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李理:美国南海政策从“超然”到“干涉”的转变

  
   1974年西沙海战中国驱逐了南越势力,牢牢控制整个西沙、中沙群岛区域,为进军南沙群岛奠定了基础。美国虽对此次事件颇为关注,但以“超然中立”不介入的姿态,没有偏袒与之有军事同盟友好关系的南越,采取只要符合其与前苏联争霸的战略,南海主权属于谁都不重要的“超然政策”。此后中国又趁美苏冷战、中美建交之机,于1988年收复南沙几个岛礁,将战略前沿推移到南沙区域。此时期美国虽表示反对使用武力,但对南沙群岛领土主权仍不持主张。随着苏联的解体,美苏相继撤出南海周边的军事基地,中国在此地区的影响力不断提升,南海维权的活动也日益增多,与越南、菲律宾等南海周边国家矛盾开始激化。周边国家拉拢美国、日本等国进行干预。美国基于自身在亚太的利益,介入南海的意图开始浮现,以2009年“无瑕号事件”为标志,美国南海政策转入“积极干涉主义”。

  

   1974年西沙海战中国驱逐了南越势力,牢牢控制整个西沙、中沙群岛区域,为进军南沙群岛奠定了基础。美国虽对此次事件颇为关注,但以“超然中立”不介入的姿态,没有偏袒与之有军事同盟友好关系的南越,采取只要符合其与前苏联争霸的战略,南海主权属于谁都不重要的“超然政策”。此后中国又趁美苏冷战、中美建交之机,于1988年收复南沙几个岛礁,将战略前沿推移到南沙区域。此时期美国虽表示反对使用武力,但对南沙群岛领土主权仍不持主张。随着苏联的解体,美苏相继撤出南海周边的军事基地,中国在此地区的影响力不断提升,南海维权的活动也日益增多,与越南、菲律宾等南海周边国家矛盾开始激化。周边国家拉拢美国、日本等国进行干预。美国基于自身在亚太的利益,介入南海的意图开始浮现,以2009年“无瑕号事件”为标志,美国南海政策转入“积极干涉主义”。

  

   一、中国进军南沙及“搁置争议共同开发”政策的出台

   越南于上世纪七十年代刚刚统一就完全投向苏联,为对抗本为同一阵营的中国,在1979年把金兰湾海军基地租借给苏联,使其成为苏联海外最大的军事基地。美国虽退出越南,但美军仍然在东岸的菲律宾保有克拉克和苏比湾两个军事基地。而越南此时又出兵侵略柬埔寨,中国发起对越自卫反击战。在美苏对峙的国际大背景下,整个国际形势有利于中国进一步向南沙群岛拓展。

   中国在西沙海战后并没有马上进入南沙区域。1982年联合国通过《国际海洋法公约》(1994年开始生效),公约中规定了通过陆地主张领海、经济专属区以及大陆架权益的方法,引起了南海周边国家依据海洋法主张经济专属区的竞争。由于台湾当局的不作为,此时期越南已占领了南沙群岛的南子、鸿庥等多个岛礁;菲律宾侵占了马欢、费信等多个岛礁。为了避免南沙群岛被瓜分的命运,中国开始积极谋划向南沙群岛推进,多次派调查船赴南沙海域进行科学考查。

   1987年2月,联合国教科文组织通过《全球海平面联测计划》,决定在全球范围内建立二百个海洋观测站。在南沙区域建立海洋观测站,是中国名正言顺进入南沙海域开展活动的良好契机。中国申请承建5个,其中在西沙、南沙各建1个,在南沙群岛观测站的序号为第74号。

   为配合国家有关部门对第74号海洋观测站建站选址工作,海军派出由南海舰队和东海舰队有关单位组成的海上编队,对南沙群岛相关海域的海洋进行调查,为第74号海洋观测站建站选址提供依据。

   3月30日至4月23日,海军派出以南海舰队某大队V350船、海洋十一号船、东海舰队某海测船大队等单位联合组成的海上编队,赴南沙海域执行海洋调查任务。海洋调查的范围,北起北子礁以北中沙群岛南沿,南至曾母暗沙以南,东起马欢岛、费信岛附近,西至万安滩以西,基本覆盖了我国南沙群岛主要海域。

   5月15日到6月6日,中国又派出了科考船“向阳红5号”到南沙群岛进行了海洋站选址地点调查,重点调查了永暑礁、华阳礁、六门礁等十几个无人礁石。国家有关部门根据各方调查结果研究认为永暑礁最为合适,因此确定在永暑礁建立中国南沙第1个海洋观测站。

