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刘松山:对全国人大组织法和议事规则修正案(草案)的意见

  

   修改全国人大组织法和议事规则,是国家民主政治生活中的一件大事。

  

   最近,全国人大常委会会审议了这两个法律修正案的草案。常委会审议后,法工委很快在中国人大网站登载修正案草案及相关材料,向社会征求意见。对于这两部法律的修改,笔者此前曾在《中国法律评论》发文提了一些建议。前不久,在法工委召开的征求意见视频会议上,针对修正案草案又提了些意见,但由于视频会议的发言时间有限,准备不充分,加上对有关内容的理解表达不够准确,有些问题没有说清。借立法机关向社会征求意见这个机会,结合现行法律,对修正案草案再整理和提出一些想法,以期引起相关讨论。

  

一、建议对要不要以及如何修改这两部法律再予研究

   全国人大组织法是与1982年宪法同时制定的,议事规则是1989年通过的,两部法律实施已三十多年或近四十年了。实践中提出了相当多的问题,一些问题还十分重大,需要以法律的形式予以规范。所以,对这两部法律适时进行修改,无疑是必要的。

  

   但是,这两部法律与其他法律包括全国人大制定的其他所有重要基本法律相比,有很大的不同。这要从我国宪法的内容说起。宪法的规定包括序言中的叙述性内容,虽然丰富复杂、千头万绪,但从根子上说,就是两部分:一是公民的基本权利;二是国家机构,其他的所有内容都是围绕这两个部分展开的。即使是中国共产党的领导这一宪法的精神主线,其出发点和宗旨也是为了保证国家机构的科学有效运转,保障公民基本权利,实现人民当家作主。而在公民基本权利和国家机构的关系方面,无论怎么强调公民基本权利的重要性,都必须承认,没有国家机构体系的科学设计和有效运转,基本权利的规定都是空的。

  

   为了保障公民基本权利,实现人民当家作主,宪法设计的是人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度是以人民代表大会为核心的,而在各级人民代表大会的体系中,全国人民代表大会又被宪法规定为最高国家权力机关,处于国家权力机关的核心和顶层,所以,如果说人民代表大会制度是根本政治制度,那么,有关全国人民代表大会的组织和议事的制度,则可以说是根本政治制度中的根本政治制度,是根本中的根本。全国人大的组织和议事制度设计得是不是科学,运转得是不是有效,对各级人大以及其他所有国家政权机关的组织、职权和运转程序,都具有牵一发而动全身的影响。由此可见全国人大组织法和议事规则,在我国法律体系中居于何等重要的地位。

  

   一般说都说,这两部法律是重要的基本法律,是宪法性法律。从法律的形式渊源上看,当然是。但仅仅这样定性恐怕还不够,因为这两部法律中的不少内容,都可以甚至应当放在宪法中规定,不仅属于宪法国家机构一章中全国人民代表大会一节的内容,也属于国家主席、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、人民法院和人民检察院这五节中的内容。也就是说,除了地方人民代表大会和人民政府、民族自治地方的自治机关两节外,宪法国家机构一章共八节,其中有六节的内容都与全国人大组织法和议事规则密切相关,相互贯通,这两部法律中的不少内容,都是可以甚至应当在宪法这六节中予以规定的。所以,在很大程度上可以说,对这两部法律的地位和重要性,我们应当持有等同于宪法的认识,对这两部法律的修改,虽然并不必须依照修改宪法的程序进行,但应当持有与修改宪法同等严肃、慎重的指导思想、基本原则以及策略方法。

  

   其中,以下几条是否可以注意:一是,想方设法保持这两部法律的稳定性、长期性,能不改,就尽量不改;二是,对于具体内容,可改可不改的,不改;三是,不修改法律规定,在实践中也能解决问题的,即使后来的有些做法和规定与两部法律不完全一致,也不改;四是,不修改法律,可以采用其他立法方式解决问题的,不改;五是,条件不成熟,在认识和实践中没有形成广泛共识的,不改;六是,在修改讨论过程中可能引发广泛争议的,不改;七是,凡属于人大具体工作性质可以不上升到法律规定的,也不改。建议有关方面结合方方面面的情况,对这两部法律的修改问题,再予研究。

  

   笔者认为,对这两部法律要不要修改,以及何时修改、如何修改,可以有下几种方案。

  

   第一方案:在现行修正案草案的基础上,征求意见后,按立法计划继续修改。但是,对可能会引发的一些问题,需要有足够准备。对此下文将述及。

  

   第二方案:仅对有关国家监察委员会的内容,在两部法律中做增加式的修改,其他的内容不作修改。因为2018年修改宪法和制定监察法后,面临的突出问题是,国家监察委员会的相关事项,与这两部法律以及其他相关法律不衔接,需要尽快以立法方式解决。这也可能是这次修改这两部法律的主要原因之一。

  

   第三方案:暂不修改,对国家监察委员会与全国人大及其常委会关系的内容,由全国人大以作出决定的方式,单独进行打包式立法。

  

   采取第一方案,可能出现的情况是,提出的问题很多,各方面意见不一致,并且不具备短时间内达到共识和作出修改的条件,怎么办?笔者认为,可以不作修改,或者将原计划的修改时间延长一至两年甚至更长的时间。

  

   采取第二方案,只在两部法律中增加有关国家监察委员会的内容,对其他内容不作修改,但这样可能会引起其他诸多修改内容的动议和意见,要求与增加有关监察委员会的内容一并进行修改。出现这种”顺带”、”攀比”性的修改动议,怎么办?笔者认为,较好的方式是,采取第三方案,即对两部法律不作改动,由全国人大采取打包方式,对涉及国家监察委员会的事项作出专门决定。这不仅可以解决国家监察委员会与两部法律衔接的问题,还可以顺带解决与立法法、监督法等其他法律的相关问题,不仅可以解决中央一级国家监察委员会的问题,还可以对地方各级监察委员会与地方组织法、监督法等法律的关系问题,一并予以解决。

