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米军:金砖国家推动全球经济治理的路径选择

   摘要:伴随着新兴经济体群体性崛起,全球经济治理体系的弊端日益显现。现行国际经济秩序深刻影响着以金砖国家为代表的新兴经济体的发展,经济实力不断增强的金砖国家在全球治理中地位的不匹配,决定了它们必然是推动变革的主要力量,且在全球治理体系的合作关系具有内在动力和长期性。金砖国家深化全球经济治理机制,既要实现对旧机制的深度融合与改造,又要主动构建更多的新机制;强化区域合作与重点领域治理是完善全球治理的重要切入点;培养多元化的国际支持力量夯实全球经济治理基础;以新的治理理念为全球经济治理提供不同以往的新思路。尽管金砖国家深化全球经济治理面临诸多困境,但依然乐观其成,当前迫切需要加快推动金砖国家合作向紧密联系的机制化转变,只有实现一定程度的机制化,才能抵消金砖各国分歧造成的消极影响,发挥集体行动的合力,提升金砖国家推动全球经济治理的成效。

   关键词:金砖国家;全球经济治理;路径

   作者简介:米军,1972年生,博士,四川大学国际关系学院特聘教授。

  

   一、金砖国家合作与全球经济治理转型发展的关系

   20世纪90年代以来,伴随着新兴经济体群体性崛起,提高其在全球经济治理体系中的代表性和发言权成为时代发展的要求,这使得金砖国家在全球治理体系的合作关系具有内在动力和长期性。

   1.现行国际经济秩序深刻影响新兴经济体的发展

   世界银行(WB)、世界贸易组织(WTO)和国际货币基金组织(IMF)构成了传统的全球经济治理体系的三大支柱,共同维护着世界经济运行秩序。全球经济治理体系遵循以经济实力决定成员国发言权和表决权原则,少数发达国家掌握着主导权,它们制定和执行国际规则,发展中国家很难对国际规则的形成施加实质影响。无论是国际金融支付清算体系,还是国际商品的定价权及商贸物流运输渠道,西方国家都占据主导地位。金砖国家在既有格局和秩序下面临成本分担与收益分配的不平等,这不仅影响新兴经济体和大多数发展中国家的发展,也是金砖国家参与全球经济治理的重要威胁。目前的全球经济治理体系徒有“全球”虚名,重视发达国家利益,轻视不发达国家利益,1997年和2008年爆发金融危机后国际货币基金组织对危机救助的态度就是明证。不仅如此,当前的全球经济治理机制运作效率和能力低下,在政策协调、维护金融稳定、恢复金融秩序与保持经济增长方面的成效不显著,面对全球性金融危机难有作为。特别是以金砖国家为代表的新兴经济体群体性崛起,全球经济治理体系的弊端显露无遗,严重制约着世界经济的可持续发展。欧美大国掌握权力,但不愿意承担更多的公共品供应的责任。因而,全球经济治理变革一直是以金砖国家为代表的新兴经济体及发展中国家的强烈诉求。尽管金砖国家积极推动改革现行的全球经济治理模式,然而,现行秩序的主导者和既得利益者采取诸多措施阻碍国际经济秩序的变革,到目前为止国际经济秩序调整进展不大,致使金砖国家经济实力的变化没有在国际组织中得到有效反映,全球治理权力明显偏小。如国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行等国际银行的主导权一直被七国集团国家所控制,金砖国家在国际金融机构中的投票权重较低。

   2.金砖国家实力的显著增强成为推动全球治理变革的主要力量

   进入21世纪,以金砖国家为代表的新兴经济体已成为世界经济增长的主力。这股强大的合力影响了世界投资和贸易以及全球经济治理的改革进程。国际金融危机后,金砖国家经济实力的显著增强和西方世界经济的相对衰退,为金砖国家改变过时的全球治理体系,分享更多的权力,构建新型国际治理体系提供了物质上的有利条件。当前的国际环境加强了新兴经济体在全球治理上的共同目标,金砖国家有能力提供应对全球挑战的解决方案,也有能力推动和引领发展中国家的共同发展。金砖国家只有依赖合力,通过建立稳定合作机制,才能在全球治理机构增强话语权,协同推进联合国等国际治理机构全面改革,增强发展中国家代表性,推动全球治理体系更加具有公正合理性。

  

   二、金砖国家推动全球经济治理的路径选择

   金砖国家深化全球经济治理机制,既要加强对旧机制改造,又要主动构建新机制,既要培养多元化的国际支持力量,又要引入全球治理的新理念,才能为非西方国家参与国际经济合作和竞争创造更大的空间。

