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王升平:西方行政理论本土化的形态与逻辑探析——以公共行政主流理论的交融与转化为例

   作者简介:王升平,中共广东省委党校教授,硕士生导师。    内容提要:对西方行政学的引进、吸收与借鉴,是改革开放以来本土行政学理论发展的助推因素之一。但本土行政学对西方理论的引鉴,并非只是进行理论的简单复制,而是针对一些概念、理论、实践、方法等进行了形式多样的本土性转化,这种转化,在新公共管理理论、治理理论、新公共服务等主流理论形态中,都有鲜明表现。总体来看,西方行政理论的本土转化,遵循着实践性逻辑、价值相合逻辑、创造性转化逻辑,对这三重逻辑的遵循,使本土行政学对西方理论的借鉴既做到了符合行政实践发展的需要、又规避了价值上的冲突,并促进了行政学理论的知识增量。本土行政学理论的进一步发展,需要重视对传统行政资源的挖掘、对现实行政理论与实践的总结与创新、对西方理论的转化三重视角。在对西方理论的转化上,要坚持辅助性原则、直接与间接相结合原则及传统与现代相结合原则,以规避理论引鉴中的风险。

   作者简介:王升平,中共广东省委党校教授,硕士生导师。

   内容提要:对西方行政学的引进、吸收与借鉴,是改革开放以来本土行政学理论发展的助推因素之一。但本土行政学对西方理论的引鉴,并非只是进行理论的简单复制,而是针对一些概念、理论、实践、方法等进行了形式多样的本土性转化,这种转化,在新公共管理理论、治理理论、新公共服务等主流理论形态中,都有鲜明表现。总体来看,西方行政理论的本土转化,遵循着实践性逻辑、价值相合逻辑、创造性转化逻辑,对这三重逻辑的遵循,使本土行政学对西方理论的借鉴既做到了符合行政实践发展的需要、又规避了价值上的冲突,并促进了行政学理论的知识增量。本土行政学理论的进一步发展,需要重视对传统行政资源的挖掘、对现实行政理论与实践的总结与创新、对西方理论的转化三重视角。在对西方理论的转化上,要坚持辅助性原则、直接与间接相结合原则及传统与现代相结合原则,以规避理论引鉴中的风险。

   关 键 词:公共行政/本土化/治理/价值

   标题注释:国家社科基金项目“全球化视阈中的本土行政哲学体系构建研究”(编号:14CZZ037)。

  

   一、问题的提出

   20世纪80年代以来的本土公共行政学学科建制与理论发展,走的是一条自我创制与引进、借鉴相结合的道路。其中,对西方行政学的引进、吸收、借鉴,成为改革开放以来本土行政学实现快速发展的助推因素之一。从表现上看,本土行政学对西方理论的引鉴,主要集中在以下四个方面:首先,借鉴西方行政学的基础理论与学科范式。本土公共行政学中一些较为流行的基础理论,如公共选择理论、新公共管理理论、治理理论等,都是从西方源起、经译介而得到国内学者关注的。在学科范式上,本土行政学的设立,立基于西方式的“政治——行政”二分范式,与西方行政学一样,对政治学与行政学之间的理论界分的强调,很大程度上是确立行政学的学科合法性的基础。其次,在概念和话语体系上对西方的借鉴。在本土的行政学学术体系中,包括公共管理、治理、公共产品、公共性、合法性等学科研究的基础概念,很多都是从西方输入的。在研究的关注点上,从西方新引入的行政学概念或理论,部分地成为了本土行政学研究的热点来源、并成为一定时期内流行的行政范式;同时,对西方基础概念的引入,也是本土行政学推动理论创新的灵感来源之一。再次,本土行政学的理论聚焦点与西方的行政理论演进脉络存在对应性。如果将自19世纪末正式诞生以来的西方公共行政学发展归结为传统公共行政、新公共行政、新公共管理、治理理论、新公共服务、整体性政府等不同阶段的话,可以看出,本土的理论研究虽然在时间上有所滞后,但从历时态视角来看,本土公共行政学的关注点与西方的学科演进是存在着逻辑上的对应的:如20世纪80年代初至90年代中后期,我国行政学的学科关注点对应的是西方传统公共行政与新公共行政时期的内容,其主要聚焦于行政组织、行政决策、行政法制、行政文化等议题,相关教材一般也以这些议题为主(尽管在西方,20世纪70、80年代起新公共管理就已兴起);20世纪末以后,源自于西方的新公共管理、治理理论等逐渐为本土公共行政学界所重视,成为学者们关注的主流。这种学术演进上的基本对应性,一定程度上表明早前的本土行政学在理论研究上的整体性滞后。最后,在行政技术与行政价值层面对西方的借鉴。在技术层面上,自21世纪初以来,以授权、民营化、政府购买等为主要内容的行政技术,得到了国内公共管理理论界的高度关注。在实践中,这些技术也得到了较为广泛的应用,在一些地方和特定领域,这些新的技术甚至成为推进行政实践创新的理论引导之一。从价值取向上看,效率、公平、服务等行政价值在国内行政学研究领域相继成为主流,这与西方行政价值观的演变历程亦具有大体的相似性。这些现象意味着,西方的行政学理论不仅影响着我国公共行政学的理论形态,也在一定程度上影响着我国行政实践领域的技术运用与价值选择。