  

   需要着重考虑的是,针对第一方案,即按照立法计划进行修改,可能会出现哪些问题。有以下方面可以引起注意:

  

   一是,现在两个草案所修改的内容,除了国家监察委员会的有关规定外,其他的修改并无实质性、突破性的改变,基本属于可改可不改。比如,关于组织法修改草案中增加的总则一章,不增加也没有关系。这个问题下文将专门述及。比如,关于增加的主席团、常委会、委员长会议和专门委员会行使职权的内容,虽然两部法律并没有规定,但多数已是实践中的长期做法,以前未修改法律,也没有发生什么争议。再比如,新增加的宪法和法律委员会、监察和司法委员会、社会建设委员会,虽然全国人大组织法中没有规定,但这些专门委员会及其行使的职权,本身就是全国人大及其常委会以立法方式作出的决策,与原有法律的规定不一致,也已有一段时间了,不必急于修改相关法律。

  

   关键是,修改这两部法律的权力本身就属于全国人大,即使没有修改两部法律,但全国人大在两部法律制定后所作出的决定,采取的做法,凡与两部法律不一致的,按照新规定、新做法优于旧规定、旧做法的基本适用原则,就应当视为对两部法律的修改,并在实践中执行。法律原有规定与新规定、新做法不一致的地方,实际上已失去效力。而实践中的有些做法,即使没有作出明确的规定,也应视为对法律的修改完善。

  

   二是,这两部重要法律不启动修改程序,一般不会引起太多注意和争议,而一旦决定要修改,就会引起广泛关注讨论,各方面可能提出很多问题。比如,有的观点就会提出,为什么只修改这些内容,而其他更为重大的问题应当作出修改和明确的,却不在修改的范围内?客观地说,制定这两部法律的时间比较早,现在看来需要研究修改的内容,是较多的,至少从问题的重要性和数量来看,现在修正案草案中的内容是远没有涵盖的。但是,一旦启动修改程序,并向社会征求意见,允许进行广泛讨论,对所提出的意见,就可能出现吸收修改不好,不吸收修改也不好的尴尬情况。

  

   三是,现在修改草案的一些内容,容易引发对一些重大问题的讨论甚至纷争。全国人大的组织和议事制度,处于我国政治制度的最顶层,其中有些内容,不只具有法律的特性,还有很强的政治性,具有政治性与法律性交织甚至政治性超过法律性的特点。涉及这方面的一些重大事项,法律的已有规定存在问题,没有激活点,一般就不会引起注意和争议。但如果拟修改的一些内容,容易激活和引发问题,就需要十分慎重了。

  

   四是,由于这两部法律的极端重要性和特殊性,如果不能针对性地回应解决涉及根本政治制度中的那些重大问题,一般不宜多作修改,为解决一般性问题甚至为把工作中的一些具体做法上升为法律规定,就作修改,是可以不必的。

  

   五是,全国人大的组织和议事制度,与党的领导,确切地说,是与党中央、中央政治局、中央政治局常委会以及党和国家领导人个人的领导制度、领导方式,关系十分密切的。对这两部法律只要启动修改和讨论,在这方面就不可避免地会引起广泛关注,引起各种或明或暗的议论。对其中的一些重大问题,是不是要用法律的形式予以规范,如何规范,在理论和实践中是否已经形成共识,都是需要认真研究的,可能短时间内还拿不出适当的方案。但是,启动了修改程序,牵涉到了这些问题,却又难以采取适当方式回答,怎么办?

  

   六是,2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出,要”将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”。这应当是这次修改法律的一个重要根据和原因。但是,这个文件并没有列出修改这些法律包括人大组织法的具体时间表。对党全面领导人大工作的制度设计,科学成熟了,就应当及时修改相关法律,如果还不成熟,是可以不急于修改的。这个问题下文将专门述及。

  

   所以,建议有关方面对修改这两部法律可能出现的各种情况,做充分的预估和权衡。

  

   此外,由于这两部法律修改调整的内容较多,结构的变化可能也会比较大,如果再加上一些重要内容的修改,是用”修正”还是”修订”好一些?建议再研究一下。

  

二、建议对组织法所应规定的内容再做研究

  

什么叫全国人大组织法,它应当规定哪些内容?什么叫全国人大议事规则,它又应当规定哪些内容?这些问题,在理论和实践中都缺乏必要研究。1982年制定全国人大组织法时,比较仓促,其中的很多问题是与修改宪法连带考虑的,而宪法对全国人大的制度,(点击此处阅读下一页)

所设计的只是一个大体框架。至于全国人大的组织和议事规则有什么区别,在当时的历史条件下,不可能研究得很充分、很成熟。所以,现在看来,全国人大组织法中规定了不少应当由议事规则规定的内容。到了1989年,全国人大才制定了议事规则,但很大程度上,议事规则只是全国人大组织法的补充和完善,并没有在立法技术上对两部法律的调整范围做严格区分。

  

   现在的两个修正案草案已经注意到这个问题,并试图对组织法和议事规则的内容做调整区分。在前次法工委的视频征求意见中,大家也都觉得,应当对组织法和议事规则做必要的立法区分。上海交通大学的徐向华教授则明确提出,组织法所应当规定的是全国人大的组织及其产生和职权,议事规则所规定的应当是行使职权的程序。要求对两个法律所规范的内容作出区分,是完全站得住的。如何区分?把组织法所应当规定的内容研究清楚,议事规则的调整范围自然就明朗了。这有以下问题值得研究:

  

   1、组织法与议事规则在位阶上有无高下之分?