   1.存量局部变革与增量重构相结合深化全球治理机制

   首先,推动全球经济治理代理组织局部变革。全球经济治理是通过全球性组织、区域性组织和跨国公司等代理组织来实现的。在全球经济治理中,金砖国家要想通过革命式的手段变革,现阶段并没有政治和经济上的保障,应该采取渐进、务实的方式。推动已有体系内代理组织局部渐进式变革,就是要增强金砖国家在WTO、IMF、WB、G20等现有组织机构中的合法地位和代表性,提升议题设置能力,打破发达国家在代理组织中拥有压倒性优势的局面。2009年金砖首次峰会,金砖国家提出份额改革和新增特别提款权及将金砖国家货币纳入特别提款权方式等提议取得阶段性成绩。目前金砖国家摆脱美元而用特别提款权作为全球货币难度极大,短期内主要还是推动实施包括金砖国家主权货币作为国际储备货币的多元化战略。今后金砖国家的首要任务还是继续推动IMF和WB等全球性金融机构的份额改革,推动机构主要负责人选拔的组织程序公正合理,增强特别提款权作用,使金砖国家拥有的份额与其经济实力相匹配,并积极推动提升其他发展中国家发言权。值得强调的是,金砖国家要充分发挥G20和联合国这两大全球治理的权威平台,推动体现自身价值方案的整体性有效实施。

   其次,组建新的全球经济治理代理组织。构建以新兴经济体为主体的经济治理机制,特别是组建金砖国家机制框架下新的开发性金融机构和发展基金是对现有国际代理组织转型与重构的重大尝试,这也是应对发达国家机会主义行为的有效方式。金砖国家在现有体制外着手建立金砖版国际货币基金组织和世界银行,即通过金砖国家新开发银行和应急外汇储备基金实现局部性的重构,目的是为了改变现有的全球治理机构体制内改革踯躅不前的状况,也标志着金砖国家合作的深化以及参与全球经济治理进入一个新的阶段。金砖国家还倡议组建亚投行,为全球经济发展提供急需的基础设施投资,这是金砖国家向全球贡献的国际公共产品。金砖国家在金融领域的制度安排在一定程度上改变了西方主导金融体系的结构状态,提供了绕过全球规范结构的替代方案,为当前西方主导的国际体系结构的动态变化奠定了另一种秩序基础。巴西学者奥利弗·施廷克尔认为,金砖国家新开发银行意味着五国机制化建设的进步,同时也极大冲击了欧美发达国家的援助国—受援国模式。不仅如此,金砖国家还要积极推动新的支付系统和评级机构建设,还可以组建金砖国家交易所联盟或发展金砖国家债券市场。

   2.强化区域合作与重点领域治理互动发展的双轮驱动力

   以区域合作与重点领域治理为切入点,形成金砖国家与区域发展互动的发展路径。金砖国家都是本地区区域合作的重要推手,以“BRICS+N”的开放合作模式,在今后金砖国家参与全球治理中得到广泛运用。2011年金砖峰会提出加强同区域内国家的联系与合作。2013年金砖第五次峰会首次建立了金砖国家元首与非洲12国领导人对话机制,并提出支持非洲大陆的一体化进程。自此,加强区域合作与治理也成为金砖国家发挥作用的新领域,也是改变全球经济治理结构的一种重要方式。金砖国家通过“BRICS+N”的开放合作模式推动新一轮区域一体化进程,为区域合作注入了新的动力,有利于当地基础设施的建设和经济、教育、环境水平的提升,实现“由点带片”,在更大范围产生互动效应,打开了金砖国家与整个发展中世界的整体合作之门,推进全球合作治理与互利共赢。

   在重点领域治理方面,尤其在基建、贸易投资等领域,应提升金砖国家全球治理的议题设置,以充实金砖国家与区域合作发展互动的内涵。通过进一步加强功能性合作,不仅要强化贸易便利化合作,还要以双边投资协定为基础,设立标准较低的多边投资框架,通过加强金融合作深化金砖国家全球经济治理的资金支持机制。同时,在制度性合作方面加强探索性试点,通过签署贸易投资协定,实现更为畅通的贸易和投资自由化。要充分利用各成员国间已有的经贸合作区或在重点区域拟建的自贸区,促进产业合作的不断深化。国内外的实证研究显示,金砖国家自由贸易区建设对增进五国间的经济联系具有显著的正向效应。

   3.培养多元化的国际支持力量,夯实全球经济治理基础

   首先,依托南南合作走可持续发展的新路。金砖国家多数是南南合作的主要国家,金砖合作的初衷就是推动发展中国家共同发展,实现互利共赢。金砖国家依托南南合作的平台,推动广大发展中国家间团结合作与交流,也有助于推动金砖合作机制内外的共同发展。为此,金砖国家的首要任务是主导建立一个发展中国家的沟通与合作机制,团结新兴市场国家和发展中国家群体,在金砖国家的领导下,通过协同发展搭上金砖国家的发展快车,帮助增强其发展能力。

