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林晨 江晨:地方人大对监察委行使监督权的正当性及其实现

   作者简介:林晨,浙江省温岭市人大常委会委员、监察和司法委员会主任委员;江晨,浙江省温岭市人大常委会办公室干部。

   自2016年底启动国家监察体制改革工作以来,宪法修正案和《中华人民共和国监察法》(以下简称监察法)相继于2018年3月顺利通过,标志着监察体制改革的顶层设计已初步完成。监察委员会(以下简称监察委)的设立,在于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,充分体现全面依法治国的要求,并同时实现执纪和执法的贯通组合,形成集中统一、权威高效的反腐败体制,有效提升监督效率。根据宪法和监察法的有关规定,各级监察委对本级人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。人大作为产生监察委的国家权力机关,如何在新时代新背景下,正确行使宪法、法律赋予的权力,根据监察委的专业性、特殊性,有针对性、创新性地对其开展监督工作,确保监察委在法治轨道上合理合法地行使法定职责,真正实现监察体制改革的目的,是当前人大工作特别是地方各级人大工作中无法回避的一个问题,更是一个亟待解决的问题。

  

   一、“二元”监督体制:地方人大与监察委之间的关系定位

   人大作为产生监察委的国家权力机关,对监察委和“一府两院”进行监督是宪法和法律赋予的权力,但监察委自身的监督性质,使其又有别于“一府两院”的地位。监察体制改革通过整合监察权,重构国家监督体制和宪法权力结构,形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制。“二元”监督体制中监督机关与监督人员既相互衔接配合,又彼此交叠牵制(1)。

   一是监察委为人大及其常委会依法监督提供保障。在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)实施后,各地人大及其常委会陆续开启了多元化监督的探索之路,但实践中多数监督手段刚性还不足,而罢免等刚性手段使用条件高、限制多,因此监督的威慑力不足,故监察委为此提供保障乃现实所需。且根据宪法规定,人民代表大会制度是我国的政体,任何国家机构都有保障政体稳固的法定义务,监察委为人大及其常委会依法监督提供保障也符合宪法之精神。

   二是人大监督与监察委监督相互补充、相辅相成。监察权作为独立的监督权,对我国传统的权力监督体制是一种重构,将行政监察的“附属性同体监督”转变为“独立性异体监督”模式,未来会逐步形成以人大监督为主轴,监察机关的监察监督和检察机关的法律监督为两翼的“一体两翼”国家监督机制(2)。二者既有共通之处,也有区别之义。二者在职权范围内开展监督,从而推动国家机器廉洁高效运行,但监督方式、覆盖面均有所差异。人大监督方式包括代表视察、听取专项报告等,监督的覆盖面较为宽泛,触角直接可及社会方方面面;而监察委主要负有履行监督、调查、处置职责,监督对象为所有行使公权力的公职人员。基于上述特点,二者取长补短,监督范围点面兼顾、手段刚柔并济,相辅相成的效果必将凸显。

   三是监察委的监督对人大及其常委会有所制约。虽然监察法规定“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督”,但亦明确监察委的监察对象包括“人民代表大会及其常务委员会机关的公务员”。可见,人大及其常委会以机构身份对监察委进行监督,但监察委以机构身份对人大机关工作人员,甚至是“代表人们的利益和意志,依照宪法和法律赋予的各项职权,参加行使国家权力”的人大代表开展监督。因此,人大作为权力机关,但因监察委监督对象的全面覆盖性,实践中会对人大及其常委会的监督工作形成一定的制约。

  

   二、三重”监督依据:地方人大对监察委行使监督权的正当性分析

   监察法赋予了监察委一系列厚重的权力,像一把利剑高悬于每一个公职人员头上,以其威慑力规范公职人员的行为,切实维护社会公平正义。但公权力若使用不当,会严重侵害个人的合法权益,造成不良社会影响,与改革初衷背道而驰。如何对监察委开展有效监督,是全社会普遍关注的焦点。

   有关文件和试点地区给出的思路是,从人大监督、自我监督、社会监督三个方面人手,确保监察体制改革运行在法治轨道上(3)。其中自我监督是指监察委内部所进行的监督。由于监察委成立后与同级纪委是两块牌子一套人马的关系,因此必将参照纪委的内部监督方式。在这方面纪委不仅开展了大量工作,积累了丰富经验,还制定了《中国共产党纪律检查机关监督工作规则(试行)》等规章制度,从而得到党和人民的信赖。而社会监督是指由国家机关以外的社会组织和公民对各种法律活动的合法性进行监督。因其在监督主体、内容、范围和影响上的广泛性和普遍性,监督方式和途径上的灵活多样性,使其成为监督体系中不可缺少的重要组成部分。以上两种监督有其各自的特点和优势,但相比之下,人大监督更体现了我国的法治精神,因而具有法律的强制性、权力的有效性和最高的制约性等特性。这就使得无论是从法理依据、法律正当性还是现实必要性上分析,人大监督在对监察委的监督体系中都更具有举足轻重的地位。

