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杜志章:中国国家治理现代化的时代性、民族性和实践性

   作者:杜志章 华中科技大学马克思主义学院教授、华中智库副院长、国家治理研究院副院长

  

   党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求和总体目标。这一总体目标与“两个一百年”奋斗目标和党的十九大提出的新时代中国特色社会主义发展两个阶段的战略安排同步,表明国家治理现代化是全面建设社会主义现代化的题中应有之义,也是建设社会主义现代化强国的前提和保障。国家治理现代化不同于中国过去的现代化目标,也不能照搬西方的“善治”标准,对国家治理现代化的探讨也不能只停留在理论层面,必须作用于实践。因此,研究国家治理现代化的时代性、民族性和实践性,对全面推进国家治理现代化具有重要的现实意义。

  

   中国国家治理现代化的“时代性”

  

   习近平总书记在党的十九大报告中指出,“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代”。“新时代”是我国发展新的历史方位,也蕴涵着中国特色社会主义的新任务和新目标:一是实现中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃;二是在世界上高高举起科学社会主义伟大旗帜;三是为世界发展和人类进步贡献中国智慧和中国方案。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央围绕上述任务和目标进行了积极探索,在理论上形成了习近平新时代中国特色社会主义思想,在实践上积极推进国家治理体系和治理能力现代化,中国特色社会主义制度更加成熟定型、中国特色社会主义道路更加坚定自信。其中,国家治理现代化的提出,既体现了中国特色社会主义制度的本质和优势,也表明了中国的现代化进程进入到了新阶段、提升到了新高度。

  

   近代西方列强用武力打开中国大门,使中国在受到西方列强压迫时也被动接触西方的工业文明和思想观念,这也是中国现代化的逻辑起点。中国的现代化进程既是“救亡”的过程,也是“启蒙”的过程,同时还是“发展”的过程。

  

   在新民主主义革命时期和新中国成立初期,以毛泽东同志为代表的中国共产党人大多把现代化理解为“工业化”,这也表明了工业化是现代化的前提和核心。1945年4月,毛泽东在《论联合政府》中说:“没有工业,便没有巩固的国防,便没有人民的福利,便没有国家的富强。”中国共产党在1953年提出了“一化三改”的过渡时期总路线,其主体就是“一化”,即“工业化”。1964年,周恩来总理在第三届全国人民代表大会第一次会议上正式把“现代化”表述为“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”,简称“四个现代化”。相对于新民主主义革命时期和新中国成立初期对现代化的理解,其内涵要丰富得多,除了工业现代化之外,还包括农业、国防和科学技术现代化。

  

   改革开放以来,中国共产党对于现代化的理解日益全面,不仅限于生产力的发展,还包括生产关系和上层建筑的调整,甚至包括管理方式、活动方式和思想方式的变革;不仅限于“四个现代化”,还包括政治和文化的现代化,即高度民主和高度文明。这一时期,中国共产党进一步明确了现代化建设的目标和步骤。1982年,党的十二大正式提出到20世纪末使人民生活达到小康水平,并分两步走实现到20世纪末国民生产总值翻两番的目标。邓小平曾指出,“这个小康社会,叫做中国式的现代化”。1987年,党的十三大报告明确指出,在社会主义初级阶段,我们要坚持党在初级阶段的基本路线,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家,并制定了“三步走”的经济发展战略。1992年,党的十四大正式把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标。党的十五大指出,“到建党一百年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到世纪中叶建国一百年时,基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家”。这是“两个一百年”奋斗目标的雏形。党的十六大将物质文明、政治文明和精神文明“三位一体”纳入社会主义现代化建设的总体布局。党的十七大提出中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的总体布局。党的十八大进一步提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局。

  

   党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”任务,极大地丰富了社会主义现代化的内涵。党的十九届四中全会进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标,并制定了三步走的战略规划。这是以习近平同志为核心的党中央关于中国现代化的最新表达,体现了全面建设社会主义现代化对国家制度、国家治理体系和治理能力现代化的最新要求。

  

