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张敏:从面向政府到面向社会:西方公共行政学发展的一个基本分期——兼论公共行政公共性的发现

   作者简介:张敏(1972- ),政治学博士,东南大学人文学院副教授。    内容提要:学术史是公共行政学的基础性知识构成。以公共行政的中心及其转移为依据,西方公共行政学的发展可以分为面向政府的公共行政和面向社会的公共行政两个基本时期。面向政府的公共行政以政府为公共行政中心并追求公共行政的科学化和效率化;面向社会的公共行政以社会为公共行政中心,以提供良好的公共服务为旨归。这一学术分期虽然宏观和简略,却揭示了西方公共行政理论和实践发展的内在逻辑进程,体现了西方公共行政理论和实践发展的整体性与连贯性,避免陷入碎片化、割裂化以及简单的阶段叠加的危险,也为公共行政之公共性的发现提供了一个知识背景。

   作者简介:张敏(1972- ),政治学博士,东南大学人文学院副教授。

   内容提要:学术史是公共行政学的基础性知识构成。以公共行政的中心及其转移为依据,西方公共行政学的发展可以分为面向政府的公共行政和面向社会的公共行政两个基本时期。面向政府的公共行政以政府为公共行政中心并追求公共行政的科学化和效率化;面向社会的公共行政以社会为公共行政中心,以提供良好的公共服务为旨归。这一学术分期虽然宏观和简略,却揭示了西方公共行政理论和实践发展的内在逻辑进程,体现了西方公共行政理论和实践发展的整体性与连贯性,避免陷入碎片化、割裂化以及简单的阶段叠加的危险,也为公共行政之公共性的发现提供了一个知识背景。

   关 键 词:公共行政/学术史/面向政府/面向社会/历史分期

   标题注释:本文系国家社科基金项目“社会主要矛盾转换条件下中国政治发展的生活政治路径研究”(项目号:18BZZ005)的阶段性成果。

   学术史是西方公共行政学知识的基础性构成,许多公共行政学家依照不同的标准对公共行政学的发展进行了历史分期。公共行政学的学术史也是公共行政学其他研究议题的背景知识,一些常见的重要议题,如公共行政公共性的发现就是置于公共行政学发展历史之中进行讨论的。人们发现,在公共行政学的不同发展阶段,对公共行政公共性也有不同的设定。与常见的分期不同,本文提出了一个西方公共行政学发展的基本分期。根据公共行政的中心及其转移,我们把西方公共行政学的发展分为两大基本时期:面向政府的时期与面向社会的时期。①这一分期既是时间上的,大致符合西方公共行政学发展的历史进程;也是逻辑上的,呈现了西方公共行政学发展的逻辑进程,即伴随现代行政国家的发展,贮藏在各种行政理论体系或者思想体系之中的知识发展的必然性。在此背景下,本文对公共行政之公共性的发现提出一些自己的看法。

  

   常见的公共行政学历史分期

   西方百年公共行政学的发展历程有多种阶段划分方式。最常见的划分是发展的时间阶段划分。总体上,公共行政学的演进可以描述为:“公共行政学成型于20世纪的美国,并在20世纪30年代进入其发展的黄金时代,形成了所谓的古典公共行政学”,而1952年的“西蒙—沃尔多之辩”“正式结束了公共行政学的古典时期”,其后则进入“一个长达60年的范式分离和竞争”阶段。②理查德·J.斯蒂尔曼二世发现,20世纪美国公共行政学的发展呈现出每20年转换一个知识结构的阶段特征,为此他把20世纪公共行政学的发展分为四个时代:1926-1946年的POSDCORB正统论时代、1947-1967年的社会科学异端时代、1968-1988年的重申民主理想主义时代以及1989年开始的重构时代。③尼古拉斯·亨利做了一个比较细致的划分,在伍德罗·威尔逊发轫的初始阶段之后,他把公共行政学在20世纪的发展分为七个时期并伴以五次研究范式的转换。这七个时期包括1900-1926年的政治行政二分时期、1927-1937的行政原则时期、1938-1947年的挑战时期、1947-1950年的回应挑战时期、1950-1970年则作为政治学的公共行政和作为管理学的公共行政时期以及始于1970年的作为公共行政的公共行政时期。五次范式转换先后经历了政治与行政二分范式、公共行政原则范式、作为政治学的公共行政范式、作为管理学的公共行政范式以及作为公共行政的公共行政范式。④更有甚者,约瑟夫·A.尤格斯和劳伦斯·F.凯勒做了一个更为细致的时间阶段划分,他们从19世纪80年代开始到20世纪90年代结束,以每十年为一个周期把美国公共行政学的发展分为十二个时期,每一个时期的主题和任务都有所不同。如19世纪80年代的萌芽和初建时期、20世纪30年代的行政国家兴起时期、20世纪40年代对行政国家的反思时期、20世纪90年代的基础变革时期等。⑤丁煌在借鉴杰伊·M.沙夫利兹、阿尔伯特·C.海德以及德怀特·沃尔多观点的基础上把西方公共行政学的发展阶段划分为1887-1918年的提出与创立时期、1919-1941年的正统时期、1941-1959年的批评与转变时期、20世纪60年代的应用与发展时期、20世纪70年代的挑战与创新时期、20世纪80年代至今的总结与探索时期。⑥