   尽管对西方公共行政学的理论引鉴是我国行政学发展过程中的一种重要现象,但必须指出的是,这种引鉴并非简单的复制,而是针对一些概念、理论、实践、方法等进行了形式多样的本土性转化,从而使一些西方理论呈现出较强的本土性色彩、打上了明显的本土烙印。那么,本土行政学借鉴西方行政学理论的具体形态如何?其有何内在逻辑和规律?对这一问题的反思,既有助于厘清西方行政理论本土化的内在机理,也有助于防止西方理论本土化进程中所可能存在的风险与偏误。

  

   二、西方行政学本土转化的具体形态

   在本文中,我们主要从行政哲学的宏观视角出发,以新公共管理、治理理论、新公共服务理论为核心示例,通过原生理论与其本土运用之间的比照,来对西方行政学理论的本土化形态进行探讨。

   (一)新公共管理理论及其本土化

   如前所述,20世纪70、80年代起,西方行政学理论的发展便进入了新公共管理时期。从宏观视角上看,新公共管理理论的核心特质,大体包含以下三个方面。其一,在关系与交往维度上,将政府与社会的关系理解成企业与顾客的关系。在新公共管理的视域中,政府是提供公共产品的企业,而公民则是消费公共产品的顾客,相对于统治型行政与管理型行政而言,它有效弱化了公共行政的权力色彩和“主体中心主义”理念,而开始“关注政府实施的各种计划、项目的有效性,表现出了一种目标导向的趋势”,使行政权力真正成为一种工具性存在①;从动力逻辑来看,新公共管理强调政府的动力来源于社会与市场的反向施予。“管理市场化取向的维护者相信,在市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平”②,政府要通过“各种形式引入竞争机制,增强成本意识,提供优质服务”③。其二,强调授权与责任的自我承担。在新公共管理的视域中,公共产品的供给主体是多元化的。这种主体的多元化,主要通过授权、放松管制、撤资、委托、替代等民营化路径④来实现。授权、放松管制及民营化等的本质,是责任的重新分配、是职能的重新界定。根据新公共管理的责任分配逻辑,政府的责任重心在于“掌舵”、在于进行宏观层面的把控,而具体的实践操作,则主要经由市场与社会的自我力量而实现。其三,在价值取向上,强调效率的提升与顾客需求的最大满足。在新公共管理的视域中,“3E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)是其所追求的重要目标之一⑤。效率是新公共管理追求的核心目标,但相对于传统的公共行政体系来说,新公共管理的效率追求有两方面的特质:一是基于综合性的成本控制逻辑来推进效率的提升。传统公共行政的效率更多地是通过对人的潜能的激发而实现的,它是一种基于主体行为改善而实现的主体型效率。而新公共管理则主张通过全方位的成本压缩而防止行政成本的自我扩张,具有较高的综合性。二是强调效率的方向性。传统公共行政对效率的强调带有一定的机械性色彩,对效率的强调往往导致对其他价值的忽略,而使其陷入价值冲突与治理困境之中。而新公共管理则强调效率必须是一种能够满足顾客需求的正向效率,对效率的方向性的强调,提升了新公共管理的交互性,使政府成为一种更具亲和力和社会融入性的政府。