   1988年3月14号,越南海军505编队入侵干扰中国在永署礁的建站工作。在越南海军登礁人员和舰船首先向我方开火的情况下,海军502舰艇编队奋起反击,以击沉越南两艘军舰、重创一艘的代价,获得“314海战”的决定性胜利。此后,永暑礁海洋观测站建设工程一切顺利,越南海军对中国多个礁盘的建设均不敢阻拦。中国海军乘胜相继收复华阳礁、东门礁、南熏礁、渚碧礁,连同此前占领的永暑礁和赤瓜礁,共6个岛礁,填补了中国对南沙群岛实际控制的空白。

   1988年4月13日,海南建省,西沙、南沙、中沙的岛礁及其海域是与其管辖各县市并列的编制,这显示中国对三沙地区的管理级别,又提高了一级。经过半年多的艰苦努力,中国在南沙建立的第一个永暑礁海洋观测站胜利竣工。8月2日,在永暑礁举行了南沙永暑礁海洋观测站胜利竣工落成典礼。

   美国针对中国与越南的海上冲突,里根政府表示对南沙群岛领土主权不支持任何一方,但支持以和平方式解决争端,反对使用武力或以武力相威胁。随着1989年中国爆发“六四事件”,西方国家一致谴责中国并进行外交制裁及武器禁运。为了摆脱困境,中国提出新的外交策略,首先是“韬光养晦”,其次是将外交重点放在与越南等周边国家的睦邻战略上,在南海则提出和平解决、“搁置争议、共同开发”的政策。

  

   二、美国“介入南海”意图的浮现

   1991年苏联解体后,俄罗斯失去了在南海和美国对抗的实力,从90年代初开始大规模地撤出金兰湾的兵力,在2002年完全撤出金兰湾。美国也开始此区域的战略收缩。1991年皮纳图博火山的爆发,使美军不得不撤离克拉克空军基地。美国本想继续保持在苏比湾的基地,却遭到菲律宾民主主义者的强烈反对,被迫最终撤出苏比湾军事基地。

   中国在此时期与越南恢复了邦交关系,睦邻外交大背景下,在南海区域更加稳健地拓展自己的影响。1992年2月,中国制定颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》,以国内立法的方式宣示了南海诸岛的主权,其第二条规定:“中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域。中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”第6条规定:“外国军用船舶进入中华人民共和国领海,须经中华人民共和国政府批准。”第7条还规定:“外国潜水艇和其他潜水器通过中华人民共和国领海,必须在海面航行,并展示其旗帜。”①

   外国民用船舶享有无害通过领海的权利,是公认的国际惯例,但外国军用船舶通过领海,由于涉及国家安全,各国的主张和实践不尽相同。大体上有三种制度:一是无害通过制度;二是通知制度;三是批准制度。随着《联合国海洋法公约》的通过和签署,情况发生了一些变化。“海洋法公约”规定,所有船舶享有无害通过领海的权利,包括军用船舶。一些原来坚持批准制度的国家也逐渐在政策上作了调整,改为承认外国军用船舶享有无害通过权。但中国实施的依然是“批准制度”。1958年“关于领海的声明”规定:“一切外国飞机和军用船舶,未经我国政府的许可不得进入中国的领海和领海上空。”② 《领海及毗连区法》继续沿用了这一规定,这主要是从中国的实际情况出发,即允许外国军用船舶无害通过,将会构成对我国安全的威胁。

   中国《领海及毗连区法》颁布后不久的5月,中海油与美国克雷斯通能源公司签署在南沙群岛万安滩勘探石油的合同,计划在万安滩附近海域进行勘探石油气资源的活动。7月,中国在小南熏礁树立了主权碑。

   对上述行动,菲律宾等东盟有关国家又一次掀起了攻击中国的浪潮,他们大肆宜传中国的行动是“有目的、有计划的扩张行动”,旨在向东南亚地区“显示力量”,攻击中国正在以武力为后盾在南沙地区推行“新的渔权政策”是“地区和平与安全的最大威胁”。在菲律宾的主导之下,7月东盟外长会议通过了《马尼拉南海宣言》,主要的目标就是遏制中国,形成对中国联合施压的态势。