   另一种常见的划分是理论阶段划分,董礼胜基于西方学者的理论流派划分,把公共行政理论的发展划分为七个时期和八种流派:1887-1968年的传统公共行政理论、1968-1979年的新公共行政理论、1979-1987年的民营化理论、1987-1991年的民主行政理论、1991-1996年的新公共管理理论、1996年至21世纪之初的新公共服务理论、21世纪初至今的整体性治理理论以及公共价值管理理论。他还认为工具理性与价值理性在这种八种理论流派中做钟摆式运动。⑦

   除此之外,因研究者所处的时代以及所采用的标准不同,还有三阶段、四阶段、五阶段、六阶段等诸多的历史分期。⑧这些分期为我们理解西方公共行政学的发展提供了必要的帮助。但我们认为,不论是时间的阶段划分,还是理论的阶段划分,抑或其他方式的划分,西方公共行政学的历史演进都不是这些阶段划分表面上呈现的时间上的简单线性推进,而是内涵着公共行政中心从政府向社会转移的逻辑线索,这一逻辑线索构成了西方公共行政理论与实践的整体性与连贯性,也为我们认知西方公共行政学的历史提供了一个新视角。

  

   面向政府的公共行政学

   所谓面向政府的公共行政学⑨,在内容上,是以政府为公共行政中心,以提高政府行政的科学性和效率为主要目的;在时间上,以现代公共行政学的发轫为起点,大致以1947年赫伯特·西蒙《行政行为》的出版为高峰。政府导向是这一时期公共行政学的最主要特征(在实践上也是如此),而且这一特征是非常清晰的。伍德罗·威尔逊在《行政学之研究》中引用布隆赤里的观点开门见山地说:“政治是政治家的特殊活动范围。而行政管理则是技术性职员的事情。”⑩威尔逊《行政学之研究》里通篇强调的都是政府质量与政府能力的提升问题,尽管这篇文章的表达是含糊的,但他提出了公共行政学早期发展的政府研究议程,并开启了一个“政治—行政”二分的公共行政学认知范式。

   弗兰克·古德诺继承了这一范式。除了政治是国家意志的表达、行政是国家意志的执行两种职能的划分之外,古德诺当然也把政府的完善视作公共行政理论与实践的中心。这种政府中心主张与当时公共行政的主导性观念是一致的。古德诺援引的《法国行政辞典》把“行政”解释为“公共服务的总体,从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施”;《世纪辞典》对“行政”的说法则是“行政人员的责任或职责,特别是政府的执行职能,包括政府的总体和局部的所有权力和职责的行使,它既不是立法的,也不是司法的”(11)。可见,“执行”与“政府中心”也不是威尔逊与古德诺的首创,而是当时关于公共行政的一种主导性看法。相较于学术先辈,古德诺的阐述是相对清晰的,说明了“公共行政应该在哪里”,而在其后的追随者的观念里,政府的官僚体制成为了公共行政的中心。(12)

   韦伯的官僚组织理论使威尔逊与古德诺的公共行政学设想得以“落地”,传统公共行政的认知图式也得以确立。在公共行政学的视域之下,韦伯的官僚组织理论提出了一个理想的政府组织模型,也为传统公共行政学铺设了基本的研究议程。根据这些议程,欧文·休斯把传统公共行政的原理归纳为:(1)政府以等级制、官僚制的原则组织;(2)政府通过官僚组织结构提供服务;(3)政治与行政的分离;(4)公共行政需要职业官僚。(13)1926年,伦纳德·怀特的《行政学导论》面世,这既是公共行政学的第一本教科书,也是政府组织学的一次系统性构架。从该书的篇章结构来看,“有六章讨论的是行政组织、中央集权体制与限度、权力汇一的体制与方法、权力汇一的限度、部门的组织、行政机构的改组”,有九章“讨论的是人员问题、人员问题的历史回顾、官纪、人员的招考和考试办法、分级与订定薪奉、升迁与效率纪录、惩戒与罢免、退休制度、公务员制度”等。(14)及至20世纪30年代后期,对政府的分析达到一个高峰。1937年,卢瑟·古利克和林德尔·厄威克在《行政科学论文集》中提出了著名的公共行政七原则:POSDCORB,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。这些原则是对政府组织运行的提纲挈领式概括,是传统公共行政进入黄金阶段的标志,“代表了1937年的公共行政”。(15)