  

   在一些国家,议会的议事规则是不被视为法律的,仅仅被当作议会内部的自治规则,但全国人大的议事规则在性质上属于法律,这是没有疑问的。问题在于,同样是法律,全国人大组织法和议事规则在位阶上有没有高下之分?现行议事规则第一条规定,议事规则是根据全国人大组织法制定的,修正案草案也维持了这个规定。那么,据此可否认为组织法是议事规则的上位法?既然议事规则是根据组织法制定的,其位阶和效力就应当低于组织法,它所规定的内容也就不得与组织法相抵触。所以,两个法律的位阶有无高下之分,对于确定它们各自的调整范围就十分重要。如果确有高下之分,应当由组织法规定的全国人大的组织及其产生和职权等事项,议事规则就不宜规定,应当由议事规规定的议事程序,由组织法来规定也不合适。建议有关方面对这个问题予以研究。

  

   2、全国人大的组织究竟有哪些?

  

   全国人大究竟有哪些组织?现在的法律只规定了四章(每一章并没有分节),章名和顺序分别是:”全国人民代表大会会议”、”全国人民代表大会常务委员会”、”全国人民代表大会各专门委员会”、”全国人民代表大会代表”。这里有两个问题:

  

   一是,应当将第四章的”全国人民代表大会代表”调整为第一章,其他的依次向后推为第二、三、四章,因为全国人大是由代表组成的,先有代表,才有代表大会,代表是代表大会的基础和单元,只有把代表放到第一章,才符合逻辑。

  

   二是,第一章的章名”全国人民代表大会会议”并不是一个组织,只是一种特殊的会议(与此类似的还有委员长会议,委员长会议也不是一个组织,而是一种特殊的会议,其名称是否合适,也值得推敲),与后面的全国人大常委会、专门委员会和代表,从语法语义的性质上看,都不宜并列,因此,建议将这个章名改为”全国人民代表大会”,去掉”会议”二字,与其他章名一致起来。

  

   代表、代表大会、常委会和专门委员会,当然是全国人大的组织,但是,这恐怕远没有揭示代表大会组织的全部。比如,代表团、主席团、委员长会议、常委会工作机构和办事机构,都是全国人大内部的重要组织,而委员长、副委员长、秘书长个人,虽然从人数上看不是组织,但他(她)们在全国人大内部具有崇高的地位,发挥重要的作用,也应当视为特殊的人大内部组织。而常委会党组,机关党组,工作机构内部的党组织,以及代表团中的临时党组织,实际也是重要的人大内部组织。现在,组织法只将代表、代表大会会议、常委会和专门委员会分别列为一章,作为全国人大的四个组织单元,显然没有全面反映各类内部组织在全国人大组织框架中的实际地位和所起作用。

  

   如果要作出较全面的规定,似乎可以采取两个办法:一是,在体例结构上增加几章,比如,代表团、主席团、委员长会议以及人大内部的党组织,都可以单独列为一章进行规定。二是,保持这四章的体例结构,并根据不同的情况,在每章下再设单独的节,对代表团、主席团、委员长会议、工作机构和办事机构等重要的内部组织,以及委员长、副委员长和秘书长等重要的个体,予以规定。同时,增加一章,对全国人大内部的党组织进行规定。

  

   3、全国人大各组织是如何产生的?

  

   全国人大代表以及其各类组织的产生,已有法律作出规定的,组织法就不作规定,没有其他法律规定的,均应作出规定。

  

   4、各组织应当确定什么样的人数、结构、领导体制?

  

   将全国人大及其常委会的人数以及各代表团、主席团、委员长会议、专门委员会等内部组织的人数,以法律的形式确定下来是必要的。在这个基础上,按照党派、民族、性别、区域、职业等标准,设计适当的比例结构,也是必要的。而对全国人大内部各类组织的领导体制予以规定,则是组织法一项十分重要的内容。比如,代表团、主席团、委员长会议、专门委员会的领导体制,就需要明确。现在,主席团、委员长会议按照现行法律和修正案草案的规定,都行使着十分重要的职权,但其领导和决策的体制机制,缺乏明确的规范。

  

   5、各组织具有什么性质和法律地位?

  

   有明确的性质和法律地位,行使职权才会”名正言顺”。现在,代表大会、常委会、专门委员会、工作机构的定性和地位是清楚的,而主席团、委员长会议行使的职权极其重要,但两者的法律地位并不明确。人大内部的党组织,领导整个机关的运转,但其性质和地位在法律中也却缺乏明确的规定。委员长虽然是由个人担任,但在全国人大及其常委会中处于十分重要的地位,在法律中也缺乏明确的性质和地位,建议在修改组织法时予以研究。

  

   6、各组织有什么样的职权?

  

   全国人大及其常委会的职权宪法已有明确规定,这次组织法的修正案草案对主席团、委员长会议和专门委员会的职权,做了进一步充实,但其他一些重要组织的职权也应予以明确和优化,包括人大内部的党组织、委员长、副委员长和秘书长的职权,法律也应做出规定。虽然我们强调人大是集体有权、个人无权,但集体行使职权主要是体现在投票这一环节的,在投票环节之外,常委会的党组织和委员长、副委员长以及秘书长,实际还行使诸多重要职权,发挥重要作用和影响,因此,将他们的职权法定化,是十分必要的。

  

   7、这些组织内部和外部都具有何种相互关系?