   实际上中国从八十年代开始就与外国合作进行海底石油的开发,中海油先后与美国、英国、法国等十多个国家的四十多个石油公司签订了协定,勘探近岸的石油资源。1994年2月3日,美国政府正式对越南解禁,美孚石油公司在4月19日就伙同日本与越南石油公司签订了蓝龙油田的勘探权。而万安滩中越之间的争执发生以后,美国表示对中国在南海可能采取武力解决途径的担忧。老布什总统虽重申不介入南海岛屿领土主权纷争的立场,但呼吁相关各方以和平方式解决争端,并表示支持东盟所通过的《马尼拉南海宣言》。

   美国虽然对南海岛屿主权的冲突主张和法律论点不持立场,但支持东盟通过的《马尼拉南海宣言》,就等同于支持越南、菲律宾等国家的南海立场。美国还表示如果各相关方要求的话,美国愿意协助南海冲突。这表明美国开始改变以前“美苏对立”下的超然中立的立场,开始积极中立的立场,明确地要介入南海的意图开始浮现。

   1995年,中国与菲律宾为南沙美济礁主权与建筑工程发生冲突之时,美国克林顿政府对南海问题更加关切,国防部开始提出支持采取多边途径处理南海区域安全问题,并强调美国对维护维持南海的海洋通行具有战略利益。

   同年5月,美国国务院提出一份相当详细的南沙与南海政策声明,强烈反对威胁使用武力解决冲突,并呼吁各方克制,避免采取造成区域不稳定的行动,强调维持航行自由系属美国一项基本利益。所有船舶与飞机在南中国海不受阻碍之航行对整个亚太地区的和平与繁荣极为重要。美国呼吁各方加强外交努力,并在估计所有相关利益下处理矛盾与冲突,如果申诉方希望美国帮助的话,美国愿意提供协助,并重申支持东盟于1992年所通过的“马尼拉南海宣言”,但对南海任何违反国际法,包括1982年联合国海洋法公约的海洋主张,或对海洋活动所作之限制表示严重关切。

   1996年,联合国海洋法公约批准审议期间,中国外交部副部长李肇星发表声明,称中国在南海问题上的一贯立场和保卫南沙群岛主权和海洋权利的努力,将不会受到公约批准的影响。5月15日,在批准联合国海洋法公约之时,中国根据公约“第310条”做出四点声明,重申主张沿海国有权依据其法律法规要求外国军用船舶在通过沿海国领海时必须经沿海国批准,或事先通知沿海国同意。同一天依据领海法,中国公布了中国领海的部分基线以及西沙群岛的领海基线。美国认为中国属大陆国,不得对西沙群岛划定群岛直线基线,并透过外交渠道警告中国,美国将不接受会导致限制美国军舰与军机航行与飞越自由的中国领海基线声明。

   2001年小布什政府上台,中美因“南海撞击事件”及对台军售问题使关系逐步恶化,但年底受“911事件”的影响,美国需要中国加入全球反恐战争的行列,也无暇顾及南海的发展。中国也开始调整东南亚政策,加强与东盟会员国家发展21世纪和平交易伙伴关系,并在2002年签署了《南海各方行为宣言》,这对维护中国主权权益,保持南海地区和平与稳定,增进中国与东盟互信具有重要的积极意义。随着中国与东盟关系的良好发展,南海地区的形势也趋于和平稳定,中国在此区域内的影响力不断上升。

  

   三、美国“积极干涉”南海政策的出笼

   2009年以前,南海争议并非美国与中国以及美国与东盟关系的主要议题。但2009年5月13日是联合国大陆架界限委员会设定的各国提交其“大陆架礁层界限”主张的最后日期,南海周边各国纷纷提交自己的主张,本已经平静的南海局势一下复杂激荡起来。越南和马来西亚分别向联合国大陆架界限委员会递交了南海南部200海里以外大陆架外部界限划定的提案。这两份提案严重地侵犯了中国在南沙群岛的主权。菲律宾也藉机开始将南沙群岛中的“卡拉延群岛”和黄岩岛领土主权的国内立法行动。

中国政府认为如果不采取强硬的抗议,整个南海资源将被越南、菲律宾及马来西亚等国家瓜分。中国向联合国秘书长提交外交照会,特别声明中国对南海诸岛及其附近海域享有无可争辩的主权,并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权,指出越南与马来西亚的申请案侵犯中国的主权。同时,开始派遣渔政船到南沙群岛海域进行定期的巡逻与护渔行动,在西沙群岛附近也扣押越南越界船只,在南海举行大规模的军事演习。(点击此处阅读下一页)