   按照沃尔多的说法,20世纪30年代是公共行政学的黄金时期,也是公共行政学的“正统论”时期。(16)然而,“公共行政原则”范式在40年代受到了西蒙的严肃批评。在一个追求科学地位和学科身份的时代背景下,西蒙认为,这些行政原则并非科学理论的基础,只是一些“行政谚语”。因为,“对几乎每个原则来讲,都能找到一个同样似是而非,并且可接受的矛盾原则”(17)。众所周知,西蒙不但质疑了公共行政原则,而且对“政治—行政”二分法也进行了批评。尽管如此,西蒙依然没有脱离政府中心的认知图式,把公共行政过程界定为政府的决策过程,管理即决策。西蒙认为,每一项决策都包含着目标选择和有关目标的行动,就决策导向最终目标的选取而言,人们可以称之为决策的“价值判断”,就决策目标的实现而言,可以称之为“事实判断”。(18)两种判断分别对应于“价值要素”和“事实要素”,价值要素与价值含义、伦理成分有关,事实要素与事实成分、事实命题有关。而所谓事实命题,就是“关于可以观察到的事物及其运动方式的陈述”(19)。西蒙认为行政科学应该建立在事实命题之上,并以事实与价值的二分替代政治与行政的二分,把决策的事实过程当作公共行政学的科学基础。然而,事实与价值的二分在实质上是对政治与行政二分的科学化与进一步发展,并没有突破传统公共行政的理论框架。对此,文森特·奥斯特罗姆评论道,西蒙对政治行政二分法的挑战是成功的,但成功之后,西蒙又“回到了官僚制组织的世界,社会世界两分为政治和行政两大领域,他在这一为人所熟知的约束之内进行其研究”(20)。

  

   面向社会的公共行政学

   1947年是一个很特别的年份。在这一年,西蒙出版了《行政行为》,标志着传统公共行政学的政府面向达到了理论顶峰。然而也就在这年,公共行政学也开始了其社会面向的转向。这一转向一开始发生在关于公共行政学学科定位的争论之中。1947年,罗伯特·达尔发表了《公共行政科学:三个问题》。在文中,达尔实际上表达了公共行政学不能把眼光局限于政府的主张。他认为,公共行政科学必须对人的行为的某些方面加以研究,因为公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的,因此,公共行政研究本质上是对处在具体环境中具有某种行为的人的研究,公共行政学关心的是政府机构所服务的领域中的人的行为。(22)达尔不仅希望公共行政学研究摆脱政府中心的窠臼,而且也希望建立起公共行政和更广阔的社会环境之间的联系,因为“我们无法承受因忽视公共行政和其社会环境之间的关系而造成的损失”(22)。

达尔是从公共行政科学建立的障碍角度来谈论这个问题的,认为除非能够克服规范价值的确立、人性的理解以及社会环境的异质性这三个难题,否则公共行政科学将是不可能的。(23)而其后沃尔多则对公共行政研究赋予了更多的社会期望,即由关注政府组织本身转向关注民主价值。1948年,沃尔多出版了《行政国家》。在这本由博士毕业论文脱胎而来的类似于文献述评的著作里,沃尔多一方面强调社会环境对公共行政理论的影响,要求公共行政研究要置于一定的物质背景与意识背景之下,因为“美国公共行政学已发展出无疑与其独特的经济、社会、政治和意识形态相关联的政治理论”(24)。(点击此处阅读下一页)

另一方面又提出国家的目的是为了实现美好社会。但是沃尔多的目的并不是为实现美好社会寻找实际的可行路径,而是为公共行政学寻找民主政治的理论基质。正如米勒为该书所写的序言所说,正统公共行政的思维方式阻碍了沃尔多所希望培育的思想的发展,“行政被认为是政府的事务,因此对科学管理价值观的密切关注使得人们忽视了政治民主价值观”,因此沃尔多认为,公共行政应该调和这两者,因为它利害攸关。(25)

   沃尔多的公共行政理论可以称为民主的公共行政理论。沃尔多对民主的解释是广义的,认为民主的中心含义存在于一种伦理准则、一套价值体系之中,但在内核上,自由、平等、博爱构成了民主真实内容的绝大部分,如果没有这些概念,代表大会、公民权利、普选权、司法独立等都是没有意义的。(26)沃尔多对民主的理解遵循一种康德式的律令,认为人是目的而不是手段。(27)因此,沃尔多的公共行政理论是面向大众的,拥有强烈的社会关怀,而不是把目光局限于政府内部。沃尔多认为,在一个社会里,不管你愿意或者不愿意,公共行政都构成了人们生活的重要方面,每一个人都是公共行政的消费者,他们也应该成为好的消费者,要么理智地欣赏公共行政,要么理智地批评公共行政,所以每一个人也应该是公共行政的研究者。(28)沃尔多的公共行政学主张被乔治·弗雷德里克森等人称为“沃尔多路径”(29)。

