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胡锦光:论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位

   摘要:合宪性审查主体是合宪性审查制度的核心问题,更是推进我国合宪性审查工作必须解决的首要问题。要积极稳妥推进我国合宪性审查工作,必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系,确定各自在合宪性审查机制中的职能定位,理顺它们在合宪性审查机制中的相互关系:全国人大是独立的、最高的、拥有完全合宪性审查权的主体;全国人大常委会是独立的、日常性的合宪性审查主体;全国人大宪法和法律委员会是协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的机构,应当拥有一定的独立的合宪性审查权;全国人大常委会法工委负责合宪性审查的“过滤”工作,接收法律文件的备案、审查“要求”、审查“建议”及进行合法性审查、适当性审查,在穷尽合法性审查后移送宪法和法律委员会进行合宪性审查;其他接收规范性文件备案的主体,应将需要进行合宪性审查的规范性文件移送宪法和法律委员会。

   摘要:合宪性审查主体是合宪性审查制度的核心问题,更是推进我国合宪性审查工作必须解决的首要问题。要积极稳妥推进我国合宪性审查工作,必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系,确定各自在合宪性审查机制中的职能定位,理顺它们在合宪性审查机制中的相互关系:全国人大是独立的、最高的、拥有完全合宪性审查权的主体;全国人大常委会是独立的、日常性的合宪性审查主体;全国人大宪法和法律委员会是协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的机构,应当拥有一定的独立的合宪性审查权;全国人大常委会法工委负责合宪性审查的“过滤”工作,接收法律文件的备案、审查“要求”、审查“建议”及进行合法性审查、适当性审查,在穷尽合法性审查后移送宪法和法律委员会进行合宪性审查;其他接收规范性文件备案的主体,应将需要进行合宪性审查的规范性文件移送宪法和法律委员会。

  

   关键词:合宪性审查;备案审查;合宪性审查主体;宪法和法律委员会;全国人大常委会法工委

  

   《法学家》2020年第5期目录摘要(总第182期)

  

   目    录

   一、问题的缘起

   二、全国人大在合宪性审查机制中的职能定位

   三、全国人大常委会在合宪性审查机制中的职能定位

   四、宪法和法律委员会在合宪性审查机制中的职能定位

   五、法工委在合宪性审查机制中的职能定位

   六、其他接收备案审查主体在合宪性审查机制中的职能定位

   七、结语:合宪性审查的立法构想

  

  

   一、问题的缘起

   合宪性审查主体是合宪性审查制度的核心问题,更是推进我国合宪性审查工作必须解决的首要问题。合宪性审查程序、合宪性审查对象、合宪性审查原则、合宪性审查决定的类型与效力等均是围绕着合宪性审查主体的宪法性质、宪法地位和行使职权的方式而确立起来的。

   域外其他国家合宪性审查主体问题相对简单。其原因有三:(1)合宪性审查主体的宪法性质、地位及机构设置上单一。大陆法系国家,通常在国家机构体系中设立专门的机构进行合宪性审查:德国模式下,合宪性审查主体为单一而独立的宪法法院,呈集中式;法国模式下,合宪性审查主体为单一而独立的宪法委员会,也呈集中式。英美法系国家多采用美国式,在美国模式下,合宪性审查主体为审理具体案件的普通法院。有的国家仅限于最高法院,有的国家则是所有普通法院。即便是所有普通法院,作为合宪性审查主体的普通法院之间的关系适用法定的案件管辖分工的审级制度,因此,最终发挥作用的仍然是最高法院。(2)合宪性审查主体职能单一。大陆法系国家的宪法法院或宪法委员会的主要职能是合宪性审查,其他的职能也主要限于宪法上的争议,仅在特殊情况下才拥有合法性审查的权能。英美法系国家的普通法院虽既拥有合法性审查的权能,也拥有合宪性审查的权能,但除其以外的其他国家机关并不拥有此两种权能。因此,合宪性审查主体与其他国家机关在权能分工上非常清晰,是以单一的身份面向其他国家机关,与之形成相应的宪法关系。(3)合宪性审查主体具有完全独立的地位和合宪性审查权。宪法法院或者宪法委员会是宪法设立的“低于宪法而高于其他国家机关”的独立的国家机关,其主要职能就是进行合宪性审查,并不需要其他机构或者组织予以协助;英美法系国家的普通法院是三权分立体系中一个独立的分支,其在完成司法裁判职能过程中,也是独立行使权力而不需要其他机构或者组织协助。

