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杨伯江 高承昊:从金融危机到新冠肺炎疫情:大变局下日本对外战略走向

   内容提要    2008年国际金融危机从大国力量对比、国际权力分配、全球治理体系等多方面极大改变了日本面临的安全发展环境。日本认为美国主导的霸权型秩序正在转变为美中对立的势力均衡型国际秩序,所以将维持“美中平衡”作为对外战略核心议题,通过推进自主力量建设来增强对外战略实力基础,并将融合推进与“中等力量”合作作为构建自身对外战略的新支点。新冠肺炎疫情暴发及全球大流行加速了大变局历史进程,日本对国际局势的研判更趋谨慎、悲观。着眼后疫情时代和“后安倍时代”,日本对外战略将在目前的延长线上加速向前,同时“中国因素”占比将继续攀升,“中国指向性”将进一步走强。

   内容提要

   2008年国际金融危机从大国力量对比、国际权力分配、全球治理体系等多方面极大改变了日本面临的安全发展环境。日本认为美国主导的霸权型秩序正在转变为美中对立的势力均衡型国际秩序,所以将维持“美中平衡”作为对外战略核心议题,通过推进自主力量建设来增强对外战略实力基础,并将融合推进与“中等力量”合作作为构建自身对外战略的新支点。新冠肺炎疫情暴发及全球大流行加速了大变局历史进程,日本对国际局势的研判更趋谨慎、悲观。着眼后疫情时代和“后安倍时代”,日本对外战略将在目前的延长线上加速向前,同时“中国因素”占比将继续攀升,“中国指向性”将进一步走强。

   关键词

   日本对外战略;安倍晋三;日美同盟;中日关系

   第一作者系中国社会科学院日本研究所所长、研究员;

   第二作者单位:国际关系学院

   文章原载于《当代世界》2020年第9期,注释略

   DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.09.003

   2019年,平成时代落下帷幕。战后日本这一长达30年的历史周期曾见证了冷战的终结与单极世界的诞生。进入21世纪,2008年爆发的国际金融危机极大改变了日本的外部发展环境。一是世界主要大国实力对比发生变化。相对于传统发达国家增长“钝化”,以中国为代表的新兴市场国家发展迅速。2010年中国国内生产总值(GDP)超越日本,成为世界第二大经济体。2009—2019年,中美经济总量迅速接近——中国GDP占美国GDP之比从35%升至66%;中日差距则迅速拉大——中国GDP与日本GDP的比值从91%升至274%。二是国际权力分配发生变化。例如,2011年,新兴市场国家在国际货币基金组织(IMF)的投票权增加了 5个百分点,这是一种实实在在的国际权力的重新分配。三是全球治理体系发生变化。二十国集团(G20)峰会的诞生及其制度化,标志着传统发达国家尝试与新兴市场国家部分分享权力,让后者为解决世界性难题承担起更大的责任。此后G20议题不断扩展、作用日渐突出,成为磋商、协调国际经济金融议题的主体框架和决策平台。2020年新冠肺炎疫情暴发,进一步加速了世界“百年未有之大变局”历史进程。面对国际局势的复杂深刻变化,日本迅速调整研判,全力应对挑战。

  

   大变局下日本的国际战略认知

   2008年以来世界主要国家实力对比的变化之大、速度之快,在国际关系历史上绝无仅有,世界“一超多强”格局由此开始动摇。日本认为,“美国治下的和平”动摇、中国崛起成为当今世界大势,“美国主导的霸权型秩序正在转变为美中对立的势力均衡型国际秩序”。而且,世界形势的此番变局尽管始于经济力量对比的变化,但最终造成的影响却远远超出经济领域,给全球及各地区带来深层次地缘政治效应,其中包括亚洲崛起、世界经济政治重心进一步东移、各国战略重心向亚太倾斜,以及亚太、印太地区主导权争夺激化。

   但是,亚洲地位的上升并不代表日本地位的上升。相反,权力的转移对日本的冲击尤其巨大,其程度更甚于欧洲。日本从七国集团(G7)成员到G20成员,在世界经济治理核心圈的地位从 1/7稀释到1/20。日本被削减的还有软实力和潜在战略行为能力。日本的G7身份及一度行之有效的发展模式,都曾是其软实力的重要组成部分。而大批新兴市场国家进入G20,带来的还有各自的发展模式和政治制度,这对日本又构成一重冲击。