  

   全国人大内部各类组织之间具有相当复杂的关系。比如,代表与代表、代表团之间,各代表团之间,主席团与代表、代表团和代表大会之间,委员长与副委员长和委员长会议之间,委员长会议与常委会委员、常委会、专门委员会和常委会工作机构之间,秘书长与其他各类组织之间,专门委员会之间,专门委员会与常委会工作机构和办事机构之间,各类党组织与机关的组织之间,等等,全国人大内部各类组织之间的关系,是组织法应当规定的十分重要的内容。有些内容在其他法律中已有规定,但有些尚没有规定,建议予以研究。

  

   组织法还应当规定的是全国人大各组织与外部组织的关系。现在,现行法律与修正案草案,对全国人大与”一府一委两院”之间的关系做了大体规定,还可以进一步细化完善。但有一类十分重要的关系缺乏规定,即全国人大与各党派、人民团体和全国政协的关系。这些外部组织对于全国人大行使职权具有重要影响。其中,特别重要的是党中央和全国人大及其常委会的关系,具体包括党中央、中央政治局、中央政治局常委会、党的领导人个人以及党中央办事机构和中央各部门与全国人大各类组织的关系。建议将党中央各组织和党的领导人个人与全国人大各组织的关系,作为修改法律的十分重要的内容予以研究,并在全国人大组织法中作出明确规定,为实现党对全国人大的领导,提供重要、坚强的法律保障。

  

三、对组织法新增”总则”的意见

   全国人大组织法修正案草案的一大亮点,也是最重要的一部分内容,就是增加了总则,作为第一章,但这也引发了一些需要讨论研究的问题。

  

   组织全国人大的目的是什么,科学的方式是什么,在组织过程中的指导思想、基本原则和总体要求是什么,全国人大内部各类组织的产生、组织和职权,以及处理彼此之间关系,有哪些规律性的特点和不同要求?等等,老实说,受各种条件的限制,对这些重要的问题,我们是缺乏充分研究的。而这些内容,研究清楚、回答好了,自然就是组织法总则的内容。

  

   1982年宪法制定的时候,对于如何组织全国人大,胡乔木首先考虑的是”两院制”,在征求意见时还有不少地方表示赞成。后来,邓小平决定,全国人大实行一院制,不搞”两院制”。实行一院制又涉及一个问题:全国人大的人数非常多,如何经常性地行使职权?针对这一问题,宪法的设计是,全国人大之下设立常委会,在代表大会闭会期间,经常性地行使职权,并为全国人大设立专门委员会,做它的工作机构。但几十年来,针对全国人大及其常委会在行使职权中遇到的问题,不断有意见要求对代表大会和常委会以及专门委员会的组织、结构、人数、职权等进行改革。所以,要修改组织法,就不可避免地会引起对这些问题的讨论,而无论什么样的讨论,从根子上看,都需要回答,全国人大组织法的总则是什么。

  

   现行全国人大组织法没有规定总则,除了受限于当时的立法技术和时间外,恐怕也还有其他的一些考虑,比如规定总则的必要性如何,如果写,究竟写什么内容才是合适的?现在看来,这似乎仍然是一个需要研究的问题。

  

   这次组织法修正案草案在严格遵守宪法规定,保持全国人大及其常委会这一组织结构框架不变的前提下,增加了总则的规定,共写了七个条文,即第一至第七条。第一条写的是立法宗旨和根据,笔者没有不同意见。现对第二第至第六条,提出一些个人意见。

  

   1、关于全国人大及其常委会的性质。

  

草案第二条规定,全国人大是最高国家权力机关,其常设机关是全国人大常委会。组织法对全国人大及其常委会的性质与法律地位作出规定,当然是必要的,但这个内容宪法已有明确规定,(点击此处阅读下一页)

在组织法中不作重复性规定,是可以的。

  

   2、关于党的领导地位和依法行使职权。

  

   草案第三条规定,全国人大及其常委会”坚持中国共产党的领导,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、’三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,依照宪法和法律行使职权”。

  

   这个规定中,坚持马列主义毛泽东思想等指导思想,特别是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,是极为重要的,这也是组织任何国家机关所必须坚持的指导思想,这一重要内容在宪法中已有规定,在各类组织法加以重申,也是必要的。但是,这一条规定全国人大及其常委会”依照宪法和法律行使职权”,可能就偏离了全国人大组织法的主题,因为依照宪法和法律行使职权,是全国人大的各类组织行使职权的一项总原则,也是其他一切国家机关行使职权的总原则,是不言而喻的,而组织法所应规定的,是全国人大各类组织的产生、结构、性质、职权以及彼此之间和与外部有关组织之间的关系,并不是人大的各类组织如何具体地行使职权,所以,依法行使职权不宜作为组织法的总则内容予以规定。

  

   现在需要着重分析的是坚持党的领导的规定。

  

   2018年修改宪法,将党的领导是中国特色社会主义最本质的特征写入宪法总纲第一条,进一步强化了党的领导地位。如果说1982年宪法将党的领导写在序言中,容易引起是否具有法律效力的争议,那么,2018年将党的领导写入宪法总纲,就不会有任何争议了,党的领导具有了明确的最高法律效力。所以,任何国家机关的组织、产生和职权的确定,都必须坚持党的领导,这是不能动摇的;全国人大在国家机构体系中处于核心地位,更不能例外。无论组织法是否明确写党的领导地位,党的领导地位都是明确的,不能动摇的。

  

   修正案草案的说明中有这样的表述:”中共中央关于加强党的政治建设的意见中明确提出,将坚持党的全面领导的要求载入人大等国家机构的组织法”,”在具体条文中明确党的领导地位,是坚持党对国家各项工作全面领导的必然要求”。这个表述说明,将党的领导地位写入全国人大组织法,是对中共中央关于加强党的政治建设的意见中有关要求的贯彻落实,这也是全国人大在立法工作中坚持党的领导的充分体现。

  