   相较之下,我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位就成为一个较为复杂的问题:(1)基于我国特有的政治理念和宪法制度,建立了由作为最高国家权力机关及其常设机关的全国人大和全国人大常委会行使合宪性审查权的体制。它们之间在合宪性审查上的职能分工是什么?(2)而又因该两个国家机关不可能进行具体的合宪性审查工作,形成了由其他机构协助进行具体的合宪性审查的格局。那么,合宪性审查主体与协助机构之间各自的职能定位是什么?(3)在我国特定制度背景下,形成了五套规范性文件备案审查机制:全国人大常委会对法规和司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级其他国家机关的决定、命令进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查;中央军委对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。那么,这些备案审查主体是否都有权进行合宪性审查?如果没有合宪性审查权,其与全国人大及其常委会、全国人大宪法和法律委员会(以下简称“宪法和法律委员会”)、全国人大常委会法制工作委员会(以下简称“法工委”)的职能分工是什么?(4)法工委作为全国人大常委会的工作机构,代表全国人大常委会对法规司法解释备案审查,对国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会(以下简称“五大主体”)提出的要求进行合宪性审查,对组织或者公民提出的建议进行合宪性审查,其与全国人大常委会的职能分工是什么?其与宪法和法律委员会的职能分工是什么?(5)全国人大是我国的最高国家权力机关、全国人大常委会是全国人大的常设机关,进行合宪性审查是其职权之一,行使这一职权与其他职权特别是对其他国家机关的监督权如何区分?

   而另一方面,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(以下简称《全国人大常委会议事规则》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方多级人民政府组织法》及委员长会议制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》对合宪性审查机制中不同主体的职能定位并不清晰和明确,有的规定之间甚至存在抵牾,实践中的做法也与相关法律规定不相一致,同时,学界对上述问题亦存在较大争议。尤其是,在2018年通过修宪设立“宪法和法律委员会”以后,相关的法律未能因应修宪精神及时进行修改。

   笔者认为,要落实党中央提出的“依法治国首先是依宪治国、依法执政首先是依宪执政”的精神,维护宪法的权威和尊严,保证国家法制的统一,积极稳妥推进我国合宪性审查工作,必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系,落实修宪精神,确定各自在合宪性审查机制中的职能定位,理顺不同主体之间在合宪性审查机制中的相互关系。

   二、全国人大在合宪性审查机制中的职能定位

   《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第62条规定,全国人大监督宪法的实施。在党的十九大报告首次提出“合宪性审查”概念之前,学界通常将“监督宪法的实施”简称为“宪法监督”,并将其与“违宪审查”概念互换使用。十九大报告使用的表述为“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。其中,既出现“宪法监督”,又出现“合宪性审查”,将两者并用,显然,两者并不是等同关系。笔者认为,合宪性审查是监督宪法实施的一项重要内容,宪法监督包含了合宪性审查。据此,全国人大获得了合宪性审查权。

   全国人大拥有独立的合宪性审查权。全国人大作为宪法设立的具有独立地位的国家机关,其合宪性审查权必然是独立的。即由其对法律文件是否符合宪法作出独立判断,并独立地作出决定。

   全国人大拥有最高的合宪性审查权。依据宪法规定,除全国人大外,全国人大常委会也拥有合宪性审查权。基于全国人大与全国人大常委会之间的宪法关系,全国人大的合宪性审查权要高于全国人大常委会的合宪性审查权:(1)全国人大有权审查全国人大常委会制定的法律及具有法律性质的文件;(2)全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会作出的合宪性审查结论。

   全国人大拥有完全的合宪性审查权。《宪法》第57条规定,全国人大是我国的最高国家权力机关。全国人大的这一性质和地位意味着:(1)全国人大是国家权力机关,代表人民行使国家权力;(2)全国人大是全国性的国家权力机关,代表全国人民行使国家权力;(3)全国人大是最高国家权力机关,而且是唯一的最高国家权力机关,在国家机构体系中居于最高的地位,一切国家机关均在其之下,受其监督。在这一意义上,全国人大有权审查一切国家机关和组织的法律文件是否符合宪法。