   其次,加强金砖国家与中等强国互动合作。目前,在G20中除了G7和金砖国家两大强势的集团外,其他成员大多是中等强国。国际金融危机以来,中等强国开始寻求组团捆绑方式维护自身权利,2013年“中等强国合作体”诞生,表明已经成为全球发展与治理的一支重要的第三极力量。目前,中等强国的战略价值已引起欧美国家的重视。有西方智库就提议G7中纳入两个中等强国,组建“G7+韩国+澳大利亚+欧盟”的合作模式,以冲抵金砖国家在G20中迅速增长的规则制定权和话语权。若这种趋势继续下去,欧美等西方国家在国际上的地位将更高,导致发展中国家在全球治理中的话语权越来越低。因此,金砖国家作为发展中国家利益的代表,应该在全球事务中加强与中等强国的合作,而且它们之间存在巨大的合作潜力,二者的合作有助于维护双方在全球治理体系的切身利益。通过金砖国家与中等强国澳大利亚的合作,建立同大洋洲的联系,通过与中等强国土耳其的合作,弥补对中东和欧亚结合部布局空缺的不足。目前,可以先建立金砖国家与中等强国合作体外长级别的对话机制,待时机成熟可以升级为首脑高峰会晤模式。

   最后,金砖国家与欧盟应及早建立全球治理磋商机制,尤其是在国际货币体系改革上可以协作的空间较大。第二次世界大战结束后几十年来,欧洲国家多次发起了对美国金融霸权的挑战,苦于没有合作者而行动难以取得突破,当前的金砖国家集团和欧洲国家正好可以在全球金融治理中相互寻求支持。欧洲国家既讲大西洋共同体,又讲金融体系的合法性和民主性。欧洲国家与新兴国家共同反对美国金融霸权的局面有可能形成并强化。

   4.以新的治理理念为全球经济治理转型提供新思路

不同于以往国际经济治理体系的变革,金砖国家深化全球经济发展与治理,就是要以新的理念构建国际体系顺利开展的观念和道义基础。金砖国家要向全球提供不同于以往霸权、强权和零和治理理念的新思路,新的治理理念强调“开放、包容、平等、合作、共赢”的精神,超越你输我赢、赢者通吃的旧观念。中国提出的“人类命运共同体”理念,已经在多个层面稳步推进和落地生根,特别是2017年“命运共同体”理念被写入联合国安理会第2344号政治文件,表明“人类命运共同体”这一重要理念在国际社会已形成共识。与现存国际体系中个体主义和功利主义价值观的全球治理观念不同,当前金砖国家倡议的发展与合作新理念更加务实,摒弃旧的发展和援助理念,倡导互惠互利的合作共赢,平等包容尊重各国文化国情差异,推崇兼收并蓄与和而不同,建立结伴不结盟的新合作关系。(点击此处阅读下一页)

可以说,在全球经济和金融治理方面,份额改革固然效果显著,但改变国际金融治理的根本理念和规范,建设一个以新的理念为基础的国际经济治理体系,应该是当下国际体系变迁影响最为深远的愿景。因此,将以金砖国家为代表的新兴经济体的治理经验注入由西方为主导的国际经济和社会治理体系中去,这可能是当下和未来国际体系大变革的主要发展路径之一,有助于在某种程度上协调好新的和旧的、全球的与地区的多元多层面国际制度之间的关系。

  