   (一)理论依据。权力是一种可交换的社会资源,可交换性是其基本的特征之一。权力作为一种外在型的能力,其可在一定的条件下,通过权力主体的更换而发生转换(4)。当权力主体履行相应公共职务时,他就有权力,当他不再担任这一职务时,权力就会相应丧失,同时权力主体又可以将权力作为“商品”交换私利。正因为权力的可交换性,使之相较于权利来说,更为现实、更为强大、更为坚韧、更具诱惑力(5)。权力的可交换性容易导致的最普遍现象就是“权力和金钱的交易”,而这必然会损害公共利益。因此可以说,权力运行的效应是双重的,它既会给社会带来利益,也可能对社会造成危害;它既可能维护和保障人民的权利和自由,也可能侵犯人民的权利和自由以至于制造奴役和恐怖(6)。孟德斯鸠主张对权力必须进行重要的划分,要运用以权力制约权力的手段,使他们彼此之间相互制衡。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(7)因此,人大作为权力机关需要对监察委的权力进行监督制约,使其在合理界限内行使权力。

   (二)法律依据。宪法第三条第三款“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”已修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,这是从宪法层面明文规定了监察委受人大监督的事实,明确了人大的监督对象从原来的“一府两院”变成了现在的“一府一委两院”。同时监察法第五十三条第一款“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”的规定,与宪法规定相衔接,再一次明确了监察委受人大监督的法律依据,体现了党中央在构建中国特色监察体制的同时,亦着眼于健全权力运行制约和监督体系,落实“有权必有责,用权受监督”的法治要求。

   (三)事实依据。人大对同级监察委的监督除了具有充分的法理和法律正当性外,还具有很强的现实必要性。我们现实生活中有大量监察性质的职权因缺乏到位的监督而失控造成严重贪腐的案例。从有关省市的情况来看,江苏省2015年全年立案查处纪检监察干部严重违纪问题102起(8)。2015年,广州市共收到反映纪检监察干部问题的信访举报件65件,全市纪检监察系统共立案11件11人,给予党纪政纪处分6人,移送司法机关2人(9)。2017年1月至2018年3月,广东省共查处了170名纪检监察干部(10)。从全国范围来看,党的十八大以来,中央纪委机关共处理38人,其中立案查处17人、组织调整21人,全国纪检监察系统共处分7200余人、谈话函询4500余人次、组织处理2100余人,其中在2016年8月至11月期间,全国纪检机关共处分纪检干部400余人(11)。这一系列数字无不表明纪检监察系统内部的“灯下黑”(12)现象不可避免,长此以往,必将瓦解基础秩序,击溃公众的正义期待。因此,监察权必须被关进制度的笼子里,必须受到强有力的外部监督,以约束和防止其异化变质。

  

   三、介入可行性探讨:地方人大对监察委员会行使监督权的具体方式

   人大及其常委会如何对监察委开展有效监督,从全国人大到地方人大都没有可参考的范本和经验,目前只能在宪法和相关法律的框架下,结合以往对“一府两院”的监督方式,作一些探索性的思考。

   (一)法律明文规定的监督方式

   依监督法的规定,人大常委会开展监督活动主要有七种监督方式(13),结合监察法第五十三条第二款、第三款的规定,可以明确听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问和质询这三种监督方式适用于监察委。因此,地方各级人大及其常委会在对监察委行使监督权时,法定的监督方式具体包括以下三种。(1)地方各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级监察委的专项工作报告。为保证这一监督方式依法高效开展,需要确定具体的监督程序,全国人大常委会应根据监察法的相关规定及时修改监督法,规定监察委专项工作报告的选题、组织、报告、审议、整改、反馈等全链条监督程序(14)。(2)地方各级人大常委会参照监督法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对监察委相关的法律、法规实施情况组织执法检查。(3)地方人大及其常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级监察委应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问,必要时人大代表或常委会组成人员可就监察工作中的有关问题提出质询。