   但另一方面,基于以下原因,全国人大实际上又不可能对所有法律文件进行合宪性审查:(1)会期短且内容丰富。全国人大为非常设机关,每年只举行一次例会,会期通常为10天左右。10天之中,例行会议的内容是制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告等。每届全国人大第一次会议的内容还包括选举国家主席、副主席,决定国务院总理及其组成人员,选举中央军委主席及决定中央军委其他组成人员,选举国家监察委员会主任,选举最高人民法院院长,选举最高人民检察院检察长等。特殊情况下,还要行使宪法修改权、监督权、罢免权及其他重大问题的决定权。(2)代表数量众多。《中华人民共和国选举法》第15条规定,全国人大代表的名额不超过3000人。实际上每届全国人大代表人数为2900余人。为保证如此之多的代表能够有效地参加会议,全国人大在法律案及其他议案、工作报告等会议内容的审议阶段,不得不依代表的地域来源或者职业来源组成代表团,以代表团全体会议、代表小组会议的形式进行讨论。(3)代表中法律界人数极少。合宪性审查工作需要依据宪法对法律文件的合宪性进行专业性审查、判断,审查者需具备较高的宪法和法律素养。而在全国人大的近3000名代表中,法律界代表估计不超过50人。

   基于全国人大的性质、地位及实际条件,笔者认为,其主要对以下三类法律文件进行合宪性审查:

   1.全国人大自身制定的基本法律。一方面,全国人大的基本法律在效力上低于宪法,不得与宪法相抵触。根据《宪法》序言的规定,宪法具有最高的法律效力;《宪法》第5条规定,一切法律不得与宪法相抵触;《立法法》第87条规定,宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。这里的“法律”当然包括全国人大的基本法律。另一方面,基于民主集中制的人民代表大会制度,全国人大作为最高国家权力机关,任何国家机关都不可能具有凌驾于其之上的地位,任何国家机关也不具有审查其制定的基本法律合宪性的正当性。因此,对全国人大基本法律的合宪性只能由全国人大进行自我审查。全国人大自我审查的方式可以是修改或者废除违反宪法的法律或者法律条款。

2.全国人大常委会的法律及具有法律性质的决定决议。作为全国人大的常设机关,全国人大常委会由全国人大产生、受全国人大监督、对全国人大负责并向全国人大报告工作。在宪法地位上,全国人大高于全国人大常委会。作为行使监督权的表现,《宪法》第62条规定,全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定;《立法法》第97条规定,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。“不适当”的情形之一当然包括违宪。(点击此处阅读下一页)

   3.全国人大常委会批准的自治条例和单行条例。同样作为行使监督权的表现,《立法法》第97条规定,全国人大有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。

   三、全国人大常委会在合宪性审查机制中的职能定位

   《宪法》第67条规定,全国人大常委会监督宪法的实施。据此,全国人大常委会获得了合宪性审查权。

   全国人大常委会具有独立的合宪性审查权。与全国人大相同,全国人大常委会作为宪法设立的独立的国家机关,其合宪性审查权必然是独立的。即由其对法律文件是否符合宪法独立作出判断,并独立地作出决定。

   全国人大常委会是我国日常性的合宪性审查机关。如前所述,从法理上说,全国人大具有完全的合宪性审查权,但在实际可能性上,其无法对所有的法律文件是否符合宪法进行审查。基于以下原因,全国人大常委会是我国主要承担合宪性审查职能的主体:

   1.宪法授权。宪法明确规定的我国合宪性审查主体是全国人大和全国人大常委会。依据“授权其一,即排除其他”、“法无授权即禁止”的国家权力授权原理,在我国,除全国人大和全国人大常委会以外的任何国家机关和组织都不拥有合宪性审查权。因此,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,是除全国人大外唯一行使合宪性审查权的国家机关。

   2.宪法性质和地位。作为全国人大的常设机关,全国人大常委会是我国最高国家权力机关的组成部分,实际上承担着主要最高国家权力的行使。其在地位上低于全国人大而高于其他所有国家机关,并监督其他国家机关,具备审查其他国家机关法律文件是否符合宪法的正当性和条件。基于这一性质和地位,全国人大常委会有权审查除全国人大以外的所有国家机关和组织的法律文件的合宪性。

   3.常设机关的条件。全国人大常委会作为常设机关,根据全国人大常委会议事规则第3条的规定,一般每两个月举行一次例会;有特殊需要的时候,可以临时召集会议。同时,全国人大常委会由大约180名成员组成。此两个条件,使全国人大常委会既可以依据需要随时召开会议进行审查,也有条件进行有效的审查。

   正因为如此,《立法法》及《监督法》规定,“五大主体”认为法规、司法解释同宪法相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;组织或者公民认为法规、司法解释同宪法相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。立法法及监督法还规定,法规、司法解释必须报全国人大常委会备案。

   基于全国人大常委会的性质、地位及合宪性审查机制所要达到的目的,其应当有权对以下法律文件进行合宪性审查:

   1.全国人大常委会自身的法律及具有法律性质的决定决议。从法理上说,应由全国人大对此类法律进行合宪性审查,以彰显宪法的权威,体现全国人大与全国人大常委会之间监督与被监督的关系。但如前所述的原因,全国人大实际上又不可能对全国人大常委会所有的法律及具有法律性质的决定决议进行合宪性审查,而只能由全国人大常委会自我审查,并作出修改或者废止的决定。

   2.纳入《立法法》第98条列举范围的法规。即必须向全国人大常委会提交备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规。

   3.纳入《立法法》第99条列举范围的法规。即可以向全国人大常委会书面提出合宪性审查要求或者建议的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。

   4.纳入全国人大常委会《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》的监察法规。依据该决定,国家监察委员会根据宪法和法律,制定监察法规;监察法规不得与宪法、法律相抵触;监察法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案;全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。

   5.纳入《监督法》第31条的司法解释。最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释,应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。

   6.上述法规、司法解释以外的所有法律文件。其主要理由是:(1)在我国,宪法除授权全国人大行使合宪性审查权外,只有全国人大常委会才具有合宪性审查权;(2)根据各国合宪性审查体制的通例,合宪性审查主体与宪法解释主体是同一的,而在我国,宪法只明确授权全国人大常委会有宪法解释权;(3)根据《宪法》序言及第5条的规定,宪法具有最高的法律效力,是我国唯一的最高规则,一切法律文件都不得与宪法相抵触。

   全国人大常委会接收对法规、司法解释备案,意味着有权主动对这些有可能直接违反宪法的法规、司法解释进行合宪性审查;同理,接收对法规、司法解释的合宪性审查要求或者建议,也是可以对这些有可能直接违反宪法的法规、司法解释及时进行合宪性审查。《立法法》《监督法》和《法规、司法解释备案审查工作办法》等关于全国人大常委会合宪性审查范围的规定,并不意味着其合宪性审查的范围仅限于这些法规、司法解释。

   笔者认为,党中央要求把所有规范性文件都要纳入备案审查的范围,但法规、司法解释以外的规范性文件由全国人大常委会以外的其他国家机关和组织接收备案并进行审查的主要理由是:(1)这些法律文件直接违反宪法的可能性较小,通常情况下,不需要进行合宪性审查;(2)全国人大常委会接收所有规范性文件的备案并进行审查,在能力上可行性不大。这些法律文件虽并不直接提交全国人大常委会备案,但接收备案的国家机关在审查过程中,如果认为其有违宪的嫌疑时,可以依据《立法法》第99条的规定,向全国人大常委会提出合宪性审查的要求或者建议。

   四、宪法和法律委员会在合宪性审查机制中的职能定位

   代议制是近代以来各国通行的民主制度的基本形式。代议机关作为民意代表机关,其主要的职能是行使立法权、监督其他国家机关及任免权。代议机关通常人数较多,且实行合议制。为了提高法案及其他议案审议的工作效率,更好发挥成员的作用,代议机关通常按照立法及监督政府的需要,设立若干专门委员会作为协助其行使权力的机构。代议机关的成员依其专长参加到某个委员会之中进行工作。

   作为代议机关的全国人大也设立了若干协助全国人大及其常委会工作的专门委员会,宪法和法律委员会便是其中之一。专门委员会受全国人大领导,对全国人大负责,其成员由全国人大从全国人大代表中产生。在全国人大闭会期间,专门委员会受全国人大常委会领导。专门委员会的主要职能是在全国人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案。

   (一)原法律委员会在合宪性审查中的职能

   宪法和法律委员会是在原“法律委员会”的基础上发展而来。根据《宪法》《全国人大组织法》《立法法》《监督法》《全国人大议事规则》及《全国人大常委会议事规则》等的规定,作为专门委员会的法律委员会负有部分协助进行合宪性审查职能。

   1.独有的协助合宪性审查职能。根据《全国人大组织法》的规定,法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案,其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。协助全国人大或者全国人大常委会审议法律草案是法律委员会的专属职能,其在审议法律草案时,必然要从合宪性的角度进行审查。

   2.与其他专门委员会分享的协助合宪性审查职能。根据《全国人大组织法》的规定,各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市人大及其的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告。根据《立法法》和《监督法》的规定,“五大主体”认为法规、司法解释同宪法相抵触而向全国人大常委会提出审查要求的,由全国人大常委会办公厅分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