   纵观近代以来中国的现代化历程,有三个显著趋势:其一,关于现代化范式的转换。现代化不只有西方的一种模式,不等同于“西化”或“资本主义化”,中国现代化也不只是简单的对西方“冲击”的“回应”,而是从中国的国情出发,在广泛吸收借鉴世界各国现代化经验教训的基础上,探索的中国特色社会主义现代化之路。其二,关于现代化内涵的拓展。现代化不再只是片面的“工业化”或“四个现代化”,而是“全面现代化”,包括经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的现代化,也包生产力和生产关系、经济基础和上层建筑各层次的现代化,还包括国家制度、国家治理体系和国家治理能力的现代化。其三,关于研究现代化的目标取向的改变。不再只是学习和借鉴西方国家现代化的理论和经验,也开始注重对中国现代化道路的概括和总结,注重研究中国现代化的世界意义。概括来说,上述三个趋势反映了中国现代化的“时代性”转化,而国家治理现代化正是这一“时代性”的集中体现。

  

   中国国家治理现代化的“民族性”

  

   “国家治理”是一个具有浓郁中国气息的概念。虽然上世纪90年代以来“治理”概念被广泛运用,但“国家治理”(英文为state governance、country governance或者national governance)的说法并不多见。在诸多的治理评估体系中,仅有英国国际发展部2006年为了实施国家援助计划提出了国家治理分析(Country Governance Analysis)的评价手段,但这也是站在主权国家之外居高临下地对贫困国家的治理状况进行评估。汉语“国家治理”概念是从传统中国的“治理”展开的。“治理”一词最早见于《荀子·君道》:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”当代较早把“治理”与“国家”联系起来的文献是张静惠于1995年12月在《北京政协》发表了一篇文章《治理国家贵在严——新加坡见闻》。1997年,党的十五大报告中提出“依法治国”方略之后,“治理国家”的表述便频繁出现,主题基本上都是围绕“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”展开的。2001年1月,江泽民同志在全国宣传部长会议上提出“把依法治国与以德治国紧密结合起来”之后,有关“法治”与“德治”的讨论使“治理国家”成为学术界广泛关注的热点话题。由于西方治理理论强调“法治”,于是中国的“治理国家”概念便成功与西方治理理论嫁接起来,现代意义上的“国家治理”概念便应运而生。从此之后直到党的十八届三中全会之前,“国家治理”基本停留在学术层面,而且是政治学、公共管理学领域。在党的十八届三中全会之后,“国家治理”便上升到国家战略和政治层面,而且在治国理政各个领域被广泛运用直至当前。

  

   当然,中国语境下的“国家治理”之“治理”既不同于传统中国的“治理”,也不同于西方的“governance”,而是包括古今中外各种积极因素在内的“治国理政”。

  

   西方现代治理理论是在上个世纪后期兴起的。在80年代末90年代初,世界银行率先使用了“治理”(governance)、“善治”(good governance)等概念,并组建专门团队研发治理评估体系,并对世界各国治理水平进行评估并发布报告。基于世界银行的高度重视及其世界影响力,很快引起了学界的普遍重视,并不断赋予“治理”以新的内涵,治理理论也被广泛运用于除政治学以外的其他领域,而且很快流行起来成为一门“显学”。西方治理理论的核心观点主要有:管理主体从传统一元主体向多元主体转变;政府职能从传统的全能政府走向有限政府;国家与社会的关系由强制、对抗走向协商、合作;要求政府更加突出其透明性、责任性、回应性及有效性等特征。

  

   当治理理论被广泛运用于实践之后,治理评估就应运而生。治理评估的标准被称为“善治”。何谓“善治”呢?不同评估主体有不同的理解和表述。1992年世界银行在《治理与发展》的报告中首次提出了公共部门管理、问责、法制、信息透明的善治标准。此外,联合国开发计划署、欧盟委员会以及一些发达国家为了便于对外投资或提升内部治理,也提出了各自的“善治”标准,包括民主、人权、法治、问责、回应、参与、透明、开放、公平、廉洁、效能、可持续发展等多个维度。由于治理评估具有批判现实和引领未来的功能,也逐步被一些非西方国家学习和借鉴。

  