   2008年金融危机以来,日本感受到外部竞争压力持续增大。在日本看来,这轮国际环境变动的烈度不亚于冷战终结,而且风险、挑战远大于机遇。日本面临的冲击在美国特朗普政府上台后达到了历史顶点。尽管美国没有放弃将双边同盟作为实现地区战略目标主要路径的传统政策,但特朗普政府以“美国优先”、实用主义为原则,奉行单边主义、“交易主义”的外交政策,甚至不惜牺牲盟国利益来谋求自身利益最大化,导致美日在经贸、防务、国际秩序构建等各领域的利益冲突与政策分歧上升,“同盟裂痕”扩大。特朗普政府的单边主义“非常规外交政策”让日本对同盟的“可靠性”心生疑虑。即便在体现两国军事合作强化的军售、军购领域,特朗普要求日本购买更多美制武器(同时要求日本将驻日美军军费的分摊额翻两番,达到80亿美元),但又回避对条约义务作出明确承诺。特朗普政府单边主义、保护主义贸易政策不仅引发中美摩擦,而且对日本直接构成打压,使日本赖以生存的自由主义国际秩序、多边贸易体制面临威胁。

   中美贸易摩擦对日本直接或间接造成了经济利益损失。“日本的经济增长依赖于复杂且富有弹性的供应链,这些供应链建构了美中贸易的相互依存,反过来又为美中贸易相互依存所塑造”,日本“尤其容易受到贸易下滑的影响,因为其需要的运输材料和工业设备遍及世界各地”。2008年金融危机后,日本是世界主要国家中工业品出口下降幅度最大的。随着中美摩擦向高科技领域扩散,“在日本对华出口产品中,凡是零部件使用了美国产品或者美国软件的商品都可能成为美国制裁的对象”,这意味着“东芝事件”可能重演。同时,中美战略竞争加剧进一步加深了日本的战略危机感。对日本而言,中美关系是影响其国际环境的首要因素。美国对华遏制施压虽然有利于日本借力美国应对在钓鱼岛问题上“迫在眉睫的威胁”;但中国如果被迫实施反制,东亚地区将陷入不稳定状态。在此背景下,如果日本与美国同步调整对华战略,特别是在“一带一路”建设和双边政治、军事层面加大对华施压,将导致日中关系再度恶化,但维持稳定的对华关系对日本而言又十分重要。

   2020年新冠肺炎疫情的暴发及在全球大流行加速了大变局的历史进程,日本对国际局势的研判进一步趋向谨慎、悲观。一是随着中国经济相对较快地恢复增长,中国对美、对日的GDP比重将进一步上升。更重要的是,中国软实力、国际影响力将会同步上升。“疫情像是一次对体制间竞争的测试”,如果中国取得了控制疫情的胜利,那么“可能会让人们感到中国社会体制的优越性”。二是由于新冠肺炎疫情“加剧了美中之间的竞争与相互排斥”,国际局势的不确定性、国际秩序的不稳定性持续增加。三是日本安全环境更加严峻,在钓鱼岛问题上面临更大压力。此前,安倍内阁先后发布2020年版《外交蓝皮书》《防卫白皮书》,反映了日本官方最新形势判断。《外交蓝皮书》强调,“随着国际社会力量平衡变化的加速和复杂化……基于自由、民主、人权、法治等普遍价值的国际秩序受到挑战。日本周边安全环境更加严峻,不确定性进一步增加”。《防卫白皮书》强调,“现有秩序的不确定性增加,是当前安全环境的特征之一。”新冠肺炎疫情导致“国家间政治、经济和军事竞争日益明显”,“围绕创造有利于自己的国际和地区秩序、扩大影响力而展开的国家间战略竞争进一步突出”。日本“周边集中了拥有军事质量优势的国家,且其加强军事力量和军事活动活跃化的趋势显著”,“地区存在突发重大安全事件的风险”。

  

   日本将维持“美中平衡”

   作为对外战略核心议题

   随着中美战略竞争加剧、世界经济下行压力增大,日本研判“美中对立”构成日本对外关系的常态化背景,导致其安全发展环境变数增多、压力增大。面对“中国崛起拦不住、美国靠山靠不住”的大趋势,日本提升了战略自主意识,推进安全战略外向化转型,加强自主力量建设;对外战略闪转腾挪,积极开展“俯瞰地球仪外交”以扩展国际空间,在世界大变局进程中争取有利位置。