   20世纪的五六十年代是公共行政学发展比较混乱的时期,这一时期既有西蒙与沃尔多关于公共行政学科发展的争论,也有公共行政学侧枝侧节的旁生,比如大量案例研究的使用、比较与发展公共行政的兴衰和“管理学的”飓风等。(30)这种混乱同时也说明,在公共行政学发展的探索中,学者们逐渐把关注焦点从政府之内转移到政府之外。

   如果说这一时期达尔与沃尔多对社会的关注更多是学科导向的,那么到了20世纪60年代末期公共行政学对社会的关注则是由广泛的社会问题引起的,1968年开始的新公共行政标志着公共行政学的理论与实践指向从政府转移到政府之外。新公共行政是相对于传统公共行政而言的,传统的公共行政是对行政机构进行“有效的、经济的和协调的管理”,人们把关注点放在了“高层管理或重要的职能辅助部门方面”,而新公共行政“把社会公平加入到传统的目标和基本原理中”。(31)按照弗雷德里克森的说法,新公共行政“是于20世纪60年代末70年代初作为对若干促进因素的回应而出现的,这些促进因素中最著名的有越南战争、频繁的种族骚乱、对公共行政智力基础的持续不满以及社会科学学科领域正在发生的转向”(32)。新公共行政是沃尔多路径的产物,也是第一次明诺布鲁克会议的集体成果。1968年,为了应对当时的社会问题,沃尔多发起了第一次明诺布鲁克会议。尽管会议过程有些混乱,但讨论的问题并非杂乱无章。根据兰布莱特的回忆,有两个主题贯穿整个会议,一是“改变”,公共行政学致力于“恢复”实用性,将再次研究基本原理和如何解决实际问题;二是“关注”,公共行政应该更多关注与联系服务对象,社会公平、社会情感应该成为公共行政的主题。(33)1988年和2008年的第二次和第三次明诺布鲁克会议虽然在时代背景上不同于第一次,会议的议题和讨论的内容也更具多元性和开放性,但总体上都可以看作是对沃尔多路径的继承与发展。

   按照西方公共行政学发展的主干线路,勃兴于20世纪八九十年代的新公共管理被视作对传统公共行政的替代。在公共行政的中心上,新公共管理是以政府为中心还是以社会为中心具有很大的迷惑性。在新公共管理的实践上,以工商管理的技术对政府进行重塑是一个重要的战略选择,因此可能认为新公共管理是以政府为中心的,但这是一种似是而非的看法。在新公共管理的缘起上,对传统公共行政以及官僚制体系的改造是为了应对现实的挑战,目的是为了提高公共服务的效率,因此,其行政目标是“顾客”导向而不是政府导向。对于新公共管理来说,改革政府只是手段,回应挑战才是目的,手段指向政府内部,目标却指向政府外部。而从改革政府以及公共服务的提供方式来看,新公共管理又是“去政府化”的。正如克里斯托弗·胡德所说,新公共管理反映了对公务员和专业人士的低信任,转而去相信市场和私人的工商途径。(34)

   新公共管理的变革意义是巨大的。有学者认为,这场改革运动打破了行政管理主体的一体性、政府存在的唯一性和公共产品供给的垄断性,开启了公共管理社会化的进程;同时,也把行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义。公共管理的成长表明,人们需要把公众视为公共机构的顾客,需要倾听顾客的意见,公众成为公共管理的中心,发生了公共行政中心的转移,因此,也同时发生了权力中心主义向服务中心主义的转换。(35)客体中心主义的实质是社会中心主义,这进一步说明了新公共管理实际上是以社会为中心的,不论是在理论上还是在实践上,新公共管理都表明公共行政的中心由政府之内走向了政府之外,新公共管理是一种“外向型”的公共行政。

   作为新公共管理的一种批判性方案,新公共服务的社会指向为大家所熟知。新公共服务是“关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”(36)。从其称谓可见,新公共服务在理论来源与实践取向上都以公民为中心。在理论来源上,新公共服务立基于公民权、社区与公民社会的模型、组织人本主义和新公共行政以及后现代公共行政以发现公共行政的社会基础;在实践取向上,新公共服务开宗明义地指出公共行政的目的是服务于公民,并把公共服务作为政府的基本宗旨。为了实现此目的,新公共服务提出规范政府行为的七大理念:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过企业家精神;(4)思考具有战略性,行动具有民主性;(5)政府的责任是广泛的;(6)服务而不是掌舵;(7)重视人而不只是重视生产率。(37)可见,新公共服务具有鲜明的社会中心取向。

