和动力;社会福利供给主体应当是多元化的,政府、私营组织和公民社会乃至家庭、个人之间可以围绕社会的整体目标展开合作,做出各自的贡献。发展型社会政策的代表学者有梅志里(James Midgley)、吉登斯(Anthony Giddens)、阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)等。

   {14}西安:“1+N”体系打通社会救助“最后一公里”[N].陕西日报,2018-07-03.

   {16}安华、赵云月.福利叠加与悬崖效应:如何让低保对象走出福利依赖?[J].中国民政,2018(9).

   {17}国务院扶贫办是国务院扶贫开发领导小组的常设办事机构,国务院扶贫开发领导小组成立于1986年5月16日,当时称为国务院贫困地区经济开发领导小组,1993年12月28日改用现名。一般由国务院副总理担任组长,目前成员单位包括国务院办公厅、国务院扶贫办、中央组织部、中央农办、农业农村部、国家发展改革委、民政部、财政部、人社部等四十多个。省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府也成立了相应的组织机构,负责本地的扶贫开发工作。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。

   {19}现阶段,国务院扶贫开发领导小组的主要任务是:拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划;审定中央扶贫资金分配计划;组织调查研究和工作考核;协调解决扶贫开发工作中的重要问题;调查、指导全国的扶贫开发工作;做好扶贫开发重大战略政策措施的顶层设计。

  

  

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