   日本对外战略将处理与中美两国的关系以及在中美之间保持综合战略平衡作为核心课题。鉴于“日美、日中关系构成日本外交的两大坐标轴”,日本需要“在美中的夹缝中进行高难度的技巧搭配,以避免被美中力量关系的变动所吞没”。特朗普政府上台后,日本身处“美中冲突、对立的时代”,更是将“如何能够安然无恙”作为头号课题。日本对中美贸易摩擦及战略竞争加剧的应对,本质上是实力居于第三的日本“更靠向美中哪一边的问题”。但鉴于中美两国的重要性,日本的应对又不能简单停留在选边站队的层面,而是要综合运用“美中平衡”战略、趋利避害,最大限度地维护、争取本国利益。这一复杂的方程式包含丰富的内容及逻辑层次,不仅要在中美之间保持平衡,还涉及对美、对华政策在日本总体战略中的合理定位:对美追随是为背靠同盟抗衡中国;对华合作除获取经济利益外,也有扩大战略空间、平衡对美依赖的含义。同时,平衡不仅体现为对美、对华关系距离的比较,还深刻体现在对美、对华政策的内在自我平衡上。

   对美国,日本继续在战略层面加强同盟体系,同时在战术层面越来越强调战略自主性。1996年4月日本和美国签署的《日美安全保障联合宣言》结束了冷战后日美关系的短暂“漂流”状态,标志着日本重新确认继续选择走同盟体系内的发展道路。但同时,日本对同盟体系的定位出现重大变化,即从过去“为了同盟的日本”转向“为了日本的同盟”,将同盟作为实现自身国家战略目标的重要工具。2008年金融危机后,日本开始“就美国从亚洲实施战略收缩和撤退的风险进行前瞻性评估……着手调整自身安全政策,增强独立行为能力”。特朗普当选后,“鉴于上述风险变得更加迫切,日本国内相关人士建议实施更果断的变革”。较之民主党政府提出的构建“东亚共同体”“对等的日美关系”,安倍内阁展示的对美战略自主性举措有过之无不及,包括在美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)后,仍坚持组建《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),意图主导全球自贸规则与秩序重构;主推“印太构想”,并向刚刚上台的特朗普成功推销“印太”概念;在中美摩擦的背景下继续改善对华关系;拒绝美国在中东海域建立“护航联盟”的邀约,坚持“以自己的方式为中东和平作贡献”;停止陆基“宙斯盾”系统部署计划;在朝核问题上与特朗普“无原则妥协”的对朝政策保持距离。

   对中国,日本显示追随美国、施压牵制的姿态,但在具体措施、实施力度上似乎与美国“貌合神离”。日本一方面受特朗普政府影响,通过各种形式对华示强,另一方面持续拉紧对华经济合作纽带,试图将中国纳入其积极构建的国际机制中,对华实施所谓“制度制衡”。这既是日本出于防范中国的需要,也是鉴于中国的庞大体量和国际影响力,确保相关机制运行稳定、有效的战略举措。2016年后,日本一直在关注和思考如何实现“自由开放的印太”构想与“一带一路”倡议之间的协调与对接。安倍在2018年10月访华前后,多次提出发展日中关系的三条意见,即两国关系要“从竞争到协调”“从威胁到合作伙伴”“发展自由公正的贸易体系”,主张借此“将日中关系引向新时代”。上述动态折射出日本对华政策的“引领”“纳入”意图,与特朗普政府对华战略设计及方向明显不同。

   总之,面对中美战略竞争的持续加剧,日本越来越明显地采取“日本优先”立场,努力在对美关系与对华政策之间把握微妙的平衡。一方面,鉴于美国对日中关系的构建和日本对华政策的巨大影响,日本方面提出“努力维持日美在对华战略上的协调是日本经营对美同盟的根基”,“避免日美在不同领域出现温差导致不必要的摩擦,同美国在对华认识及政策上不断进行磋商与磨合”。另一方面,日本仍坚持与中国进行密切对话,特别是在安全保障与贸易投资等方面,努力将中国拉进现有的规则之中。甚至在美国极为敏感的高端技术、知识产权等领域,安倍政府也提出与中国展开“创新合作对话”,并就中日与第三方市场合作提出“开放性、透明性、经济性、财政健全性”等“四项条件”,与美国不断升级对华遏制、加大对华“脱钩”形成鲜明对比。

  

  

   推进自主力量建设

以增强日本对外战略的实力基础 (点击此处阅读下一页)

   从鸠山由纪夫到二次执政的安倍晋三,日本应对世界大变局的战略酝酿并实施已久,即便经过自民党、民主党之间的两度政权交替,也都表现出很强的连续性。日本应对大变局的基本思路是“拼外交”,核心是推行“主体外交”,以政治自立、战略自主谋求战略空间,更加坚定而有效地维护本国利益。2008年金融危机后,日本国内进行战略反思并得出结论:外交缺乏自主性是日本国际地位削弱的重要原因;日本经济沉沦或许不可避免,但没落未必来临,关键是能否有效地“拼外交”。