   新公共管理理论提出之后,自20世纪90年代末开始在国内产生了较大的影响。首先,它促进了新的学科范式在国内的兴起与传播。公共管理理念的引入,使公共管理学成为各高校行政管理专业的主流课程之一,从国内相关教材的内容来看,其主要也是集中了西方新公共管理研究的一些最新成果。在学科体系中,公共管理被设定为包含行政管理等专业的一级学科。其次,在理论与实践领域,绩效管理、民营化、政府购买等新公共管理的话语体系与实践经验被广泛借鉴,产生了十分重要的影响。但是,本土行政学在借鉴西方新公共管理理论的同时,也在理论的本土化方面进行了一些尝试和努力。具体来看,这种本土化尝试大体包含如下两个方面的内容。

   首先是强调理论借鉴上的“中体西用”。如前所述,西方的新公共管理理论将政府与社会的关系理解为企业与顾客的关系,这是西方新公共管理理论对政府的公共交往关系的本体论预设,也是西方新公共管理开展理论推衍的逻辑前提。而在本土的行政学体系中,这样的本体论预设虽然也为学界所关注,但其更多地是作为公共管理理论的一个基本构件或特质而被加以引荐的,在实际的理论研究中,很少有学者刻意将这样的本体论预设当成一种理所当然的前提、或作为公共行政理论研究的普遍准则;在实践层面上,这样的理论预设也没有得到实质性的关注、更没有成为政府的行政价值前设。无论是在理论层面还是实践层面,本土公共行政的价值逻辑仍然是马克思主义的或传统式的,其基本假定在于,行政生活是基于自身的生产力状况及政治与文化逻辑而生发出来的,它是服务于社会、服务于人民、服务于政治的一种工具性、衍生性存在,政府与人民之间的关系也不是一种企业——顾客式关系,而更倾向于是一种“委托——代理——服务”式关系。本土对西方新公共管理的理论借鉴,更多地集中于技术层面,如绩效管理技术、民营化技术等,其本质目的在于提升公共产品的供给效率,并借由西方的治理技术来助推本土行政价值逻辑的实现。这是一种典型的“中体西用”逻辑。

   其次,对理论的扩充化理解。这主要有两个方面的表现:一是对价值内涵的扩充。西方的新公共管理奉行管理主义范式,其主要强调的是以效率为核心的“3E”价值。在西方式的行政价值中立预设之下,价值本身并不是西方新公共管理所关注的重点,这与西方的立宪主义行政范式形成了明显的区分。而在本土语境中,公共管理则更倾向于是一个价值的综合体,其既包容了西方新公共行政理论与新公共服务理论所强调的公平、正义、服务等价值,也包容了本土政治体系所强调的一系列核心价值,如人民性、发展性、解放性⑥、共同富裕等。总体来看,本土公共管理的价值与本土政治体系的价值是同步和同质的,其具有明显的时代性、演进性、多元性和系统性。二是管理手段的扩充。以管理主义范式为基础,西方的新公共管理所关注的管理手段主要是技术主义的,其所采用的分析工具主要是实证主义的,无论是在管理工具还是分析工具的选择上,其都带有明显的可量化性和技术导向色彩。而在本土语境中,公共管理则更多地被认为是一种综合运用各种治理工具(包括经济工具、法治工具、权力工具、价值工具、技术工具等)来实现管理目标的过程,在手段与分析工具上,其包含了定性与定量两个维度,具有更强的体系性。

   (二)治理理论及其本土化

   在西方语境中,治理理论具有较为丰富的内涵。根据斯托克的理解,治理主要可总结为如下五种观点:治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者;治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点;治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖;治理是指行为者网络的自主自治;治理认定,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威,政府可以运用新的工具和技术来控制和指引⑦。总体而言,西方社会的治理,是一个不同主体参与和合作以解决公共问题的过程,对价值多元化的强调、对治理主体多元化的认可、对社会自治逻辑的肯认、对社会事务处理的协作逻辑的突显,是西方式治理的基本内涵。

西方式治理有其独特的价值逻辑,这种价值逻辑的主要内容,可从如下两个方面来看。首先,治理的生成与西方式多元主义背后价值冲突的不可调和紧密相关。在西方的行政价值思维中,一元与多元的价值争论是一个旷日持久的话题。在价值多元主义者看来,不同价值之间具有不相容性与不可通约性。“价值的不可通约性是指不存在哪一种尺度或标准可以衡量相冲突的价值,以便消除冲突,也不存在一种至善或超级价值,人们可借此度量其他价值。当价值之间既不可相容、又不可通约时,价值冲突便出现了。(点击此处阅读下一页)