   (二)法律未明确规定但值得探讨的监督方式

   1.特定问题调查。从法律位阶上看,监察法是全国人民代表大会制定通过的,属基本法律,而监督法是全国人民代表大会常务委员会制定通过的,属非基本法律,根据制定机关的不同,从逻辑上分析,基本法律的法律位阶似应高于非基本法律,这意味着监察法的规定优于监督法的规定。但在监察法没有明确规定的情况下,并不排除监督法的相关规定适用于监察委的可能性。就特定问题调查的监督方式而言,监督法的规定是“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会”。从条文的用词看,监督法对特定问题调查的范围未作明确界定,可以分析出立法本意是希望人大常委会在使用该监督方式时受到较少束缚,更加高效地开展监督工作。鉴于监察委的工作有其特有的专业性、不公开性,对于特定问题开展调查,能让人大及其常委会对监察委的工作有更全面、深入的认识,更有利于找准其工作中存在的问题,是较为科学合理的监督方式,故笔者认为特定问题调查可适用于监察委。

2.撤职案的审议和决定。监察法中未对人大能否撤销监察委相关人员的职务作出明确规定,但第九条中规定,地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督,具体表现为监察委的副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。不管是提请免职还是主动撤职,作为产生和监督监察委的国家权力机关,作出决定的主体都应该也只能是本级人大常委会。结合监督法第四十四条人大常委会可以撤销由它任命的相关人员职务的规定和上文提到的地方人大的监督对象从原来的“一府两院”变成了现在的“一府一委两院”,人大常委会对由其产生的本级监察委的撤职案进行审议和决定,虽然监察法对此没有作出明确规定,但在法律大框架下是合乎法理的。宪法中与监察委有关的各个部分的内容都已作了相应的调整,(点击此处阅读下一页)

与监察委密切相关的刑事诉讼法也已修改,可以预见与监察委有关的其他法律(比如监督法)也必将作出相应的调整。

   3.规范性文件备案审查问题。规范性文件备案审查是人大及其常委会开展法律监督的重要职权,目的在于维护法制的统一。党的十八届四中全会提出,把所有规范性文件纳入备案审查范围。在十三届全国人大常委会第七次会议上,全国人大常委会法制工委主任沈春耀表示,从2019年开始,逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围。广义上的规范性文件指所有起到规范作用的行为规则。虽然宪法、法律并未明确人大常委会对监察委以规范性文件备案审查的方式进行监督,但上级监察委通过制定具体工作指导文件对下级进行领导成为必然途径,且具体指导性文件的制定,可能涉及当事人的权益保障问题,为加强监察委行使监察权的过程中对人权的重视和保障,应将此类规范性文件纳入备案审查范围(15)。实践中,《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》在全国范围内率先创造性地将监察委单独制发的规范性文件纳入备案审查范围,是人大常委会探索对监察委规范性文件进行备案审查迈出的重要一步。

   4.年度工作报告问题。关于监察委是否应该在人代会上向人大代表作年度工作报告,监察法并未明文作出规定。对此,可以从“一府两院”的相关法律规定及实际做法中寻找可行性。宪法已明确各级行政机关要对本级人大及其常委会“负责并报告工作”,法院组织法和检察院组织法也已放宽了“两院”对人大报告工作的范围,并未局限于专项工作报告,为“一府两院”在人代会上向本级人大报告年度工作提供了法律依据。而监察法明确规定人大常委会听取和审议的是“专项工作报告”,没有采用“工作报告”的表述,但对监察委是否需要在人代会上向本级人大报告年度工作没有作出明确规定。法理上,监察委和“一府两院”都是由人大产生、受人大监督,其接受监督的形式应趋于一致,且人大监督是监察委保持其民主正当性的重要保障,也是监察委权力受限制的重要机制,作为对公权力的监督者,监察委理应遵循民主原则,不宜把行使职权的独立性置于民主正当性基础之上(16)。实践中,与监察委合署办公、实行一套工作机构的纪律检查委员会每年在党代会上作年度工作报告。故笔者认为,虽然目前监察委向同级人大作年度工作报告囿于监察法没有明确法律依据而暂无法实施,但从“一府两院”实际受监督情况及长远来看,该监督方式是有其存在的合理性和必要性的,如后期考虑制定监察委员会组织法,可在该法中对监察委向同级人大作年度工作报告进一步予以明确(17)。

   5.个案监督问题。人大对司法个案的监督是一个多年来讨论不息的话题,在涉及针对监察委的监督时也是一个绕不开的话题。个案监督是指县级以上地方各级人大及其常委会,对法院审理的各类案件,在实体上或程序上可能有误或确有错误,依照特定职权并遵循特定程序进行监督的行为(18)。倡导人大个案监督的人认为,现实中存在大量的司法腐败,严重影响了公正的实现,而解决这一问题的有效方法便是由人大对司法机关所办理的个案实施监督(19)。而具体到监察委办理案件的流程中,其调查的职务犯罪案件需移送检察院审查,检察院提起公诉的案件需法院审判,法院判决的案件可以提起上诉、申请再审、检察院提起抗诉,都有相应的后续程序进行监督纠错,其效果和人大通过个案监督以达到预防腐败的效果是相同的。且实践中,人大进行个案监督的过程往往是一种由非专业人员对专业人员进行的指导,专业人员接受这种指导的结果极有可能导致其独立意识的丧失和不公正结果的发生,既不利于法治社会的建设,也不利于社会稳定。通过权衡个案监督的各方面利弊,可以看出人大对监察委个案进行监督既不合法也不合理。