   《中共中央关于加强党的政治建设的意见》是中共中央办公厅2019年发布的重要文件。这个文件第三部分的标题是”坚持党的政治领导”,这一部分中的第五个二级标题是”完善党的领导体制”。在这个标题之下,对于如何完善党的领导体制,文件有这样的表述:”贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”,”将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法,载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程,健全党对这些组织实施领导的制度规定,确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。”目前为止,笔者尚未看到对这个重要文件以上表述的权威解读。

  

   个人认为,准确理解上述文件中关于将党的领导载入相关法律法规章程的要求,需要把握以下几个要点:

  

   第一,对党的领导载入法律法规章程,是立足于政治的,目的是加强党的政治领导,因为这些内容是文件第三部分标题”坚持党的政治领导”的具体化。这个标题下面虽然有”坚持党的全面领导的要求”这一表述,但这里党的全面领导,也是着眼于政治的全面领导,是政治领导中的全面领导,而不是包揽甚至党代替国家机关和其他组织行使职权的领导。

  

   第二,在有关国家机关组织的法律法规和和其他组织的章程中,写党的领导,具体内容是要完善党的领导体制,而不是简单地、重复地写一两句关于坚持党的领导的话,因为文件”坚持党的政治领导”之下的二级标题就是”完善党的领导体制”,因此,关于党的领导入法入章程,目的是要完善党的领导体制,有完善党的领导体制的具体内容。

  

   第三,关于党的领导入法入章程的内容,很明确,包括两个部分:一是党的领导地位,即党领导人大等国家机关和其他组织的法律地位;二是党对人大等国家机关和其他组织实施领导的具体制度,并且是健全的制度。只有把这两个部分都写好了,才能在法律中体现文件所说的”坚持党的全面领导的要求”。有的观点可能认为,健全党对这些组织的领导制度的内容,不是由法律规定的,而是由党内法规作规定的。但是,分析基本的语法逻辑即可发现,上述文件的表述,用语严谨准确,前后环环相因、严密紧凑,而且”章程”与”健全”之间,用的是逗号,这就清楚地表明,党的领导入法入章程,不仅是领导地位入法入章程,而且是健全的领导制度也要入法入章程,不是仅将领导地位入法入章程,领导制度入党内法规,而是领导制度要和领导地位同时入法入章程。上述文件的这一精神是清晰的,毫不含糊的。现在,将党的领导地位入法入章程,是明确和不容置疑的,需要十分重视的是,党对各国家机关和其他组织的健全的领导制度,也要同时写入各类法律法规章程,单写领导地位是不够的。

  

   由上可见,现在全人大组织法修正案草案仅将坚持党的领导写入总则,至少是不全面的。将党的领导地位写入人大组织法很容易,也很简单,但更重要、更复杂、更紧迫的是,如何把党中央领导全国人大的各项具体制度写入组织法。

  

   上述中共中央关于加强党的政治建设的意见,要求将党的领导地位和领导制度载入法律法规章程,确保各类组织”始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作”。把这一要求贯彻到全国人大组织法的修改中,就是,既要加强党中央对全国人大的集中统一领导,又要保证全国人大依法充分行使最高国家权力。这与党的十八届四中全会有关”三统一”、”四善于”的要求,以及党的十九大报告和十九届四中全会既要加强党的领导,又要使党”支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”、”支持和保证人大及其常委会依法行使职权”的精神,是一脉相承、相互统一的。这是修改全国人大组织法的重要指导思想。

  

   现在,草案第二条先写全国人大是最高国家权力机关,第三条只写坚持党的领导,没有写党对全国人大具体领导的制度,而草案的其他地方也没有写党对全国人大实施领导的具体制度,没有从具体制度上体现和突出党对全国人大的集中统一领导,与全国人大行使最高国家权力的有机统一性和一致性,这就容易让人产生一种错误的认识,觉得第二条的规定与第三条的规定是互相矛盾的,甚至会错误地认为,既规定全国人大是最高国家权力机关,紧接着又规定全国人大必须坚持党的领导,似乎全国人大就并不是最高国家权力机关了。所以,在规定党的领导地位的同时,将党中央领导全国人大及其常委会的具体制度同时写入法律中,是较好的策略方法,建议有关方面对这个问题予以重视,并研究解决。

  

   3、关于全国人大与人民的关系。

  

   草案第四条规定:全国人大由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;全国人大及其常委会同人民群众保持密切联系,始终坚持体现人民意志,保障人民利益。这个规定揭示的全国人大及其常委会与人民的关系,与全国人大组织有一定联系,但不宜纳入全国人大组织法的范畴,应当在选举法和代表中加以规定,并且这两个法律已有相关的规定精神,建议不写。

  

   4、关于全国人大的监督权。

  

   草案第五条规定,全国人大及其常委会加强对宪法和法律实施的监督,维护社会主义法制的统一和尊严。这一内容规定的是全国人大及其常委会的监督权,而监督权只是全国人大及其常委会行使的多项职权之一,如果要在组织法中规定,也应当放到具体的职权而非总则中规定,不然就会引起疑问:为什么总则只规定监督权,而不规定立法权、任免权、决定权?是不是监督权比其他几项职权重要?建议不在总则作此规定。

  

   5、关于行使职权的民主集中制原则。

  

   草案第六条规定,全国人大及其常委会实行民主集中制原则,充分发扬民主,集体行使职权。先要说明的是,全国人大行使职权的原则,应当在全国人大及其常委会的议事规则中规定,或者在立法法、监督法等具体行使职权的法律中规定,而不适宜在全国人大组织法中规定。即使要在全国人大组织法中规定,也不适宜规定在总则中,而可以放在全国人大及其常委会及其内部他组织行使的具体职权中,做附带性规定,因为组织法要确定的是哪些组织有哪些职权,而对某一组织行使职权的具体原则不是重点,一般不必规定。

  