这种价值冲突无法通过妥协或诉诸更高级的价值偏好来解决,也不能通过将其降为某种情绪或激情以便消除其存在”⑧。价值上的不相容与不可通约,增加了政府进行价值整合的难度,政府面临着以一元化价值主导社会的无力感。在这样的背景下,推进社会自我的价值表达、价值创造与价值实现,是促进不同价值体系间和谐共生的基础,这也正是西方治理理论生成的价值前设。其次,西方式治理的价值落脚点是个体性的。西方治理理论是以个体主义为其逻辑基础的,其本质在于通过对国家权力的弱化,来实现国家与社会关系的重塑,这种重塑的核心内容,在于通过由公民所结成的自愿性社团对于行政生活的参与,来实现个体权利的组织化表达与实现。因此,从本质上说,治理理论所优先追求的是个体权利而非公共善,公共善与其说是最终目的,不如说是个体权利追求的逻辑结果⑨。可见,西方式治理实质上遵循的仍是自由主义逻辑,而个体价值是西方式治理理论的落脚点。

   经由俞可平等学者的引入,治理理论在本土公共行政的理论与实践层面都获得了巨大的认同、产生了重大影响。可以说,治理成为我国理论与实践领域近年来的中心话语之一。但国内对于治理理论的理解与应用同样并非是复制性的,而是具有自身的鲜明特色。具体来看,这种特色主要表现在如下三个方面。

   首先,对治理实践中的政府理性的强调。在西方式治理逻辑中,国家、市场、社会体系中不同主体的互动及其网络化结构,是实现有效治理的基础。与西方自由主义的价值追求相适应,西方式治理从一开始就具有强烈的分权色彩,这种分权在一定程度上缓解了政府行政权力的负外部性效应的同时,也使得政府在治理体系中的角色定位变得模糊、甚至导致了公共产品供给过程中的责任缺失问题。而在本土的治理理论与实践中,社会参与虽然也是理论领域与实践领域共同的重要议题、是政府实现职能转换与转移的重要载体,但本土语境中的政府与社会关系更倾向于是一种“核心—引导—协作”式关系。其主要表现在于,其一,从职能结构维度来看,在本土治理体系中,政府不仅是社会主体的积极培育者,同时还对于社会主体承担治理责任的方向和途径等具有一定的规范性和导向性,其不仅是协作性的,更是引导性、助推性的。也就是说,在西方式的治理情境中,其(在理想层面上)强调的是限制政府理性而实现社会理性的发挥;而在本土的治理逻辑中,则更强调通过政府理性来引导和促进社会理性,这种引导功能的发挥,有效实现了社会主体与政府职能承接之间的有效对接,避免了社会组织在一些职能领域“扎堆”、而在另一些领域却“缺位”的现象或问题。其二,政府强调通过权力的自限而实现与社会主体的协作。西方式的协作治理是在社会力量发育较为完全的基础上实现的,其协作治理实践的推进过程具有一定的自然性色彩,或者说,它在一定程度上是基于社会理性的进化而实现的自然过程。而本土的协作治理实践则更多地是在社会理性发育并不完全的情境中,政府基于对社会自我治理之优势的预期而主动展开的。因此,在本土领域中,政府对自我权力的控制、对公共产品供给责任的社会化转移,都带有较强的理性逻辑与主动性色彩。在这个过程中,政府基于“权力清单”等治理工具,实现了对自我权力与职能的明确和优化,其在确保了政府自身职能得到有效承担的同时,也使政府权力的转移具备了良好的空间。总体来看,本土的“核心—引导—协作”式治理结构,对于政府资源掌握相对较多,公共服务的社会自我供给能力相对较弱、价值的异质性色彩又越来越浓厚的中国社会而言,既有助于确保公共资源分配的相对均衡、也有助于形成对公共产品供给的理性规划,提升资源使用的效率,做到政府与社会两个积极性的充分发挥。