   发端于英国的整体性治理也是针对新公共管理运动的不足而出现的一种公共行政范式。针对新公共管理所导致的公共服务的碎片化,佩里·希克斯和帕切克·邓力维等学者提出和发展了整体性治理的观念和运动。与前面介绍的公共行政类型不同,整体性治理是政府中心与社会中心兼顾的一种公共行政类型。一方面,整体性治理强调政府治理的整体性改造,注重政府部门之间的协调性,要求政府职能的整合。比如,邓力维主张大部门式治理、重新政府化和强化中央过程等,希克斯主张将不同层次的治理功能进行整合、功能内部的协调与部门的整合等。(38)另一方面,整体性政府也强调公共行政的社会服务导向与社会性治理主体的参与,因此整体性治理也是一种合作性治理,是多元治理主体的一种责任框架,“在这个框架内,用户、利益相关者和社区通过决策、领导和控制其职能来实现目标”(39)。所以整体性治理又经常与政策网络、治理网络等治理方式联系在一起。因此,总体上,整体性治理可以被视作新公共管理以来对政府的又一次改造运动,但与传统公共行政聚焦于政府内部的科学化不同,整体性治理除了主张政府部门及其职能的整合,还强调公共服务的外部指向,是以公共服务功能的完善为取向的,因此其治理逻辑也是以社会为基石的。

   公共价值管理是20世纪90年代中后期兴起的公共行政新范式,代表了公共行政理论和实践的新近发展。公共价值管理是以服务社会为中心取向的。马克·穆尔在1995年对公共价值这一概念进行了系统阐述,但对之并没有给出一个明确的界定,而是说明公共价值是公共部门与社会共同协商的结果。因而在一般意义上,公共价值来源于社会的期望,实现这些期望是公共部门的责任。2002年,巴里·波泽曼与托本·乔根森一起提出了一些基本的公共价值,包括政治责任、法治国家、平等对待、政权稳定、利益均衡、组织透明、专业标准、利他主义、就业安全、社会凝聚、地方自治、公民参与和用户导向等。(40)2007年,波泽曼又提出公共价值具有三个基本的方面:公民应该享有的权利、公民对社会和国家的义务以及政府与政策的原则与基础。(41)公共价值管理影响广泛,2002年,英国战略研究部发布了一项名为《创造公共价值:公共服务改革的一个分析框架》的报告,该报告的主要内容有:(1)确定思考哪些人的价值偏好;(2)确定公众想要参与的主题;(3)让公众参与公共问题并达成共识以形成决策;(4)认识“显示性偏好”的局限,探索“叙述性偏好”的潜力;(5)通过决策机制把权力交给公众。(42)总体上,公共价值管理强调公共价值的生产,是公共部门服务功能的进一步拓展,或许也可以看成是新公共服务的“升级版”。

  

   在公共行政中心转换的逻辑中发现公共性

   公共行政的中心转换具有重要的理论和实践意义,不论在理论上还是在实践上,都驱使人们的视野从政府内部转向政府之外,导致了更多公共行政模式的出现,也促使了公共行政公共性的真正发现,同时为公共行政更加广泛的公共价值的提出提供了历史前提。

   公共性一直是公共行政学的基础性话题,是公共行政之所以成为公共行政的立足之基。公共价值是公共性的体现,在传统公共行政中,科学与效率是最主要的价值追求,也是公共性的天然表现。这是政府中心主张与工具理性相结合的必然结果。而实际上,以政府为行政中心也必然导致工具理性的认知图式,这也是公共行政学早期发展的历史使命所决定的。当然,除了科学和效率,也会有其他的价值追求,但是,传统公共行政依然把科学和效率作为基本的价值取向。古利克在谈及公共行政的效率目标时说:“在行政科学中,不论是公共的还是私人的,基本的‘善’在于效率。行政科学的基本目标是花费最少的人力和物力完成正在进行的工作。因此,效率是行政价值尺度上的最高原则。”(43)尽管也承认效率要受制于其他的价值,但古利克依然坚持这样的主张:“对效率的这些干扰根本不能取消作为基本价值的效率,正是在效率价值之上,行政科学才得以建立。这些干扰可能会限制它并使其复杂化,但不能改变行政中的这个唯一的最终的价值检验标准。”(44)

   对科学和效率的追求是由人们对政府的功能设定决定的,为了解决现代化快速发展所带来的各种挑战,必须对传统的政府形式施以现代化的改造,让其变得科学和有效。传统公共行政,或者说西方公共行政学在20世纪上半期的发展主要是围绕这个命题展开的。因此,也可以认为,政府中心、工具理性与科学、效率的价值取向具有三位一体的历史必然性。我们不能否认科学与效率,尤其是传统公共行政时期行政价值的效率设定,因为效率必然是政府在公共行政过程中所要追求的目标或者考虑的一个因素,以最少的社会资源实现最大的社会效益也是公共性的体现。这里的问题是,科学和效率是不是公共行政公共性的特有体现?公共行政与私人行政的区别是什么?除了科学和效率,公共行政还有什么其他的价值?