   6.对留置人大代表的许可。鉴于人大和监察委之间的特殊关系,如何规范监察委在监察调查中留置人大代表的程序就显得尤为重要。宪法及其相关法中的“特别保护权条款”确立了人大代表有限的豁免权,即规定对人大代表采取限制人身自由的措施,需要经同级人民代表大会会议主席团或人大常委会许可(20)。作为一种依法限制人身自由的强制措施,如在人代会闭会期间对人大代表采取留置措施时是否需要经同级人大常委会的许可,监察法并没有明文规定。实践中,有的监察委留置人大代表并不事先经过同级人大常委会许可,而是在采取留置措施之后函告同级人大常委会。笔者认为,这种做法值得商榷。其一,人大代表享有人身自由法律特殊保护的权利,在于保证其依法履行代表职务,防止有关机关或者个人利用公权力进行打击报复,让人大代表解除后顾之忧。其二,监察法规定各级监察机关要“维护宪法和法律的尊严”,而宪法及其相关法对于人大代表特别的人身自由保护已作出明确规定。至于监察法没有明文规定的原因,笔者认为监察体制改革时间短、任务紧,目前的立法宜粗不宜细,在实践中不断总结经验后可通过修改法律或以立法解释的形式予以明确。其三,监察法作为一部规范公权力的法律,对公权力来说,“法无授权即禁止”,既然监察法中没有授权监察委在留置人大代表时可以不经过同级人大常委会的许可,那么该行为就需要经过同级人大常委会的许可。

   7.监察官的监督问题。监察法明确规定国家实行监察官制度,如何探索有效的监察官监督方式,也是在不久的将来值得地方各级人大认真思考的问题。如前所述,人大不宜对监察委进行个案监督,并非意味着人大亦不能对监察官实行监督。相较于具体案件而言,人大可以通过执法监督、工作监督和人事任免等职权的综合运用和有机结合,对监察官实施检查、督促、调查和处理,并对其工作业绩和效果作出综合评判。这样的监督方式既能保证监察官独立行使职权,又能规范其正确行使职权,不仅提高了监察官的队伍素质,而且提升了监察委的公信力,相较于个案监督而言,对监察官的监督更具合法性和合理性。监察委是反腐败的工作机构,其对职务犯罪行使的调查权是在整合相关职务犯罪侦查权能的基础上形成的,二者在一定程度上相似度较高(21)。故地方人大及其常委会在对监察官开展监督时,应遵循间接监督、事后监督等基本原则,具体监督方式可参照浙江省各地人大近年来对法官和检察官开展的“两官”履职评议工作(22)。

   (三)人大可借力开展的监督方式

   在监督过程中,地方人大应善于通过借助外在力量丰富监督模式,增强监督效果。地方人大要善于利用社会监督的力量,通过广大人民群众信息来源的广泛性和新闻媒体的敏感性,人大可以更快更准地获取监察委在实际工作中暴露出来的问题,有针对性地采取执法检查、询问和质询等监督措施,同时通过电视、报纸、网络等形式将人大监督的信息让社会了解、知悉,充分发挥媒体传播及时快捷的特点,可以使人大监督增强自身的开放度,形成一种既有法律规范,又有广大群众积极参与,具有广泛影响性的监督效果(23)。更为重要的是,地方人大应充分利用司法监督的力量,通过与监察委相互配合、相互制约的司法机关的力量,督促司法机关依法开展监督,发挥法律赋予的监督职能。

   根据监察法和刑事诉讼法的有关规定,虽然原属于检察院的涉嫌职务犯罪调查权随着其行使主体从检察院转移至监察委,但审查起诉和提起公诉决定权仍然留在检察院,这对监察委来说就是一种无形的监督和制约。在宪法上,检察机关具有国家属性,并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督,只要发生侵害国家利益的行为,检察机关就应介入。基于其国家属性,在人民代表大会体制下,检察机关不仅仅是公诉机关或者司法监督机关,而是一种以专门的监督形式对公权力进行制约的机关(24)。由此,人大可以通过加强对检察院的监督,强化检察机关对职务犯罪案件的审查起诉功能,倒逼检察院加强对监察委移送案件的审查力度,从而达到监督监察委依法履职的目的。同时,地方人大应积极推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革和司法责任制的落实,发挥审判机关对职务犯罪案件的司法审查职能,严格执行非法证据排除规则,依法保护职务犯罪被告人的合法权益,杜绝冤假错案的发生。