   西方治理理论被引入中国的标志性的事件是2001年6月15日,中国行政管理学院、北京行政管理学会和北京行政学院联合举办“治理理论与中国行政改革”研讨会,与会学者围绕治理的概念界定、思想体系以及对我国政治与行政发展的借鉴意义等问题进行了探讨。俞可平在这个会上作了题为《作为一种新政治分析框架的治理和善治理论》的发言,不仅介绍了西方主要治理学者及其观点,还阐释了“善治”的内涵,即:“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共活动的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”他认为,善治包括六个要素:合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应(responsiveness)、有效(effectiveness)。基于善治理论,2009年俞可平团队出版了《国家治理评估——中国与世界》一书,系统梳理了世界上较有影响的各种治理评估体系,并提出了“中国治理评估框架”,之后年度性地出版《中国治理评论》辑刊,成为中国治理研究领域最有影响力的成果。在此期间,一大批有影响力的学者加入到治理研究领域,也提出了各种治理评估体系,例如包国宪提出的“中国公共治理绩效评估指标体系”,胡税根、陈彪提出的“治理评估通用指标”,何增科提出的“中国善治指数评估体系框架”,臧雷振和张一凡提出的“治理创新评估体系”等。

  

概括来说,许多中国学者所依据的“善治”标准都是直接从西方“拿来”,虽然其中含有某些属于“人类共同价值”(人类价值 Human Values)的因素可以为我所用,但总体来说,无论是“治理”还是“善治”本身就蕴含着西方新自由主义的价值观,强调“小政府大社会”“多元主体”“多中心主义”“绝对人权与绝对民主”“彻底私有化、完全市场化、绝对自由化”等。王绍光曾指出,“在过去二三十年,许多热衷治理研究的国内外学者都认为,公共管理已经发生了‘范式转换’(paradigm shift)”,即“从‘政府’(government)转为‘治理’(governance)”。(点击此处阅读下一页)

他们主张,“第一,政府不应该是影响社会经济发展的唯一角色;第二,权力应该更广泛地分布,从政府单极分散到许许多多个独立的、非政府的权力中心;第三,市场优于政府,凡是市场能办的事情就应依靠市场,市场是优先选择。一言以蔽之,所谓范式转换,说到底就是要改变国家的角色。”以至于“中国学者广泛认为,治理就是无需政府的公共管理”。显然,西方的“治理”和“善治”理论所蕴含的新自由主义的价值与中国特色社会主义价值体系是不一致的,因此我们必须结合中国的历史传统和现实国情,辩证看待、批判吸取西方治理理论的合理因素,探讨体现“民族性”的中国特色社会主义国家治理理论与实践。

  

   习近平总书记指出:“我们治国理政的本根,就是中国共产党领导和社会主义制度。我们思想上必须十分明确,推进国家治理体系和治理能力现代化,绝不是西方化、资本主义化!”因此,中国国家治理现代化一方面要广泛吸收人类文明的积极成果,但另一方面也要保持自身的“民族性”。

  

   第一,国家治理现代化必须以坚持和完善中国特色社会主义制度为出发点。党的十九届四中全会指出,“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”

  

   第二,国家治理现代化必须以坚持中国共产党的全面领导为根本保证。习近平总书记指出:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,中国共产党是国家最高政治领导力量,是实现中华民族伟大复兴的根本保证。东西南北中,党政军民学,党是领导一切的。”

  

   第三,国家治理现代化必须以中国特色社会主义核心价值观为价值引领。国家治理现代化体现在目标上,就是要建成富强、民主、文明、和谐、美丽的现代化强国;国家治理现代化体现在过程中,就是要构建体现自由、平等、公正、法治的制度和治理体系;国家治理现代化体现在主体上,就是要培养人民爱国、敬业、诚信、友善的品格。

  

   第四,国家治理现代化必须坚持人民性,体现以人民为中心的理念。习近平总书记强调,“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。因此,国家治理现代化必须坚持人民主体地位,坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治,增进和改善民生。

  

   当然,国家治理现代化在秉持其“民族性”的同时,还必须保持开放的心态,一方面要坚持改革创新,坚决破除一切制约发展的思想观念和体制机制的障碍,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度和治理体系;另一方面要坚持对外开放,广泛借鉴和吸收人类文明的积极成果,不断完善中国特色社会主义制度。