   3.与其他专门委员会、法工委分享协助合宪性审查职能。主要是:(1)组织或者公民认为法规、司法解释同宪法相抵触而向全国人大常委会提出审查建议的,由法工委进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。(2)有关的专门委员会和法工委可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。(3)专门委员会、法工委在审查、研究中认为法规、司法解释同宪法相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、法工委召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向法律委员会和有关的专门委员会或者法工委反馈。法律委员会、有关的专门委员会、法工委经审查、研究认为法规、司法解释同宪法相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。

   (二)宪法和法律委员会在合宪性审查中的职能

   中共中央《深化党和国家机构改革方案》指出,为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大“宪法和法律委员会”。为落实该方案的精神,2018年宪法修正案第44条将“法律委员会”正式更名为“宪法和法律委员会”。2018年6月,全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》:全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。

   笔者认为,按照宪法和全国人大组织法的规定精神,协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的职能分配,采用的是由各专门委员会分享模式。宪法和法律委员会在2018年宪法修正案更名、特别是全国人大常委会专门作出关于其职责的决定之后,应当是我国唯一协助进行合宪性审查工作的机构。即由原来的分散协助模式改为集中协助模式。

   1.更名的历史背景和时代背景。鉴于我国前三部宪法实施状况不良的教训,现行宪法在起草征求意见时,许多群众和学者主张设立专门的宪法委员会、宪法监督委员会、宪法法院协助全国人大及其常委会进行合宪性审查工作。宪法修改委员会秘书处在草拟讨论稿时,曾对宪法委员会设计了两个方案:一是设立与全国人大常委会地位平行的宪法委员会(此为主导意见);二是地位低于全国人大常委会作为协助机构的宪法委员会。宪法草案在全民讨论过程中,仍有一些人提出应当设立宪法委员会的建议。现行宪法颁行之后,王叔文等30位全国人大代表曾联名提案,建议在最高国家权力机关内设置专门的宪法监督机构。2018年宪法修正案虽未能单独设立宪法委员会,而是在原法律委员会的基础上,设立“宪法和法律委员会”,就是对一直以来设立专门协助机构、强化合宪性审查诉求的回应。

自十八大以来,党中央高度重视宪法在治国理政中的作用,强调必须加强宪法实施和监督。习近平总书记在2012年现行宪法颁行30周年纪念大会的讲话中要求,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。十八届四中全会决定、十九大报告都反复强调,要健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。维护国家法制统一、尊严、权威。特别是十九届四中全会决定要求健全保证宪法全面实施的体制机制。加强宪法实施和监督,落实宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。坚持宪法法律至上,健全法律面前人人平等保障机制,维护国家法制统一、尊严、权威,(点击此处阅读下一页)

一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。

   2.推进合宪性审查是其核心职能。全国人大常委会《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确规定,其重要职能之一是推进合宪性审查。而其他职能如推动宪法实施、开展宪法解释、加强宪法监督、配合宪法宣传等都与合宪性审查存在着密切关联。法工委沈春耀主任在对该决定草案作出说明时强调,这些新增加的宪法方面工作职责,体现本次修宪有关精神,有必要通过立法形式转化为宪法和法律委员会的法定职责。应该说,中共中央《深化党和国家机构改革方案》关于宪法和法律委员会这一职能的表述更为明确。

   3.各专门委员会分散协助模式已不符合修宪精神。由各专门委员会分散式协助进行合宪性审查工作的主要缺陷是:(1)无法保证合宪性审查的统一标准;(2)宪法和法律委员会以外的其他专门委员会组成人员的专业特长不太适合进行合宪性审查。

   宪法和法律委员会与法工委分享合宪性审查职能的规定和做法,也因后者的性质和地位与协助合宪性审查职能不相匹配似有不妥。如前所述,法工委协助进行合宪性审查,与宪法和全国人大组织法的精神并不相符。

   《全国人大组织法》《立法法》《监督法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》以及《法规、司法解释备案审查工作办法》等关于各专门委员会分享协助全国人大常委会进行合宪性审查职能的规定,均在中共中央《深化党和国家机构改革方案》和2018年宪法修改之前。也正是因为如此,全国人大常委会才需要专门作出一个关于宪法和法律委员会职责问题的决定。可想而知,如果宪法和法律委员会的职能与原法律委员会完全相同,全国人大常委会也就无此必要。可见,全国人大和全国人大常委会需要尽快对上述法律相关内容进行修改。

   4.区分合宪性审查与合法性审查的必要性。全国人大常委会对法规、司法解释等既进行合法性、适当性审查又进行合宪性审查,启动这两类审查的主体和程序也相同。合宪性审查与合法性审查虽存在衔接关系,但两者在性质上并不相同,必须严格予以区分。依现行规定和做法,难以避免合宪性审查与合宪性审查的混淆,易使社会成员形成我国违宪现象严重的观感。笔者认为,从协助全国人大常委会进行合宪性审查和合法性审查的主体上进行分离,是最为妥当的方法。

