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党国英:脱贫战略的连续性与脱贫机制转换

  
   我国脱贫事业从起步到形成相对完整的国家战略目标,经历了关于贫困现象认知的逐步转变过程,国家脱贫政策与社会脱贫机制也随之转变。脱贫事业的成功与社会各界对实现脱贫的规律性认识不无关系。今后进一步完善脱贫政策,建立更有效适应经济发展新形势的脱贫工作机制,仍需加深对脱贫规律性的认识。

  

   我国脱贫事业从起步到形成相对完整的国家战略目标,经历了关于贫困现象认知的逐步转变过程,国家脱贫政策与社会脱贫机制也随之转变。脱贫事业的成功与社会各界对实现脱贫的规律性认识不无关系。今后进一步完善脱贫政策,建立更有效适应经济发展新形势的脱贫工作机制,仍需加深对脱贫规律性的认识。

  

   一、贫困自古以来是个相对性概念

   流行说法把低发展水平的国家的贫困叫做“绝对贫困”,把高发展水平的国家的贫困叫做“相对贫困”。其实,贫困自古以来就是一个相对性概念。

   望文生义拆“贫”字,可看出古人对贫困的理解。贫,乃“分贝”,也就是分钱产生的一种后果。不论钱财总量多寡,分到钱财比较少的是贫困人群。过去有种说法,认为原始社会是平均分配财物,这已经被考古学的证据所否定。

   中国政府与国际机构关于贫困的标准在近几十年里有大幅提高,也说明贫困是一个相对性概念。我国政府实施的脱贫战略把今年的任务看做解决“绝对贫困”问题,反映了脱贫目标设定的“底线思维”,实际上这个标准无论按不变价格计算还是按实际购买力衡量,较之我国上世纪脱贫工作开展之初设定的目标,都有很大提高,可见脱贫标准在我国也非一成不变。

   脱贫标准的相对性是由经济发展规律决定的。贫困的认定是可以是一件复杂的的事情,一个人换了说话场景,就会对自己是否处于贫困状态产生不同想法。但是,作为政府工作的一项评价指标,脱贫标准的确定要为政府的目标服务。现代政府要保障所有国民不能因为贫困而失去基本尊严,所有家庭不能因为贫困而难以维持劳动力再生产。满足这些目标的物质条件会随着社会进步发生变化,贫困认定的标准也应随之变化。

   认识到脱贫标准的相对性,对于坚持国家脱贫战略的连续性、建立脱贫长效机制,具有重要意义。在逐步提高的脱贫标准之下,国家的脱贫工作将会长期开展,社会贫富差异将被控制在可接受的程度。从国际经验看,现代国家有能力通过转移支付等手段使人均收入序列中低端的15%以下的人口得到政府不同程度的帮助,并使之成为国家长期扶贫济困政策的瞄准目标。

  

   二、二元结构是中国贫困发生的核心机制

   贫困人口必须是一个国家总人口中的少数,否则,扶贫政策难以操作。有效的扶贫政策要针对贫困的成因下功夫。除了战争、瘟疫等非常规性因素引起的贫困之外,以下几种贫困类型更为常见。

   1. 低度分工水平引起的贫困。工业革命前,因为社会分工水平低,经济严重低效率,人类社会总体上处于贫困状态。当今时代,在那些没有完成产业革命的国家以及那些存在“资源诅咒”问题的国家,未进入现代分工体系的国民基本处于营养不良、居住形态恶劣的生活贫困状态。

   2. 权利限制引起的贫困。这是指社会经济权利不平等引起的部分人口的贫困。多数情况下,处于社会结构转型过程中的国家会形成城乡二元结构,农民群体得到的公共服务水平低,农民的自由流动遇到歧视性政策壁垒,价格管制造成隐形利益剥夺,由此会使农民难以卷入现代社会分工体系,不得不从事小农经营,造成制度性贫困。

   3. 先天身体禀赋与后天病残引起的贫困。这类人口若按总人口6%估算,再去除家庭可资供养的部分,按3%估算,我国也有需要政府供养的这类贫困人口,数量约4千万左右,其中大部分在农村地区。

   改革开放前,如果按现在的脱贫标准衡量,我国大部分人口应属于贫困人口。按社会可接受程度所确定的标准来衡量,那时城市居民的生活水平有较高保障,而农村居民绝大部分被认为处于贫困状态。经济史观察表明,如果城乡之间不存在制度壁垒,农村居民会紧跟城市化步伐,不断进入现代分工系统,享受劳动生产率提高提高的好处,最终使他们的收入赶上甚至超过城市居民收入。在这个过程中,上述第一、第二类原因引起的贫困会自然消除。我国一个时期实行权利限制性的户籍制度、土地制度和就业制度构成了城乡壁垒,是农村贫困长期存在的基本原因。

  

   三、我国脱贫事业的根本经验

   中国的改革开放政策是上述第一类贫困人口迅速脱贫的主要动力。上世纪80年代的农村改革增加了农民的有效工作时间,使我国粮食产量的增速超过人口增速,一举解决了我国人民的温饱问题。