   在西方公共行政学的发展史上,公共行政的公共性是基于公共行政与私人行政的比较视角提出的。具有代表性的,乔治·弗雷德里克森认为公共行政的公共性由宪法、品德高尚的公民、对社会的公共回应以及乐善好施与爱心等要件构成(45);戴维·罗森布鲁姆与罗伯特·克拉夫丘克认为公共行政与私人行政在许多方面有重大的差别,公共行政的公共性由宪法基础、公共利益、市场机制、主权等要素构成。(46)以这些公共性为基础,公共行政才会有民主、法治、公平、正义、代表性、参与等非效率性价值的产生。

这些公共性是以社会理性为基础构建的,是公共行政面向社会所进行的更广泛的社会性思考的结果。也只有面向社会,才会有不同于传统公共行政以政府为中心的单一化的以工具理性为基础的思考。因此,虽然公共性的得出表面上是公共行政与私人行政的比较而致,实际上却是在更广阔的社会层面上对公共行政进行审视的结果。只有人们把视野转移到更广阔的社会空间,公共行政的公共性才会超越工具理性与效率追求的狭隘取向。因此,(点击此处阅读下一页)

在这个意义上,公共行政的中心从政府向社会的转换构成了公共性发现的逻辑前提。这样的结果也是必然的,达尔早就指出,“一旦超出了关于办公室管理的学术研究范围,关于责任的大问题就必然会成为公共行政研究的中心问题,而且它最终取决于对某些社会目标、目的和价值的规定”(47)。

   斯坦利·本恩与杰拉德·高斯曾提出比较公共性与私人性的三个维度:行为者、利益与可进入性。行为者包括组织的立场、行动、对他人的影响等,利益说明谁受益的问题,可进入性包括活动与过程的进入、信息与资源的进入等,用来说明公共性与私人性的开放程度。(48)亨利认为这三个维度为分析公共行政的公共角色提供了帮助。在行为者维度之下,对公共性的传统制度性定义会面临许多现实问题,因为传统的制度性定义是与政府的官僚机构紧密结合在一起的,而在现实世界中,第三部门、民营化企业等诸多非政府行为者也加入到公共服务的提供中来,因此,把公共行政的中心定位于政府机构是有缺陷的。利益的维度扩展了公共价值的规范性界定,人们不再把公共行政的规范性定义专注在政府机构之上,而是扩展到影响公共利益的诸多因素上。可进入性赋予公共组织不同于私人组织的特性,非政府行为者也可以进入公共行政过程,是关于公共性的另外一种规定。亨利认为,这三个维度是相互促进的,三者结合起来形成了公共行政的公共性。(49)

   亨利的“三维度分析”实则说明了公共性是公共行政社会化的结果。这种社会化一方面体现为公共行政中心向社会的转移,要关注更多的社会诉求与社会目标,另一方面又体现为更多的非政府主体对公共行政过程的进入,行政主体越来越多元化和社会化。对于前者来说,说明有更多的规范性价值需要实现,对于后者而言,政府与社会的合作成为当前公共行政的主要方式。而政府与社会的合作对于更多规范性价值的发现是至关重要的,只有在政府与社会的合作中,才能够为社会规划公共价值。这也说明,公共性的扩张是发现公共行政的更广泛公共价值的基础。

   公共行政公共价值的探索与发现需要政府与社会的合作,更多的公共价值发现和生产又会进一步充实公共性。公共价值虽然并不排斥政府的效率诉求,但更主要地取决于社会的需求。公共行政在本质上是为社会服务的,如果离开社会,就难以界定什么叫公共价值,也难以界定什么叫公共性。如果没有社会,尽管科学与效率也是公共行政的价值,而除了公共行政资源来源于公共税收,公共行政与私人行政又有什么区别呢?政府是公共服务的主要供给者,社会是公共服务的需求者,公共价值与公共性需要更多地考虑社会的需求,这样的公共价值与公共性才是合理的、坚实的。但是,这种共同决定需要公共行政中心向社会的转移才能够实现,因此这种转移既为公共性与公共价值的再造提供了逻辑前提,也为公共价值与公共性的发现提供了促发机制。

   公共价值管理理论提供了公共性最完整的展现。约翰·布莱森、芭芭拉·克罗斯比以及劳拉·布罗伯格认为公共价值是一个包含了公共服务的效率与有效性,社会和政治的预期以及公共服务过程中的公平、正义与民主治理等诸多规范性目标的复合体。(50)在公共价值管理的理论视角下,公共价值不是由政府或社会单独设定的,而是政府与社会共同协商的结果,是工具理性与社会理性的结合,但在来源上,公共价值存在于公众的偏好之中。公共价值是社会的需要,这是公共价值管理理论家的基本共识,“他们一致认同公共价值是公众对政府期望的集合,是一种公众效用”,换言之,“公共价值是公众的愿望、偏好和需求的反映,存在于公众之中,而不是由政府自我决定的”(51)。网络化治理是公共价值管理的基本特征,斯托克认为公共价值管理具有四个基础命题:第一,公共行动是由公共价值来规定的,公共行动是为了促进社会的利益;第二,需要对利益攸关者的合法性给予更多的认可,公共价值的寻找需要广泛利益攸关者的参与;第三,在公共服务精神的指导下建立开放的、具有多元伙伴关系的公共服务获取体系;第四,建立具有调适性和学习能力的公共服务体系。(52)斯托克特别强调公共价值生产与输送的网络化结构,这与公共行政的社会化是相匹配的,公共价值的实现要依赖多种伙伴合作。公共价值管理的兴起与发展充分说明,只有当行政中心向社会转移时,公共行政的公共性才能得到全面的发现和实现。