   现在的问题是,如何理解民主集中制的原则?按照宪法的规定,我国的国家机构实行民主集中制的原则,这在人民代表大会制度上的重要体现是,人民代表大会按照民主集中制的原则组织起”一府一委两院”,也即民主集中制在国家机构体系中是一项组织原则,是人民代表大会组织起其他国家机关的原则,而不能一概地视为各国家机关组织起来和行使职权的原则。按照宪法的规定,全国人大及其常委会在与选举单位的关系上,适用的是民主集中制的组织原则,但是,全国人大内部其他各个组织的产生、组织、性质和职权的确定,以及处理彼此之间的内部外部关系,究竟适用的是什么原则,实际是缺乏研究的,即使有一些原则,恐怕也很不一致,更不能一概地说成民主集中制原则。

  

   即使是全国人大及其常委会行使职权,似乎也不能一律说是要遵循民主集中制原则。全国人大及其常委会组成人员在投票表决时,实行一人一票,集体行使职权,不存在谁服从谁的问题,是典型的民主原则。但全国人大及其常委会的党员代表委员,在行使职权的时候,如果用党纪约束,就必须坚持党内的民主集中制原则,实行个人服从组织,下级服从上级,全党服从中央。而全国人大内部其他组织行使职权应当遵循什么原则,实际并不十分清晰,也缺乏公开和明确的规定。比如,委员长会议行使职权,应当遵循什么原则,似乎就缺乏明确的规定。由此看来,民主集中制原则的内涵和适用范围,是比较复杂的,不宜在组织法的总则中规定为全国人大组织的一项原则。建议对这个问题如何表述为好,再予研究。

  

   6、关于全国人大的对外交往。

  

草案第七条规定,全国人大及其常委会积极开展对外交往,加强与各国议会和议会组织的交流与合作,增加了解与信任。议会交往是全国人大内部的一项具体工作,很难说是一项职权,不适宜也没有必要在组织法的总则中加以规定。对外交往不仅是全国人大的工作,也是”一府一委两院”的一项具体工作,如果组织法中规定议会外交,那么,国务院组织法、监察法、法院、检察院的组织法中,(点击此处阅读下一页)

是不是也都要规定国务院、监察委、法院和检察院的对外交往?议会对外交往和宪法规定的其他有关主体在对外事务方面的职权还不相同,而且全国人大对外交往不是一项单方面的外交职权,它是一种交流学习合作性质的工作,还取决于错综复杂、风云变幻的外部环境,取决于交往各方的意愿,建议对此不作规定。

  

   鉴于以上问题,建议对全国人大组织法是否要增加”总则”一章,再予研究。

  

四、对质询、罢免和表决器发生故障问题的意见

   这里主要就全国人大行使质询权、罢免权和表决权提一些意见。

  

   1、关于全国人大行使质询权、罢免权的问题。

  

   按照宪法、全国人大议事规则和组织法的规定,全国人大监督的对像包括全国人大常委会组成人员,国家主席、副主席,国务院组成人员,中央军事委员会组成人员,最高法院院长和最高检察院院长,监督的方式除了听取和审议有关的工作报告外,还包括质询、罢免、特定问题调查等,这次组织法的修正案草案保留了这些内容,并将国家监察委员会主任纳入监督的范围,同时,增加了有关代表大会闭会期间,常委会根据委员长会议、国务院总理提请,撤销国务院个别组成人员职务的规定,以及根据中央军事委员会主席提请,撤销中央军事委员会其他个别组成人员职务的规定。

  

   代表大会闭会期间由常委会撤销国务院、中央军事委员会个别组成人员的职务,是没有问题的,这种情况以前也发生过。但是,规定主席团、代表团、一定数量的代表和代表大会对有关国家机关进行质询,对国家机关领导人进行罢免,特别是对中央一级国家机关领导人行使这些监督权,是否符合现行体制,具有多大的可行性,可能导致什么样的后果影响,就需要深入研究了。这里有几个问题:

  

   一是,我们不实行多党制,不搞西方多党制背景下的议会质询、弹劾制度,在中国共产党一党领导执政下,不存在一个议会弹劾国家主席、委员长、总理、中央军事委员会主席、国家监察委员会主任、最高法院院长、最高检察院检察长的问题,有没有必要规定全国人大对这些国家机关领导人的质询、罢免?

  

   二是,全国人大对这些国家机关领导人采取质询、罢免手段,行使的是重大监督权,必须坚持党的领导。全国人大及其常委会是党中央领导下的重要政治机关,其监督工作当然必须在党中央的领导下进行。栗战书委员长2018年在十三届全国人大常委会第四次会议上明确提出,”人大监督工作必须在党的领导下进行”,”全国人大常委会监督工作情况和重要事项,要及时向党中央请示报告”,并强调”这是最根本的一条原则”。2019年,中央办公厅还专门发布了《中国共产党重大事项请示报告条例》,这个条例当然适用于全国人大的重大监督权行使。因此,全国人大要对中央一级国家机关的领导人进行质询、罢免,有关的党组织以及其他组织,事先必须向党中央请示报告,得到党中央的批准才可以行使这一职权。设想一下,如果由党中央在全国人大会议期间,批准全国人大对有关国家机关领导人启动质询、罢免的程序,都应当基于什么原因,又将会出现怎样的情形?在党中央的集中统一领导下,对中央国家机关领导人进行监督的措施很多,又有什么必要在大会期间,由全国人大在全世界的关注聚焦之下进行质询、罢免呢?