   实际上,宪法和法律委员会承担着宪法委员会和法律委员会的职能。作为宪法委员会的职能,承担着协助全国人大和全国人大常委会推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职能。作为法律委员会的职能,承担着协助全国人大和全国人大常委会统一审议法律草案、提出议案、审议质询案、对同本委员会有关的问题进行调查研究,提出建议。

   宪法和法律委员会在性质上属于全国人大的专门委员会,其在宪法上并不具有独立的地位,只是协助全国人大和全国人大常委会行使职权的机构,无权作出独立的具有宪法效力和法律效力的决定。在合宪性审查领域,宪法和法律委员会的权能只能是进行初步审查,如果认为被审查的法律文件违宪,向拥有合宪性审查权的全国人大或者全国人大常委会提出审查报告,由后者作出具有效力的决定。

   从操作性上,宪法和法律委员会对所有法律文件所作的审查报告都需要由全国人大或者全国人大常委会作出最终的决定,其工作量不可估量。笔者认为,这也是立法法和监督法规定由负责审查的专门委员会或法工委先向制定机关提出修改或者废止的意见、若拒不接受再由全国人大常委会作出撤销决定的缘由。专门委员会或者法工委向全国人大常委会提出合宪性审查报告,属于内部工作程序。而向制定机关提出修改或者废止的建议,是以自己的名义向制定机关表达独立的意志,属于外部行为,与专门委员会或者法工委的本来性质、地位是不相符的。因此,立法法和监督法的这一规定只能理解为是对专门委员会、法工委在合宪性审查领域的特别授权。这一授权虽然并不符合严格的授权规范,但却是必要的。宪法和法律委员会应当继续保留这一授权。

   五、法工委在合宪性审查机制中的职能定位

   《全国人大组织法》第28条规定,全国人大常委会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常委会任免。法工委属于全国人大常委会的工作机构,自身并不具有独立的法律地位,主要职能是:(1)受委员长会议委托,拟订有关刑事、民事、国家机构以及其他方面的基本法律草案。(2)为全国人大和全国人大常委会、法律委员会审议法律草案服务。对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究,征求意见,提供有关资料,提出修改建议。(3)对省级人大常委会及中央有关国家机关提出的有关法律问题的询问,进行研究答复。(4)研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案。(5)进行法学理论、法制史和比较法学的研究,开展法制宣传工作。(6)负责汇编、译审法律文献等。

   作为全国人大常委会的工作委员会,其组成人员并不要求必须是人大代表,其主任、副主任是由全国人大常委会任命产生的;其是全国人大常委会的具体工作部门,由人大常委会领导,同时服务于全国人大常委会的相关工作;其职责是在全国人大常委会的领导下,承办全国人大常委会和委员长会议交付的与本机构相关的具体事务;作为工作机构,实行首长负责制。

   (一)2018年修宪前法工委的合宪性审查职责

   法工委进行合宪性审查分为以下三种情形:(1)对提交全国人大常委会备案的法规、司法解释进行合宪性审查。提交备案的法规、司法解释由全国人大常委会办公厅具体承担接收备案工作。根据《立法法》第99条第3款的规定,法工委可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。法工委根据全国人大常委会工作要点和监督工作计划的要求对报送备案的法规有重点地进行主动审查研究。(2)对组织或者公民提出审查建议的法规、司法解释的合宪性审查。法工委负责组织或者公民提出的审查建议的接收、登记,以及对法规、司法解释的审查研究工作。(3)对五大主体提出审查要求的法规、司法解释的合宪性审查。法工委收到秘书长批转的会同专门委员会研究的审查要求,也按照备案审查工作程序进行研究,提出意见。

   法工委经审查研究后,分别作出以下处理:(1)认为被审查的法规、司法解释同宪法相抵触的,可以与制定机关进行沟通协商,提出意见。制定机关按照所提意见对该法规、司法解释进行修改或者废止的,不再进行审查研究。(2)经研究认为被审查的法规、司法解释存在与宪法相抵触的问题,需要进行纠正的,报经批准后,向制定机关提出书面研究意见,建议制定机关自行修改或者废止该法规、司法解释。(3)向制定机关提出书面研究意见后,制定机关不同意进行修改或者废止的,应当对制定机关反馈的意见进行研究,认为制定机关不同意修改或者废止的理由不能成立的,应当提出建议,由法工委决定是否依照法律规定向委员长会议提出予以撤销或者纠正的建议。