  

   结语与启示

   公共行政中心从政府向社会的转移,不论在理论认知上,还是在实践上,都揭示了公共行政发展的一般逻辑。尽管理论的演进和实践的发展并不总是同步的,但在总体的历史脉络上却是一致的。公共行政的认知和实践都发生了公共行政中心从政府向社会的转移,这为本文提出的基本分期提供了事实的依据,因此这种基本分期是可行的、合理的。在理论和实践上,我们都可以把西方百余年公共行政的发展分为面向政府的公共行政和面向社会的公共行政两个时期(或者以政府为中心的公共行政和以社会为中心的公共行政),这样的分期虽然宏观和简略,却把握了公共行政学理论和实践发展的整体性、连贯性及其内在的历史逻辑,避免陷入碎片化、割裂化以及简单的阶段叠加的危险。在梳理这一基本的进程时,我们会忽略其历史发展的外在性与偶然性,而着眼于现代公共行政按照其自身的规律而呈现出来的一种相对纯粹、自洽、前后一致的逻辑形式。简言之,从面向政府到面向社会是公共行政理论和实践发展之辩证逻辑的宏观呈现。

   这样的逻辑有其相应的方法论启示。在公共行政公共性的发现上,公共行政中心从政府向社会的转移驱动了公共性的系统构建。虽然在不同的公共行政范式之间进行比较,以及在不同的发展阶段之间进行比较也能够发现公共行政的公共性线索,但是这些比较难以揭示公共性转换的促发因素。而置于公共行政中心转换的视野之下,就能够准确理解为什么会有从科学、效率向更具广泛性的公共行政公共性的转变。正如弗雷德里克森所说,“尽管在我们这个时代,人们通常把公共行政等同于政府行政,但是,威尔逊等人称之为公共行政而不是称之为政府行政,显然是有充足的理由的”(53)。我们认为,正是公共行政中心向社会的转换提供了“公共”的充足理由。在“公共”的话题之下,我们相信,这一基本分期及其揭示的逻辑会有更多的理论启示。

   西方公共行政的这一理论与实践的发展逻辑给我国的国家治理现代化提供了一些启示。在很大程度上,国家治理的现代化也是公共行政的现代化,公共行政中心从政府向社会的转移揭示了公共行政现代化的历史逻辑,我国国家治理的现代化也不能脱离这样的逻辑。对于我国的国家治理现代化,这一逻辑可以提供至少三方面的启示。第一是治理主体体系的现代化,要求治理主体从单一的政府主体向多元主体的格局转变,实现政府主体、市场主体与社会主体的共治局面。第二是治理方式与能力的现代化。治理主体的现代化必然带来治理方式的现代化,在多元主体的格局下,为了实现政府、市场与社会的协调运作,必然要发展和实现传统行政方式之外的合作治理、协同治理、协商治理等新型的现代化治理方式,提高政府主体、市场主体与社会主体的治理能力。第三是国家治理以服务社会为旨归,要求进行新时代的服务型政府构建。当前,社会主要矛盾已经转化为人民群众不断增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民的美好生活需要除物质文化需要之外还有民主、法治、公平、正义、安全和环境的需要,这为我国的服务型政府建设提出了新的发展方向。因此,国家治理现代化要求我们的治理更加具有开放性和综合性,现代化的视野要面向广阔的社会,实现国家与社会的共治共享。

   ①本文对“公共行政中心”概念的使用受到了张康之《公共管理:社会治理中的一场革命》(上)(《北京行政学院学报》2004年第1期)一文的启发。该文认为20世纪80年代以来,公共管理的改革运动把行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义。所谓主体中心主义是指传统的行政管理是以政府主体为中心的,体现为管理者对被管理者的权力支配过程。客体中心主义是指公共管理把“顾客”即被管理者的满意作为目标导向,体现为管理者对被管理者的服务过程。本文认为这是公共行政中心从政府到社会的一次转移。

   ②马骏、任剑涛:《译丛总序》,载德怀特·沃尔多《行政国家:美国公共行政的政治理论研究》,颜昌武译,中央编译出版社2017年版。

   ③理查德·J.斯蒂尔曼二世:《公共行政学:概念与案例》,竺乾威、扶松茂等译,中国人民大学出版社2004年版,第27~38页。

   ④(12)(15)(30)(49)尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》,张昕等译,中国人民大学出版社2002年版,第48~81、49、55、60~71、71~75页。