   其次,注重治理实践中的价值整合。如前所述,西方式治理是以价值上的多元性为基础的,这种价值上的多元与分散化,与西方的自由主义、个体主义文化之间具有内在的契合性。然而,在西方的治理逻辑中,由于价值上的高度分散及这种分散性背后所必然内涵的价值相对主义特质,使得治理实际上成为一种缺乏理想图景的、头痛医头、脚痛医脚的问题应对式策略行为,而缺乏价值与目标上的整体性和方向性。这样的分散逻辑,既加大了社会的异质性、从而增加了对于公共问题的治理难度,同时也可能因缺乏对于治理主体的总体性协调,而造成治理过程的重复与资源浪费。与之相反,在本土治理理论与实践中,其虽然也吸收了治理理论所蕴含的价值多元的内核,但这种价值多元,是一种以核心价值认同为基础的价值多元。在治理实践中对社会主义核心价值观的强调、对于社会主义共同理想图景的遵循与信仰,使治理实践具有了明确的方向性;同时,其也确保了治理实践中的价值的体系性与整合性,有效提升了价值的凝聚力和资源的整合力。不难看出,经由对治理的宏观价值导向的重新定位,本土治理实现了治理理论与西方式自由主义取向之间的剥离,促进了治理作为一种工具与社会主义制度之间的良性嫁接。

   再次,对治理理解的泛化倾向。西方治理的特定意义在于对主体多元化的强调,其实质在于通过不同主体的协作,来实现对公共问题的共同解决。可见,在西方社会中,治理理论是对传统公共行政理念的革新,是一种特定的公共问题解决方案。而在本土的公共行政领域中,除在治理理论引入初期更多地遵循了西方原初的外延设定来对治理概念进行把握之外,近些年来,无论是在理论领域还是实践领域,对于治理的理解都呈现出相对泛化的倾向。这种泛化倾向主要表现为,不管是传统的以政府为中心的行政、还是由社会不同主体所引导和展开的各种管理实践,都被称之为治理,并形成了政府治理、社会治理、基层治理、企业治理等多重概念组合。这些概念组合虽然并未否定西方原初意义上的主体多元性意蕴,但同时也植入了一些本土性的内涵:拿“政府治理”概念来说,其既可能意味着一种以政府为中心的管理,也可能意味着一种以政府为中心的、其他主体共同参与的协作式治理,依情境不同,其可以有不同的解释。在前一意义上,“治理”实际上等同于“管理”,而在后一意义上,则又偏向于西方原初意义上的“治理(governance)”。但无论是哪种解释,“政府治理”概念组合中的政府都更多地是带有主动性色彩的,即以政府为基础来“治理某某”。而在“社会治理”概念中,其表征的实际上是“对社会的治理”,即通过不同主体(也可能是社会自身)的共同作用,来实现对社会秩序的维护,其中“社会”更多地是被治理的对象;在“基层治理”这一概念组合中,其既指对党和政府管理体制之基础层级的管理和约束(即基层机构的自我治理),在这一层面上,其与传统的科层制行政体制是相统一的,同时,其也指代对社区、村落等社会基本单元中的个体或社会性组织的治理,这一层面的治理,也是本土意义上的“社会治理”概念的核心所指。可见,本土对治理的理解,是对西方原初意涵与本土意涵的综合,这种综合一方面使得本土的治理概念相对于西方而言更具包容性和广泛性,但其也使得本土意义上的治理概念的理论特质、独特性和理论界域不如在西方语境中那样明显。

   (三)新公共服务理论及其本土借鉴

   在西方语境中,新公共服务理论的发展,是基于对新公共管理的管理主义倾向的反思而展开的,其目的在于重新梳理公共管理实践中的价值因素,并以人的社会性特质为基础来推进公共行政的理论建构。总体来看,新公共服务理论的主要特质在于以下三个方面。其一,将政府的角色定位为服务者与协调者。新公共服务理论认为,政府角色应从议程控制转变为议程安排,即“使相关各方坐到一起,为促进公共问题的协商解决提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中,公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者,而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法,而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧”⑩。其二,强调公共利益、民主、服务等核心价值。新公共服务理论强调政府应积极促成公民之间的对话与利益表达,“鼓励公民采取一致的行动,而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求”(11)。民主是公共意见收集的前提,也是公共利益达成的基础;只有在达致对公共利益的准确把握的基础上,政府的服务才能更具针对性、更有效率。其三,强调公民身份与公民权。针对新公共管理的顾客隐喻,新公共服务理论指出“政府不应该首先或者仅仅关注‘顾客’自私的短期利益,相反,扮演着公民角色的人必须关心更大的社区,必须对一些超越短期利益的事务承担义务,必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。换言之,政府必须关注公民的需要和利益”(12)。不难看出,新公共服务理论具有明显的社群主义导向,其对自由主义的原子式个体假设提出了批评,主张政府在推进公共空间的构建、提升公民的行政参与、鼓励公民的公共精神方面有所作为。