   由上可知,法工委在法规及司法解释备案审查、“五大主体”要求审查及组织或公民建议审查三种情形下,均有权进行合宪性审查。虽然相关法律规定专门委员会在前两种情形下主要承担审查职责,但事实上主要是由法工委承担审查职责。同时,经法工委审查认为被审查的法规、司法解释与宪法相抵触的,其有权作出判断,并建议制定机关予以纠正。此实际上意味着,法工委获得了与前述专门委员会相同的在合宪性审查领域的授权,可以独立行使一定的合宪性审查权。

   (二)2018年修宪后法工委的合宪性审查职责

   笔者认为,2018年修宪设立宪法和法律委员会以后,法工委不应当再具有协助进行合宪性审查的职能。

   1.法工委的性质和地位。如前所述,作为全国人大常委会的工作机构,法工委的任务是为全国人大常委会行使立法权做一些基础性工作。而合宪性审查主要是对其他国家机关制定的已经生效的法律文件是否符合宪法进行审查,属于监督权的范畴。法工委在宪法和法律上都不具有独立地位。按照现行规定,法工委有权作出独立的是否符合宪法的判断,并可以向法律文件的制定机关发送督办函,通过函询、约谈、督促等方式,要求制定机关纠正。立法法和监督法等将法规司法解释通过备案途径、五大主体提出审查要求这两种情况下,协助合宪性审查的职能只赋予专门委员会的规定,也体现了这一考虑。

   基于宪法和法律委员会成员的代表身份、产生机制及该委员会的性质,由其协助全国人大常委会进行合宪性审查,尤其是在我国人民代表大会制度下,与其他国家机关之间的沟通、协调,更能彰显这一工作的严肃性、法律性和程序性。

   2.法工委负责接收并作初步审查,完成过滤功能。笔者认为,在全国人大常委会既进行合宪性审查又进行合法性、适当性审查的情况下,鉴于宪法和法律委员会只负责协助合宪性审查,法工委可负责接收所有的法规及司法解释备案、审查要求和审查建议,并进行初步审查。法规、司法解释无论是备案审查,还是审查要求和审查建议,其内容包括合宪性、合法性和适当性三个方面。换言之,其中并不都是合宪性争议,或者说,其主要不是合宪性争议。因此,由法工委在接收的基础上,先进行初步审查,若确属合宪性争议,再移送宪法和法律委员会。

   3.法工委负责协助进行合法性审查和适当性审查。按照立法法和监督法的规定,全国人大常委会有权对法规、司法解释进行合法性审查和适当性审查。因此,也需要有专门机构协助其行使这一职权。比较恰当的选择是,由法工委承担这一职能。

   六、其他接收备案审查主体在合宪性审查机制中的职能定位

   如前所述,按照党中央关于将所有规范性文件纳入备案审查范围的要求,除全国人大常委会对法规、司法解释进行备案审查外,国务院、地方人大常委会、中共中央办公厅、中央军委等根据宪法法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规有关规定对相关的法律文件进行备案审查。同理,备案审查的内容包括合宪性、合法性和适当性。法工委认为,接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件进行审查,对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正。按照这一认识,这些主体都拥有独立的合宪性审查权。笔者认为,这些法律文件虽有可能违反宪法,但这些接收主体并不应当具有合宪性审查权。

   1.不具备行使合宪性审查权的基本条件。合宪性审查即是以宪法为依据判断法律文件是否符合宪法的程序和活动,而宪法基本原则、基本精神和规范内涵相对比较原则、抽象,需要进行必要的解释,才能准确确定其具体含义。因此,在任何一种合宪性审查体制下,合宪性审查主体必须同时具有宪法解释权,合宪性审查权与宪法解释权在主体上是同一的。即有合宪性审查权必然同时具有宪法解释权,有宪法解释权当然就具有合宪性审查权。在我国宪法制度下,上述主体并不具有宪法解释权。

2.备案审查并不等同于合宪性审查。在我国,以宪法为基础形成统一的法律规范体系,其内部存在着效力等级关系。依据立法法的规定,这一效力等级关系是:(1)宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触;(2)法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;(3)地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章;(4)省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章;(5)其他规范性文件。下位法的效力来自于其符合上位法,所有的法律文件都必须符合宪法;下级规范性文件必须符合上级规范性文件。因此,对下位法是否具有效力的判断就包括合宪性、合党章性、合法律性、合法规性、合规章性及适当性等,合宪性只是其中之一。(点击此处阅读下一页)