   ⑤约瑟夫·A.尤格斯、劳伦斯·F.凯勒:《美国公共行政学百年回顾》,载杰克·雷斌、巴特利·希可德雷斯、杰拉尔德·J.米勒《公共管理学手册》,张梦中等译,中山大学出版社2006年版,第1~35页。

   ⑥丁煌:《西方行政学说史》,武汉大学出版社2004年版,第7~10页。

   ⑦(14)(33)(39)(42)(51)董礼胜:《西方公共行政学理论评析:工具理性与价值理性的分野与整合》,社会科学文献出版社2015年版,第17~19、85、175~176、17~19、248、255页。

   ⑧对于这些阶段划分,董礼胜在其《西方公共行政学理论评析:工具理性与价值理性的分野与整合》(社会科学文献出版社2015年版)中曾做过比较全面的梳理。

   ⑨关于面向政府的公共行政与下文面向社会的公共行政的一些观点以及本文的其他一些观点,在笔者所写的《在历史视角下审视公共行政价值的建构——评〈走向服务型政府的行政精神〉》(《中国矿业大学学报》(社会科学版)2019年第3期)一文中稍有提及,在这篇文章中,笔者对两者进行了较全面的阐述。

   ⑩伍德罗·威尔逊:《行政学之研究》,载彭和平、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第15页。

   (11)弗兰克·古德诺:《政治与行政》,载彭和平、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第29页。

   (13)欧文·E.休斯:《公共管理导论》,张成福、马子博译,中国人民大学出版社2007年版,第1~2页。

   (16)D.Waldo,”Review:the end of public administration”,Public administration review,Vol.48,No.5,1988,pp.929~932.

   (17)赫伯特·A.西蒙:《行政管理格言》,载彭和平、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第129页。

   (18)(19)赫伯特·A.西蒙:《管理行为》,杨砾、韩春立、徐立译,北京经济学院出版社1988年版,第6、44页。

   (20)文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,毛寿龙译,上海三联书店1999年版,第53页。

   (21)(22)(23)(43)(44)(47)罗伯特·达尔:《公共行政科学:三个问题》,颜昌武、马骏编译:《公共行政学百年争论》,中国人民大学出版社2010版,第39、42、47、36、36、37页。

   (24)(25)德怀特·沃尔多:《行政国家:美国公共行政的政治理论研究》,颜昌武译,中央编译出版社2017年版,第3页、米勒序言第4页。

(26)(27)德怀特·沃尔多:《民主行政理论的发展》,载颜昌武、马骏编译《公共行政学百年争论》,(点击此处阅读下一页)

中国人民大学出版社2010年版,第60、78页。

   (28)D.Waldo,The Study of Public Administration,New York:Random House,1995,p.70.

   (29)G.Frederickson,”How I Became a Waldonian”,PA Times,No.12,2000.

   (31)H.乔治·弗雷德里克森:《论新公共行政学》,载彭和平、竹立家等编译《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第299~300页。

   (32)H.乔治·弗雷德里克森:《新公共行政》,丁煌译,中国人民大学出版社2011年版,第9页。

   (34)Christopher Hood,”The ‘New Public Management’ in the 1980s:Variations on a Theme Accounting”,Organizations and Society,Vol.20,No.2/3,1995,pp.93~109.

   (35)张康之:《公共管理:社会治理中的一场革命》,《北京行政学院学报》2004年第1期。

   (36)丁煌:《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》,《广东行政学院学报》2005年第6期。

   (37)参见珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌译,中国人民大学出版社2004年版。

   (38)竺乾威:《从新公共管理到整体性治理》,《中国行政管理》2008年第10期。

   (40)T.B.Jrgensen,B.Bozeman,”Public Values Lost:Comparing Cases on Contracting out from Denmark and the United States”,Public Management Review,Vol.4,No.1,2002,pp.63~81.

   (41)B.Bozeman,Public Values and Public Interest:Counterbalancing Economic Individualism,Washington,D.C.:Georgetown University Press,2007.

   (45)(53)H.乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,张成福等译,中国人民大学出版社2003年版,第39~42、4页。

   (46)戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克:《公共行政学:管理、政治和法律的途径》,张成福等译,中国人民大学出版社2002年版,第6~15页。

   (48)S.I.Benn,G.F.Gaus,”The Public and the Private:Concepts and Action”,S.I.Benn,G.F.Gaus,eds.,Public and Private in Social Life,New York:St.Martin’s Press,1983,London and Canberra:Croom Helm,1983.

   (50)J.M.Bryson,B.C.Crosby,L.Bloomberg,Creating public value in practice:Advancing the common good in a multi-sector,shared-power,no-one-wholly-in-charge world,Boca Raton:CRC Press,2015,pp.2~5.

   (52)G.Stoker,”Public Value Managemen:A New Narrative for Networked Governance?” American Review of Public Administration,Vol.6,No.1,2006,pp.41~57.

  

  

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