  

   中国国家治理现代化的“实践性”

  

   “国家治理现代化”不只是一个理念、理想或理论,而是具有坚实基础、强烈动因、明确路线和目标的伟大实践。党的十九届四中全会《决定》就是推进国家治理现代化的行动纲领。

  

   第一,中国国家治理现代化有坚实的实践基础。自近代以来,中国人民为实现民族独立和国家富强进行了艰辛探索,实现了从站起来到富起来、再到强起来的伟大飞跃;中国共产党自诞生以来,为共产主义事业已奋斗了近100年,使中国特色社会主义旗帜在二十一世纪的中国被高高举起;新中国成立以来,经过七十多年的建设和发展,创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定的奇迹,成为发展中国家走向现代化的典范。实践证明,中国共产党人把马克思主义基本原理与中国实际结合起来,不断推进理论创新,不断丰富和发展中国化马克思主义,为推进国家治理现代化奠定了理论基础;中国在坚持科学社会主义基本原则的基础上坚持改革开放,不断推进制度创新,构建了具有强大生命力和巨大优越性的中国特色社会主义制度体系和治理体系,为推进国家治理现代化奠定了制度基础;中华民族近代以来的现代化探索,从救亡与启蒙到独立和发展,从跟上西方国家的现代化步伐到与西方国家并行且开始引领人类现代化,成功开创了发展中国家走向现代化的道路,为推进国家治理现代化奠定了实践基础。

  

   第二,中国国家治理现代化有强烈的实践动因。首先,国家治理现代化核心是制度现代化,制度现代化是建设现代化国家的内在要求。从“工业化”到“四个现代化”,再到全面现代化,这是一个在理论和实践上不断推进和逐级提升的过程。制度问题是根本性、战略性问题。早在1986年邓小平就指出:“不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力发展,阻碍四个现代化的实现。”相对于“四个现代化”而言,国家治理现代化将是一场深刻的制度变革和治理变革,也是更具根本意义上的现代化和更加全面的现代化。其次,制度优势是一个国家最大的优势,制度竞争是国家间最根本的竞争。在激烈的国际竞争中,要充分展现中国特色社会主义的优越性,就必须坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。再次,制度现代化是实现“两个一百年”奋斗目标的制度保障。建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴是近代以来中国共产党和全国各族人民孜孜以求的梦想,新中国成立七十多年来的建设和发展已取得了举世瞩目的成就,我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标。然而,面对百年未有之大变局,面对错综复杂的国际国内形势,面对各种风险、挑战和不确定性,要实现中华民族伟大复兴必须要强有力的国家制度和社会制度来保障。

  

   第三,中国国家治理现代化有明确的路线和目标。党的十八届三中全会首次提出了“国家治理现代化”的命题,并将其作为全面深化改革的总目标之一。“全面深化改革”具有划时代的意义,是自党的十一届三中全会以来中国改革开放的“新阶段”和“再出发”,新一轮改革更多面对的是深层次的体制机制问题、制度问题,不再是“摸着石头过河”,更强调顶层设计,更强调系统性、整体性和协同性。因此,党的十八届三中全会对全面深化改革作出总体部署,涉及15个领域的336项改革举措。党的十九大之后,全面深化改革的步伐进一步加快。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,涉及8个方面60余个机构改革方案。如今,从中央到地方党和国家机构改革基本完成,中国特色社会主义制度进一步成熟定型。党的十九届四中全会进一步明确了国家治理现代化的目标、时间表和路线图,即:“到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”党的十九届四中全会还就加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导提出了具体要求。

  

   概括而言,准确把握国家治理现代化的时代性、民族性和实践性,是全面推进国家治理现代化的前提和基础。必须以新时代为立足点,放眼中华民族伟大复兴的伟大目标;必须在广泛借鉴世界各国治理理论和经验的时候,充分结合中国的实际,突显国家治理现代化的社会主义本质和中国特色;必须结合国家治理伟大实践开展国家治理理论研究,切忌从理论到理论的空谈。

  

  

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