   而同年3月的“无暇号事件”为美国介入南海找到了契机。“无暇号”是美国海军的海洋测量船,装有主动式拖曳阵列声纳系统,该系统由主动和被动两部分组成,主动部分垂直悬挂在船体下方,向水中发射低频声波,被动部分装有一系列水听器的拖曳阵列被动声纳,由缓慢航行的测量船拖曳接收反射回来的声波探测水底物体,它既能探测水底地形,也能探测潜艇行动轨迹。海南榆林港是中国南海军事重地,也是战略核潜艇的母港,所以中国认为“无暇号”在海南外海的任务是探测中国潜艇的活动,由于美方舰船没有“通报”中方,故对其进行了拦截。

   美国认为“无暇号事件”是2001年“南海撞击事件”以来最严重的事件,中国在所主张的经济专属经济区域内变得越来越有侵略性,这样将妨碍美国在南海的自由航行。这样中美在南海区域围绕1982年《海洋法公约》中的第7条(直线基线)、第17条(无害通过)、第20条(潜水艇和其他潜水器)、第47条(群岛基线)、第58条(其他国家在专属经济区内的义务)、第60条(专属经济区内的人工岛屿、设施和结构)、第121条(岛屿制度)以及第301条(海洋的和平使用)等条款存在着分歧。

   在此背景下,美国开始调整亚太政策,积极地加强与亚太地区同盟国家的政治、经济、外交等合作关系。日本随之高调在美国出售中国的钓鱼岛,中日之间矛盾骤起。东盟会员纷纷拉拢日、美来牵制中国。东海问题、南海问题开始与美国的亚太政策相挂钩,美国行政部门相继表态提出关切和插手政策的声明,以南海为地缘博弈场,美国开始从外交上围堵中国。

   2009年7月,美国国务卿希拉里出席在泰国曼谷举行的东亚区域论坛时高调表态:“美国重返亚洲”。同月,美国加入《1976年东南亚友好与合作条约》。

   美国从来没有离开过亚洲,何谈“重返亚洲”,战后亚洲一直是美国第二势力场。美国在东北亚有日本和韩国两个重要的盟国及军事基地存在;在东南亚有菲律宾和泰国两个盟国,还和新加坡关系异常密切,在新加坡也有基地,是世界最重要的通道之一马六甲海峡的重要保障;此外美国与太平洋的澳大利亚、新西兰也是盟国。美国在北太平洋有一系列的属土和自由联系国,如关岛和北马里安纳群岛及马绍尔群岛、密克罗尼亚联邦等。这些北太平洋岛屿和美国在太平洋北部的阿拉斯加、阿留申群岛,中北部的夏威夷群岛以及南太平洋属地美属萨摩亚,形成了美国控制整个太平洋的网络。

   美国的“重返亚洲”政策,实质就是遏制日益强大的中国。2010年,国务卿希拉里走访巴基斯坦、阿富汗、韩国、越南、印度、菲律宾、泰国,提出愿意介入协调中国大陆与东盟国家南海主权纠纷。

   2011年11月,美国总统奥巴马在夏威夷主办的亚太经合组织峰会时高调提出“转向亚洲”战略,开始从阿富汗和伊拉克主动撤出,同时寻求外交政策的新亮点,决定把战略重心转移到亚太。

   2012年6月3日的香格里拉对话会上,美国防长帕内塔提出“亚太再平衡战略”,强化美国与传统盟邦和新的合作伙伴的关系;调整军事部署态势;运用创新概念、能力与能量确保美国继续有效和高效地为创造安全环境做出贡献,并维护美国的国家利益。同时提出美国将在2020年前向亚太地区转移一批海军战舰,届时将60%的美国战舰部署在太平洋。

   综上所述,2009年以前,南海争端并非美国与中国及美国与东盟发展关系的主要议题,但随着中国综合实力的提高及在亚洲区域影响力的增大,美国一改冷战时期南海的“超然政策”,由“不选边站”和维护“南海航行自由”,转变为积极公开地介入和干涉政策,以“巧实力”外交为手段,在巩固传统盟友的基础上,积极拉拢新伙伴,力图构筑以美国为主的地区双边和多边机制,离间南海周边国家,控制南海航道,加强对中国海域的封锁和遏制,应对中国在亚洲日益形成的影响力, 防范和制约中国的崛起,从而掌握亚太主导权。

  

   注释:

   ①《中华人民共和国领海及毗连区法》(1992年2月25日)。

   ②《中华人民共和国政府关于领海的声明》(1958年9月4日)。

  

李理,中国历史研究院近代史研究所研究员

   来源:《中国评论》月刊9月号

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