   三、金砖国家推动全球经济治理的发展前景

   我们同样认识到,金砖国家深化全球经济治理面临诸多困境。其一,金砖国家合作机制化建设滞后制约其推动全球治理的政治意愿和行动能力。直到目前,金砖国家集团依然属于领导人引领性质的以论坛为主的决策机制,而凝聚金砖国家合作主要依靠共享类似发展阶段和未来前景,以经济驱动和政治信任为纽带形成的特殊多边合作关系。由于不设常务秘书处,非正式特点突出,导致金砖集团非机制化突出,合作成效差。不适度推进金砖国家合作的机制化,就不能提升其在全球治理中的作用。金砖国家组织只有实现一定程度的机制化,才能抵消各国分歧造成的消极影响,发挥集体行动的合力,提升金砖国家推动全球经济治理的成效。其二,来自金砖国家自身发展面临的威胁。尽管金砖国家经济基本面最近有所改善,但经济本身的脆弱性、风险和不确定性仍然存在,特别是普遍存在金融体系不完善等问题。金砖国家经济较快发展,但在世界经济价值链分工体系中处于外围位置,对发达国家市场依存度高,经济自主权不足。金砖国家需要通过技术改进和创新,转变经济发展方式,加快第四次工业革命进程。否则,美国和欧洲联盟将在今后数十年保持其作为世界贸易和金融领导者的地位。更为重要的是,金砖国家间的经济联系弱制约了集体行动力。贸易是金砖各国经济发展的发动机和联系纽带,但金砖国家的贸易关系总体上不够紧密,贸易结合度平均水平较低,五国相互间贸易只占各自对外贸易总和的5%。不仅贸易潜力没有得到发挥,而且金砖国家间投资只占五国对外投资的6%。同时,金砖国家间经济一体化程度低,没有建立诸如金砖国家自由贸易区等一体化合作机制。因此,不提高金砖国家间贸易的结合度和互补性,金砖国家就会缺少深化经济贸易合作的动力,在一定程度上也阻碍了各国合作的战略升级。其三,金砖国家推动全球经济治理受到西方发达国家的阻碍。目前金砖国家对全球治理提出的许多变革方案受到其他发达国家的忽视乃至强烈抵制,在各种金融监管的谈判过程中还受到发达国家的排挤和打压,散布负面言论从未停止。

   当然,对金砖国家深化合作与参与推动全球经济治理,我们也要乐观其成。其一,金砖国家的诉求符合时代要求并具有群众基础。金砖国家在多次宣言中强调,金砖国家并不是要取代现有的国际政治经济治理制度,而是以改革者的身份要求现有全球经济治理机制适应新时代要求,以满足世界上大多数国家的发展需求,也得到广大新兴经济体和发展中国家的支持。其二,金砖国家具有推动全球经济治理的坚实的经济基础,也是其经济发展的客观要求。根据国内外权威机构预测,未来新兴经济体仍将持续增长,金砖国家仍是后危机时代引领世界经济走出危机的火车头,并将长期影响全球经济,这是金砖国家参与全球经济治理最重要的基础。其三,“金砖失和论”是伪命题,利益交汇、战略协作与不断深入的务实合作是金砖国家合作的主流。金砖国家都是后起的新兴经济体国家,都是第三次现代化浪潮的弄潮者(也因此对欧美既得利益者造成较大冲击),都不是传统的“自由资本主义+民主体制”的国家,在世界资源的分配上是有共同利益的,这些是金砖合作重要的政治经济联系基础。国内外的实证研究均表明,金砖国家在贸易、投资、基础设施融资、运输、能源和粮食安全、研究开发创新、人力以及国际问题等领域具有巨大的合作潜力,这是金砖合作重要的政治经济联系基础。习近平总书记在金砖厦门峰会指出,“金砖合作潜力还没有充分释放出来,金砖国家之间还有广阔的合作空间”。印度阿米提大学的卡尔帕纳·辛格研究表明,加强金砖国家集团内部的合作将有助于每个国家更好地利用这些潜在的比较优势。更何况,以金砖国家为首的新兴大国之间的合作在促进多元化和外交平衡、减少对发达经济体的依赖方面发挥了重要作用,这也是发展中国家发展的需要。金砖国家目前在全球性治理机构代表性不足,决策权有限,加强合作不仅是应对全球金融危机的需要,也是后危机时代五国共同发展的一个安全选择。金砖国家只有不断增强政治互信,加强合作的深度和广度,才能对现行的全球治理体系产生越来越大的影响。

   尽管金砖国家合作机制的非机制化突出,各国在政策目标上存在分歧,但小分歧不会影响金砖国家合作的大格局,各国间超出预期的更广泛领域的务实合作必然会将机制化建设这一重大问题提上议事日程,没有充分理由对金砖国家合作机制建设过度悲观。为此,在完善现有的非正式化机制的同时,也应推动“软法与硬法兼施”的机制化构建,有利于降低内在不确定性。中国应该在推进金砖国家机制化建设上发挥重要作用。例如,在中国的倡议下,应当在金砖国家内部明确强调彼此的一致性和与西方世界的不一致性,在这个基础上寻求金砖国家间更多的一致性和彼此能做什么而不能做什么,比如不能与美国结盟,不在金砖国家内部树敌,不能为了自己的利益过度损害对方的利益(如非常敏感的贸易平衡问题),不要在意识形态上拉黑对方,等等。只有在金砖国家内部明确了底线,才能更利于商讨开拓共同事务,确定业务运行的共同规矩,机制化建设才可顺利推进。在全球经济治理的未来发展上,金砖国家走向深度参与全球经济治理,就是要在治理的规则、对象和目标上更关注跨国性、全球性和人类共同体的整体性治理,以治理主体多元和尊重现实走向有效全球治理,走向理性与和谐的全球治理。(注释略)

  

  

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