备案审查就是在接收备案的基础上,对法律文件的这些内容进行审查。上述主体有权接收法律文件的备案,并不意味着就有资格和能力进行所有内容的审查活动。

   3.统一合宪性审查标准的需要。在厉行法治的背景下,一个国家和社会必须有统一和共同的价值,必须有将这些价值融入其中的统一的规则体系,进而形成统一的秩序。要做到这一切,必须维护作为国家根本法和最高法的宪法的权威和尊严,并以此为基础和核心形成统一的社会主义法律体系。为了保证宪法的统一性,不同合宪性审查体制的共同做法是,至少合宪性审查最终主体的唯一性。将所有的规范性文件纳入备案审查范围,其终极目标是所有的规范性文件都必须符合宪法,以实现“依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政”的理念。

   倘若上述所有的主体都具有合宪性审查权,都能够依据宪法对法律文件的合宪性作出判断,又如何保证宪法含义的统一性?除非,在程序上另外设计一套机制,即制定机关如果对上述主体的合宪性审查结论不服时,可以向全国人大常委会提出上诉,由全国人大常委会作出最终的决定。

   《法规、司法解释备案审查工作办法》第26条规定,对不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议,法工委可以按照下列情况移送其他有关机关处理:(1)对党的组织制定的党内法规和规范性文件提出的审查建议,移送中央办公厅法规局;(2)对国务院各部门制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议,移送司法部;对地方政府制定的规章和其他规范性文件提出的审查建议,移送制定机关所在地的省级人大常委会,并可同时移送司法部;(3)对军事规章和军事规范性文件提出的审查建议,移送中央军委办公厅法制局;(4)对地方监察委员会制定的规范性文件提出的审查建议,移送制定机关所在地的省级人大常委会,并可同时移送国家监察委员会;(5)对地方人民法院、人民检察院制定的属于审判、检察工作范围的规范性文件提出的审查建议,移送制定机关所在地的省级人大常委会,并可同时移送最高人民法院、最高人民检察院。实践中,全国人大常委会也进行了移送。但这种移送并不意味着全国人大常委会无权对这些法律文件进行合宪性审查,而是需要相应的国家机关和组织先进行合法律性、合党章性、合法规性、合规章性及适当性等进行审查,若确属合宪性争议的,再由这些国家机关或者组织移送全国人大常委会进行审查。

   七、结语:合宪性审查的立法构想

   1.全国人大应当依据宪法制定专门的《合宪性审查程序法》或者《宪法监督法》,统一规定包括合宪性审查主体及协助主体在内的有关合宪性审查程序问题。主要理由是:(1)现行有关合宪性审查程序的规定散见于立法法、监督法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法以及《法规、司法解释备案审查工作办法》之中,欠缺体系性且易于形成冲突。(2)目前合宪性审查的主要依据是委员长会议制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》,而该工作办法的法律性质并不明确。

   2.鉴于我国的宪法制度及依据宪法的明确规定,只有全国人大和全国人大常委会拥有合宪性审查权。同时,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,应当是日常性的合宪性审查主体。此外的其他国家机关和组织均不拥有合宪性审查权。

   3.宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会,是我国唯一协助全国人大特别是全国人大常委会进行合宪性审查的机构。其他接收规范性文件备案审查的国家机关和组织,在审查过程中,如果发现被审查的规范性文件存在合宪性争议,应当移送宪法和法律委员会。作为专门协助合宪性审查的机构,全国人大或者全国人大常委会应当授予其一定独立的合宪性审查权:(1)对规章及规章以下的规范性文件有判断其是否符合宪法的权力;(2)对法规、司法解释有建议制定机关修改或者废止的权力。当制定机关不作修改或者废止的情况下,宪法和法律委员会向全国人大常委会提出报告,由后者作出是否撤销的决定。

   4.法工委作为全国人大常委会专门负责法制方面的工作委员会,应当负责接收属于全国人大常委会审查范围的法规及司法解释的备案、五大主体提出的审查要求、组织或者公民提出的审查建议,并代表全国人大常委会进行合法性审查和适当性审查;在穷尽合法性审查和适当性审查之后,如果认为被审查的法规、司法解释属于合宪性争议,应当移送宪法和法律委员会进行合宪性审查。

   5.其他接收规范性文件备案的国家机关和组织按照其性质、地位及级别,对提交备案的规范性文件进行合党章性审查、合法规性审查、合规章性审查及适当性审查。如果认为被审查的规范性文件确属合宪性争议,应当直接移送宪法和法律委员会进行合宪性审查。

  

  

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