   安倍再次执政后,又在“拼外交”基础上加入了“拼军事”成分。实际上,“在特朗普入主白宫之前,日本政府已开始调整安全政策,以增强日本的独立能力”。日本前驻联合国副大使北冈伸一主持的一项研究提出,“美国对领导和坚持自由主义国际秩序和自由市场体系的热忱可能会改变,日本必须识别这种变化的确切性,同时考虑采取最适宜的外交和安全政策。”北冈团队建议将日本的防卫预算从占GDP1%的上限提高至1.2%,并逐步发展日本的常规反击能力。英国“脱欧”公投揭晓、特朗普当选美国总统后,“英美的民粹主义选举和民族主义言论震撼了东京的分析人士”,也重新激起了日本政界长期以来“独立防卫政策”的讨论,“鉴于特朗普政府政策的不确定性,日本应该在安全和防务政策上尽其所能地采取行动”。

   在安倍任内,日本“拼外交”的应对思路逐步发展为全面推进“自主力量”建设,对外“综合战略活跃度”达到空前水平。自主力量建设,既包含安全防务领域,也包含外交、经济合作领域;既是对日美同盟体系的补充或是在同盟失效情况下的替代,又是通过自我功能提升来拉住美国、降低被抛弃风险的一种操作。在安倍执政前期,基于保守势力希望废除战后“自我强加的限制”的强烈诉求及财政限制,日本防务领域自主力量建设以软实力的提升为主。安倍执政后期,日本防务领域自主力量建设开始走向软硬件兼具,包括再次提前修订《防卫计划大纲》、更新防卫观念、装备高端武器系统、防卫预算实现“八连增”等。根据2018年版《防卫计划大纲》及《中期防卫力量整备计划》,2019—2023年间,日本防卫预算总额将达到27.47万亿日元,较上一个五年增加11.3%,创历史新高。新大纲明确宣示强化安全政策的“主体性”与“自主性”,并将2015年版《日美防卫合作指针》及“新安保法”相关内容纳入其中,提出“要强化日美在太空、网络等领域的合作,深化、扩大战略遏制能力”。为避免刺激国内反对派,大纲没有明确记述构建“对敌基地攻击能力”,但强调加速构建远距离攻击能力、强化反导防空能力以及引进远程巡航导弹、改装“出云”级驱逐舰等具体规划,为实际拥有“对敌基地攻击能力”铺平了道路。至此,日本防卫政策明显突破“专守防卫”原则,显示出较强的攻击性特征。

  

  

   融合推进“中等力量”合作

   以构建日本对外战略新支点

   为应对世界大变局,日本将发展与中美之外其他重要国家即所谓“中等力量”(Middle Powers)的全面合作作为对外战略重点,融合外交、安全及经济科技合作规则制定诸方面原则,并积极投身大国博弈,实现对外战略关系的多元化构建。与“中等力量”开展合作,既是对中美战略竞争持续激化的一种前置性预防措施,也是平衡对美、对华关系的重要战略手段。在日本看来,“近年来美国安全承诺的信誉已经减弱,如果中美关系进入对抗周期,日本将成为世界上最强大国家之间斗争中的一线国家。”日本与“中等力量”合作具有极强的目标导向性,在新冠肺炎疫情背景下更是成为日本对外战略的“新增长点”。为此,安倍内阁一直注重加强与北约及其成员国英国、法国等的安全合作,试图将“北约因素”引入亚太。在世贸组织(WTO)改革、“高质量基础设施建设”等问题上,日本也与欧洲密切沟通协调。2020年6月,安倍内阁修订《特定秘密保护法》,将交换军事情报的合作对象国由“美国”扩大为“他国”,而英国、印度、澳大利亚据称是主要备选对象。这其中既有价值理念上的“志同道合”,更有对“一带一路”沿线、“印太”区域地缘政治的考量。