  

   三是,需要十分重视的是,宪法和法律规定对中央国家机关领导人的质询、罢免制度,四十年来实际并没有运用过。没有运用不表明就不曾具备运用的动因和条件。宪法法律既然规定了,就说明可以用,而一旦有激活点,真正运用起来,在一党领导执政的体制下,对政治的安全和稳定乃至国家的长治久安可能带来的影响,我们就应当有足够的估计。

  

   笔者认为,是否有必要保留质询,可以研究,但不宜规定罢免。因为罢免过于刚性,不适合我们的政治文化传统,不能用,也不实用。还不如加强对有关国家机关工作报告的改革,加强代表对工作报告审议和表决的力度,规定工作报告表决不通过,作报告机关的领导人就必须辞职。全国人大有这个监督力度,恐怕也就够了。

  

   四是,全国人大行使监督权与地方人大有没有区别?如果有,区别在哪里?这个问题我们似乎缺乏充分研究和科学设计。地方人大可以大胆运用质询、罢免等措施进行监督,这些措施激活了,可以极大地促进地方人大工作,但全国人大如果采取这些措施,处理不好,在我们这样一个单一制的大国,是完全可能引起宪法危机的,套用一个时髦的用语,就是”宪制危机”。这是应当深加注意的。

  

   五是,1982年宪法的重大制度设计,可能存在一些需要研究总结的问题。这部宪法将党的领导写在序言中,但党的领导方式和法律效力又并不十分明确。在这个背景下,又设计了人民代表大会制度,将全国人大定性为最高国家权力机关,并赋予其广泛的职权,包括质询和罢免这样的重大监督权。但是,宪法对行使这两项职权的可行性、具体条件、程序和可能带来的重大影响,似乎缺乏充分考虑和研判。如果党的领导方式和法律效力不十分明确,全国人大又真正行使了宪法规定的质询权、罢免权,那么,这两项职权就不是没有被错误地理解为类似西方议会质询和弹劾制度的可能的。所以,在一定意义上可以说,1982年宪法对国家顶层政治制度的设计,是存在一些不安全因素的,是有隐患的。所幸四十年来全国人大没有实际行使这两项职权。2018年修改宪法,将党的领导写到总纲第一条,具有了最高法律效力,是一件好事。但与此同时,宪法又无条件地保留了全国人大的质询、罢免权。这样,如何在中央一级党政机关中,做到既要坚持党的领导,又要保证全国人大行使质询权、罢免权,可能就是一个需要慎重研究又很不好处理的重大问题了。

  

   2、关于罢免事项进一步涉及的问题。

  

   对罢免权,上文已涉及较多,鉴于问题的极端重要性,这里再做进一步分析。根据议事规则第三十九条和全国人大组织法第十五条的规定,以及两个法律修正案草案的规定,主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出对全国人大常委会组成人员,国家主席、副主席,国务院和中央军事委员会组成人员,国家监察委员会主任,最高法院院长和最高检察院检察长的罢免案。这里有几个问题:

  

   一是,既然主席团可以提出对这些国家机关领导人的罢免案,那么,主席团又按照什么样的程序酝酿产生这一动议?在提出议案的过程中,又如何坚持党中央的集中统一领导?

  

   二是,三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,也可以提出罢免案,这是否意味着代表团和代表在代表大会期间,可以公开串联沟通,对中央国家机关领导人形成罢免动议?

  

   如前所述,1982年宪法在规定全国人大的罢免权时,可能缺乏充分考虑,而与宪法同时制定的全国人大组织法,在规定罢免的动议程序时,可能也缺乏充分考虑,因为它规定三个以上的代表团或者十分之一以上的代表可以提出罢免案,但未规定提出罢免案的具体程序。

  

   宪法以及全国人大的组织法和议事规则,对代表团或者一定数量代表提出议案的规定,主要有三种:第一种是,五分之一以上的代表,可以提出修改宪法的议案;第二种是,一个代表团或者三十名以上的代表,可以提出一般的议案包括质询案;第三种就是,三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出罢免案。在这三种方式中,如采取第二种方式,多数情况下就可以在一个代表团内部解决,因为多数代表团的代表数量,都能超过三十名。但是,要采取第一种、第三种方式,达到五分之一上、十分之一以上的代表数量,以及三个以上的代表团,恐怕就必须实行跨代表团之间的沟通和联合了。需要注意的是,即使是三十名以上的代表数量,法律也没有排除跨代表团之间的串联,而且,在代表人数不足三十名的代表团之间,要达到这个数量,也必须跨团串联才能实现。

  

   代表团之间、跨代表团的代表之间,进行串联沟通,有两种方式。一种是有一定组织的串联沟通。比如,1993年的修宪,是由代表临时签名提议案启动程序的。而这次代表联名,实际是各代表团之间有一定组织的一次跨团联名。另一种方式是,没有任何组织和领导,而是代表团之间、代表之间自发地、私下或者公开地串联沟通,联名提出议案。这种情况在全国人大会议期间,当然是有的。现在的问题是,是不是所有的议案,都可以在代表团和代表之间自发地串联沟通,从两个法律的规定看,当然是没有问题的。但是否也应当考虑:一般的议案,可以自发联名或者由代表团联合提出,而有一些特殊的议案,似乎就不宜自发联名或者由代表团联合提出?对此问题,尚缺乏法律的明确规定。在现在十分强调党的集中统一领导的背景下,是否还应当考虑,这种代表团和代表之间的自发跨团沟通,与不同层级的党的领导是什么关系?比如,代表的跨团联名,与本代表团的临时党组织是什么关系?