   要防止权力滥用,就必须把权力关进制度的笼子。但权力从来不是自觉自发进入笼子的,必须建立有效的监督机制,加强对权力运行的制约和监督,用权力约束权力。必要的监督制约不但不会削减监察委的权威和效率,反而会因为有效监督制约的存在和随之而来的公信力的形成而更具权威、更有效率(25)。人大作为产生监察委的国家权力机关,不仅监察委要对人大负责,人大也要通过自身有效的法律监督和工作监督方式,真正体现对监察委“负责”。目前,各级人大要解答好如何有效监督监察委的新命题,按照法定程序,切实履行其监督职责,为监察委行使职权设定合理的界限,让监察体制改革的目的真正落实到位。

   注释:

   (1)刘小妹:《人大制度下的国家监督体制与监察机制》,载《政法论坛》2018年第3期.

   (2)汪江连:《论监察机关依法独立行使监察权》,载《法治研究》2018年第6期.

   (3)吴志雄:《人大应重视对同级监委会的监督》,载《南方杂志》2017年第16期.

   (4)林喆:《权力的交换与交换中的权力》,载《中国法学》1993年第5期,第39~47页.

   (5)葛洪义:《探索与对话:法理学导论》,山东人民出版社2000年4月第1版,第194页.

   (6)张文显:《法哲学范畴研究(修订版)》,中国政法大学出版社2001年10月第1版,第396页.

   (7)[法]孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆1959年10月第1版,第184页.

   (8)《江苏:今年立案查处纪检监察干部严重违纪问题102起》,载人民网:http://politics.people.com.cn/n1/2015/1230/c1001-27993466.html,最后访问时间为2019年9月10日.

   (9)陈頔、罗航:《严防“灯下黑”——广州纪委监察局把“从严监督”贯穿队伍建设全过程》,载中国纪检监察报网:http://www.gdjct.gd.gov.cn/mtzl/36851.jhtml,最后访问时间为2019年9月10日.

   (10)汤南、粤纪宣:《广东查处170名纪检监察干部有人徇私情当“内鬼”》,载人民网:http://fanfu.people.com.cn/n1/2018/0528/c64371-30016764.html,最后访问时间为2019年9月10日.

   (11)陈磊、陈佳韵:《党的十八大以来全国纪检监察系统7200余人被处分》,载人民网:http://gx.people.com.cn/cpc/n2/2017/0104/c179665-29552336.html,最后访问时间为2019年9月10日.

   (12)原意为古代的蜡烛和后来的煤油灯,由于下面有蜡烛座和油灯座,灯光是照不到那里的,现引申为负责打击非法行为的机关内部,本身易于存在非法行为.

   (13)《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定了七种主要的监督方式:听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;法律法规实施情况的检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定.

   (14)段鸿斌:《监察委员会专项工作报告监督程序之构建》,载《人大研究》2019年第2期.

   (15)靳海婷:《论人大监督权与监察委监察权之关系、界限与衔接》,载《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期.

   (16)(24)韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期.

   (17)关于监察委员会组织法的优先立法地位,已有不少知名宪法学者进行了系统论证,堪称宪法学界的“通说”。具体参见刘练军:《监察委员会组织立法刍议》,载《法治研究》2018年第6期.

   (18)江宏龙、江万景:《人大个案监督评析——以合理性与合法性为视角》,载《南昌航空大学学报(社会科学版)》2007年4月第9卷第2期.

   (19)崔爱鹏:《论地方人大实行个案监督的依据》,载《学习论坛》2004年第11期.

   (20)具体可参见《中华人民共和国宪法》第七十四条和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十二条.

   (21)魏文桂:《监察体制改革背景下监察委调查权与职务犯罪侦查模式变革研究》,载《齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期.

   (22)具体可参照林晨、朱威杨、林恩伟:《“两官”绩效评估:人大监督司法的地方创新实践——基于浙江温岭“两官”绩效评估的样本分析》,载《人大研究》2013年第11期.

   (23)郭迎春等:《论人大监督与舆论监督的合力》,载《西南石油大学学报(社会科学版)》2013年第15卷第2期.

   (25)童之伟:《对监察委员会自身的监督制约何以强化》,载《法学评论》2017年第1期.

  

  

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