   日本与欧洲之间全方位战略合作进展迅速。安倍内阁在积极构建日印澳、日美印澳等多边安全合作机制的同时,进一步加强了与欧盟的战略合作。安倍一直抱有“在日美欧之间架起战略合作桥梁”的战略构想。2007年安倍到访布鲁塞尔,成为战后首位、也是唯一一位访问过北约总部的日本首相。近年来,强化日欧安全与经贸领域合作成为日本与北约、欧盟及欧洲主要成员国领导人密切磋商的核心议题。2018年日本与欧盟签署《日欧经济伙伴关系协定》(EPA)、《日欧战略伙伴关系协定》(SPA)。2019年9月,安倍出席“欧洲互联互通——为实现可持续发展的未来架起桥梁”论坛,日欧双方签署“可持续的互联互通伙伴关系”协议,拟联手推动“基于规则和可持续原则”的投资项目,加强对发展中国家的投资合作。安倍在论坛上强调,“必须建设高质量的互联互通,这种互联互通不仅包括道路、港口等物理性基础设施的互联互通,也包括更为广阔的空间规模的互联互通;要实现真正的互联互通,就必须确保从地中海到大西洋海上航道和印太地区的自由与开放,这其中包含着对必须予以捍卫的价值观的承诺。”与此同时,冯德莱恩就任欧盟委员会主席后宣布,新一届欧盟委员会将是一个“注重地缘政治的委员会”。安倍则将日本和欧盟视为拥有共同价值观的两大坚实支柱,并对日欧就制定太空、网络空间等新领域规则展开协作表现出积极态度。日欧加强互动,意在“应对美国和中国带来的风险”,在对抗特朗普政府保护主义和单边主义政策的同时,也是对“一带一路”倡议的回应和对冲。鉴于此,日欧之间“可持续的互联互通”可能发展成欧亚大陆地缘政治竞争的新平台。

   大变局下,日本国家战略转型中军事要素的地位和作用日渐凸显,安全外交日趋活跃,由外长与防长共同参加的“2+2”磋商机制的建设成为其典型体现。日本2007年与澳大利亚建立“2+2”机制。安倍再次执政后,2013年和2014年分别与俄罗斯、法国建立了“2+2”机制,2015年又分别与英国、印尼建立了这一机制。对外“2+2”机制的迅速增加反映了日本对外战略中,军事要素与外交的融合捆绑趋势。在推进与世界“中等力量”的安全合作方面,日本与印度关系的拉近最为突出,这体现了安倍内阁“要以‘自由开放的印太’构想为基础,多角度多层次推进安保合作战略;以日美同盟为基轴,与共享普遍价值与安全利益的国家保持密切合作”的战略方针。2019年11月,日本与印度首次举行“2+2”部长级会谈,就日印联合训练和围绕“自由开放的印太”构想展开合作进行磋商。至此,日本“2+2”部长级磋商机制已增至7个。日本媒体就此评论称,日本将印度提升至“准同盟国”地位,“旨在遏制军事力量增强的中国”。此次部长级“2+2”会谈中,日印两国防长确认将尽快签署一项重要的军事后勤协议,即《相互提供物资与劳务协议》(ACSA)。日印ACSA将涵盖两国整体防务合作,如日本可以进入印度的重要海军基地,包括靠近马六甲海峡的安达曼和尼科巴群岛,印度可以进入日本在吉布提的军事基地。

  

  

   结   语

   基于对各种影响变量的综合评估,面向后疫情时代,日本对外战略认知将在目前的延长线上加速向前。值得注意的是,2020年8月28日,日本首相安倍晋三正式宣布因健康原因辞去首相职务,并表示在继任者选出前会继续履行首相职务。在“后安倍时代”,日本对大变局的应对,以维持“美中平衡”、强化自主力量建设、推进与“中等力量”合作为基本路径的趋势将延续并有所加强。其中,针对中国的成分将明显增加,“中国指向性”将持续走强。在日本看来,“新冠肺炎疫情使世界秩序走向混沌期,而危机下中国的存在感显著增强,中国的经济优势和政治制度影响力凸显。”在领土领海争端问题上,日本认为来自中国的安全压力将进一步增大,如日本2020年版《外交蓝皮书》在重申“日中新时代”的同时,继续渲染中国在东海、南海“基于本国主张单方面改变现状”。从中国对外战略角度看,日本对世界大变局的认知及其战略应对的走势,无疑将增加国际战略环境的不确定性。为此,持续增强中日关系的战略稳定性、确定性,应成为构建“契合新时代需要的中日关系”的题中之义。在此前提下,鉴于中日战略博弈作为大国多边博弈的一环已进入“深水区”、新阶段,针对日本对华政策的两面性,如何有效抑制其消极面、调动其积极面,如何有效增强中日关系的确定性、抑制不确定性成为关键。从日方立场看,中国崛起构成“日本危机”的重要源头,而开展对华合作恰恰又是其克服危机的不二法门。基于如此充满内在矛盾的对华战略观,今后日本对华战略将不断展示内含各种复杂政策组合的“超级工具箱”:在国际层面,继续投棋布子、做局造势,调动一切资源平衡制约中国;在双边层面,在不同领域采取不同基调的对华政策;在具体合作领域与项目中,也会融入竞争、牵制和对冲元素。从这个意义上讲,中日关系将变得更为复杂,不宜再用“友好、合作”还是“恶化、对峙”等尺度简单地进行衡量和表述,而需要精细化设计、精准化施策。

  

  

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