  

   具体到罢免案的提出,面临的问题则是,现行法律以及相关修正案草案,都没有对三个以上的代表团和十分之一以上的代表,如何组合或者联名作出规定,这实际意味着代表团和跨代表团的代表之间,可以自发地私下串联,提出对中央国家机关领导人的罢免案。如果出现这种情况,与坚持党中央对全国人大及其常委会的集中统一领导,与增强”四个意识”、坚决做到”两个维护”的要求,又如何衔接协调?因为罢免的对象可能就是党中央的领导人,而罢免的启动又要坚持党中央的领导,也即接受被罢免对象的领导,无论从逻辑还是做法上看,这都是有明显矛盾和冲突的。建议有关方面对这个重大问题予以研究。

  

   三是,三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出对国家主席和中央军委主席的罢免案,是一个极为重大的问题。在党中央的集中统一领导下,针对委员长、国务院总理、国家监察委员会主任和”两高”负责人的罢免,处理得好,多半会引起舆论的波动,可也还不至于对政治稳定带来大的冲击,但是,如果对国家主席和中央军委主席也可以提出罢免案,启动罢免程序,可能就会从根本上造成国家政治生活和政治制度的不稳定。

  

前面说到了1982年宪法可能存在的一些问题,这里需要围绕国家主席和中央军委主席再做展开。这部宪法总结”文革”教训,最初规定的国家主席是虚职的,俗称”虚君共和”。也就是说,国家主席的职责就是代表国家、做国家的征象,通俗地说,就是不掌实权。这样,国家主席就不会同时担任其他的重要职务。而且,在宪法实施后的近七年中,中共中央总书记、国家主席和中央军事委员会主席,也都是由不同的人担任的。按照这样的体制和做法,全国人大对国家主席或者中央军委主席进行罢免,是对一个领导人、一个领导职务的罢免,并不涉及其他的国家机关领导人和领导职务,(点击此处阅读下一页)

特别是不涉及党的最高领导人,即中共中央总书记。如果党和国家的领导体制健全并且坚强有力,这样的罢免,影响会很大,但不至于对政治安全稳定造成大的损害,不至于对政治制度造成冲击,所以,在那样的历史背景下,全国人大组织法和议事规则有关全国人大罢免国家主席和中央军委主席的规定,有其合理性。

  

   但需要注意的是,1989年11月十三届五中全会起,中共中央总书记开始同时担任党的中央军委主席,到了1993年八届全国人大一次会议,中共中央总书记又担任了国家主席和国家中央军委主席。从那时起,中共中央总书记就同时担任国家主席,并逐步同时担任中央军委主席。而到了党的十八大以来,习近平总书记则同时担任国家主席和中央军事委员会主席,形成了”三位一体”的领导体制。这个体制和做法,已经成为人民代表大会制度中极为重要的宪法惯例。实践充分证明,国家主席和中央军委主席由中共中央总书记担任,对于保证党的领导地位,实现党和国家的长治久安,具有极为重大深远的意义。

  

   但是,在国家主席和中央军委主席由中共中央总书记担任的”三位一体”领导体制下,宪法和全国人大组织法、议事规则关于全国人大主席团、三个以上的代表团和十分之一以上的代表,可以提出对国家主席、中央军委主席的罢免案,就明显不协调了,或者说,与这一领导体制存在明显的冲突了,因为,三个重要职务由一个人担任,一旦罢免国家主席或者中央军委主席,与罢免总书记又有什么区别呢?难道国家主席或者中央军委主席职务被罢免了,党的总书记还能继续担任,或者还能同时担任另外一个重要职务?这是不可想象的。

  

   出现这样的情况,又如何坚持党中央的集中统一领导、做到”两个维护”?全国人大议事规则是1989年4月七届全国人大二次会议通过的,这个时间点在当年11月中共中央总书记担任中央军委主席之前,更在1993年中共中央总书记担任国家主席之前。因此,那时候的立法设计,显然没有考虑到中共中央总书记同时担任国家主席和中央军委主席,当然也没有考虑到,一旦全国人大可以罢免国家主席和中央军委主席,就与这一领导体制形成了内在的紧张关系。而这个紧张关系,是国家政治制度顶层的根本性内在紧张关系,攸关国家政治制度的根本,攸关党的领导执政地位,攸关政治社会稳定和国家的长治久安。

  

   建议有关方面对这个重大问题予以慎重研究,甚至可以考虑,将这两部重要法律的修改,与修改宪法放到一起研究推动。

  

   3、有关表决器的问题。

  

   全国人大及其常委会包括人大内部其他组织的表决,是十分复杂、牵涉面很广的事项。建议对这个问题加以系统研究规范。

  

   值得注意的是,这次修正草案将现行法律第五十三条有关全国人大表决的事项,修改为第六十五条,并增加规定,如表决器在使用中发生故障的,可以采用举手方式或者其他方式进行表决。全国人大会议使用电子表决器,始于1990年3月的七届全国人大三次会议,也就是说,1989年制定全国人大议事规则的时候,全国人大尚没有使用表决器,因此,不存在一个表决器发生故障的问题,现在的议事规则也就没有针对这个问题的规定。但是,也要看到,从1990年至今的三十年中,从未听说全国人大在进行表决的时候,出现表决器发生故障的问题。全国人大作为最高国家权力机关,一般一年才开一次会议,为准备每年的全国人大会议,各方面投入大量的人物、物力和技术力量,表决器必须做到万无一失才对,怎么能够允许临到表决的时候,表决器竟然发生故障呢?在党中央的集中统一领导下,作为最高国家权力机关,全国人大会议的表决器竟然会发生故障,未免太不严肃、匪夷所思了。

  

   还要注意的是,如果全国人大议事规则规定表决器发生故障,可以采用举手方式表决,那么,各个地方人大的议事规则纷纷效仿,也规定表决器发生故障即可举手表决,万一这个规定被某些人利用,故意在表决时让表决器发生故障,进而迫使大会举手表决,就可能给地方人大依法行使权力带来巨大隐患。建议有关方面予以研究,最好不作此规定,并针对性地增加规定大会秘书处须维护表决秩序,确保表决时电路安全、表决器不发生故障的内容。

  

  

作者:刘松山(华东政法大学法律学院教授)

   载《中国法律评论》微信公众号2020年8月31日

  

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