   市场化改革提高了国民经济运行效率,为也为解决第二类贫困问题创造了条件。城市化、工业化使我国社会分工水平大幅度提高,农村劳动力大量向城市转移,缩小了城市劳动生产率与农业劳动生产率的差异,农民收入与市民收入的差距缩小,全国平均恩格尔系数逐步缩小到30%左右,使全国大多数居民的实际生活水平超过联合国设定的脱贫标准。这个过程同时也是消除城乡居民权利不对称的过程。只要人民有创业、择业和迁徙的自由,并享有平等权利,人民就会努力去改变自己的生存状态。脱贫奇迹归根到底是人民自己的创造力使然。

   政府在脱贫事业中发挥了重要作用。政府的基础设施建设为社会分工的扩大创造了条件。政府的市场化改革举措改善了农民的就业环境,开辟了农民的收入增长空间。政府还以大规模社会动员的办法集中解决单靠市场难以解决刚性贫困问题,对于形成全社会关于脱贫正义性的价值判断,具有重要意义。在传统农业社会,主要依靠家庭负担、家族接济和社区慈善来缓解少数居民的刚性贫困问题,这个传统如今得以改变,应予积极评价。

  

   四、脱贫事业仍面临巨大挑战

   从我国政府提出的“两个一百年”的经济发展要求看,我国脱贫事业远未取得决定性顺利。认清我国未来脱贫事业所面临重大挑战,对于建立更为有效的脱贫机制具有重要意义。

   1.脱贫标准有待提高

   在“兜底政策”的支持下,以年收入人均3000元左右的贫困线为标准,我国完成全社会脱贫任务当属无疑。在脱贫工作的实际操作中,我国政府要求确保贫困人口实现“两不愁、三保障”,事实上使脱贫标准超过了上述人均收入标准。但是,从我国经济发展目标的要求看,现行脱贫标准还应提高。

   我国已经被国际上列为“高人类发展水平国家”,贫困人口的认定标准应该采用联合国的标准。按联合国的标准(包括恩格尔系数低于59%),再根据我国官方数据及一些典型调查推算,人均收入低于9280元的家庭,即可认为该家庭处于贫困状态。到2020年,这个贫困标准之下的农村人口占农村人口总数的比例为40%左右,人口总数在1.2亿左右。显然,我国应确立新的脱贫工作目标人群,将脱贫工作推向一个新的历史阶段。

   2. 农村经济部门难以承载贫困人口

   观察现代经济体,农民是最应该成为中产阶级的群体,这是主要由经济规律决定的。现代农村农业“养不了穷人”。这个道理很多人似乎不理解。

   未来农业中资本技术装备替代重体力劳动是不可替代的趋势。如果农民收入低于城市居民收入,必然发生农村人口转移,直至在农业领域产生规模化经营的条件,使农民收入达到城市居民水平。满足这个条件需要农民的土地资产与自有农业技术装备,并以一定规模形成有效率的匹配关系。这样的农民当然属于中产阶级。在农产品市场竞争的格局下,农户以体力劳动为主从事农业,其机会成本远大于收益,必然陷入贫困。市场不会因为农户付出过多体力劳动而给予其产品高价售卖的机会。

   在经济发达国家,农村地区的大部分居民实际是城市经济部门的就业人口,他们更是平均收入超过中产阶级水准的群体。

   3. 农村刚性贫困人口脱贫难

   无论从政府工作效率看,还是从人道主义要求看,现代社会的刚性贫困人口不适合在农村生活。任何现代国家的农村地区的商业环境及公共服务的可及性都逊于城市,这对拥有交通工具的中产阶层居民基本不是问题,但对刚性贫困人口是个大问题。这是很多国家的刚性贫困人口主要生活于各类城市的基本原因。政府及慈善机构对刚性贫困人口的帮助在城市更为容易。

   以上三个难题在目前我国以往脱贫政策体系中基本没有答案,脱贫制度创新迫在眉睫。

  

   五、脱贫工作模式转变

   全面小康社会建成之后,要通过城乡融合发展体制机制的建立,使预防贫困发生机制内生化,短期由政府强力动员的运动型脱贫工作转化为有法治保障、市场主导、政府调节的常态运行体制,使国家脱贫政策转变为一般性收入分配政策,实现社会收入分配的公平正义。为此,要注意以下几方面工作。

   1. 建立正确的区域经济资源评价指标,使一定时期不适应人口稳定脱贫的区域退出政府设定的开发政策目标区域。政府与企业都不宜在深度贫困地区、生态脆弱地区实施“开发式扶贫”。

   2. 改进扶贫移民政策。在总的扶贫移民计划中,应考虑将完全依赖“社保计划”的刚性贫困人口逐步向城市转移,消除现行就近移民政策产生的新移民与原住民争夺资源的弊端。

   3. 精准脱贫政策实施中,要将“市场瞄准”与“政府瞄准”两个方面结合起来。“市场瞄准”主要应看贫困户出售劳动产品和服务的净收益,“政府瞄准”则主要看贫困户的总收入,其中还包括农户未出售的产品的价值。

   4. 坚持以城市化引领农村发展。为此要合理布局城市,大力发展小型城市。

   5. 建立城乡统一的以“食物券”发放为主要手段的低收入人群营养改善计划。国家采取多种措施鼓励农村穷人进城,将农村居民贫困问题转变为一般性贫困人口的脱贫问题,以提高国家脱贫政策的实施效率,更好地消除贫困跨代继承现象。

  

  

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