   新公共服务理论提出之后,经由丁煌等学者的引荐,在国内产生了较大的影响。与其他理论不同的是,新公共服务理论在国内的传播具有明显的佐证性特质。这种佐证性特质的产生主要基于如下两个方面的事实:一是本土公共行政的价值特性。在本土行政体系中,“服务”一直是中国共产党领导下的本土公共行政实践的根本目标与核心价值追求,而源自西方的新公共服务理论以一种较为系统的理论形式对服务的内涵及其原由等进行了阐述,为服务型行政实践的展开提供了较好的理论参考。因此,从价值层面上看,新公共服务理论的引入,并不是要输入一种新的价值理念,而是要引入一种佐证服务价值之必要性的新视角。从这个意义上说,新公共服务理论的最大价值之一在于其提供了一种社群主义式的思维逻辑,从而突显了公民责任、公民参与、重视人和重视公民权等政府服务的基本维度,这些维度与本土所倡导的集体主义、公共利益、以人为本思维等是存在着嫁接空间的。二是本土公共服务的理论与实践在当时已有所进展。在新公共服务理论被引荐到国内之前,本土在公共服务供给及服务型政府建设方面的理论与实践即已展开。在理论上,“公共服务”概念早在20世纪90年代初就已受到一些学者的关注,而在实践中,服务型政府的建设实践在2000年前后就已在一些地方政府中展开。可以说,服务型政府的构建与公共服务供给质量的提升,在新公共服务理论得以正式引入时已经成为国内学界与实践领域关注的重点。21世纪初期,学者们纷纷试图对服务型政府的内涵进行界定,但又莫衷一是、没有达成共识,而新公共服务理论的提出,一定程度上为服务型政府的理论研究与实践发展提供了思路,从而使新公共服务理论一经提出便受到了国内各界较高程度的关注。

基于价值上的相对一致,新公共服务理论在国内的传播过程中并没有被过多地剪裁,其本土化的进程更多地是通过理论的充实、发展与应用性转化而实现的。这种充实、发展与应用性转化的可能表现,大体集中在以下三个方面:一是充实服务的具体内涵。在服务的具体所指上,西方新公共服务理论主要关注的是如何为公民的有序参与提供便利,其强调政府要扮演协调者和居间人角色,提供议程安排、公民领袖培养、公民参与引导等服务;而本土的公共服务理论与实践则更强调“公仆”化的公职人员身份设定,强调政府要基于其公共性的价值设定、以政府的资源供给能力为限,为社会提供全方位、体系化的服务供给。相对而言,本土所关注的服务的所指要更为多元化、系统化。二是价值层面的充实。在西方新公共服务理论的视域中,民主参与、人本、服务等是其核心价值指向,而在本土的公共服务理论研究与实践中,除上述价值之外,效率、公平、可持续等价值也得到了高度的重视(13)。在此基础上,推进公共服务均等化、构建公共服务均等化的评价指标体系等一系列话语和实践,亦得到了广泛的认同和强调。三是应用层面的扩展。从理论形态来看,西方的新公共服务理论更多地是一种宏观层面的哲学理论,其专注点在于价值的构建与理念的重新塑造。而本土虽然对于新公共服务的理论逻辑也给予了充分的重视,但其更关注的是这一理论在不同领域中的具体应用,如在和谐社会构建中的应用(14)、在绩效评估体系构建中的应用(15)、在公务员激励方面的应用(16)等。新公共服务理论在本土实践中的应用性、实操性转化,弱化了西方新公共服务理论的抽象性色彩,(点击此处阅读下一页)

为现实的公共服务供给实践提供了更为有效的参考。

  

   三、西方行政理论本土转化的内在逻辑

   西方行政学的本土转化,从其内在逻辑上看,大体可归结为三种类型,即实践性逻辑、价值相合逻辑、创造性转化逻辑。其中,实践性逻辑表征着西方行政理论的本土转化是立基于其对本土行政实践具有较好的指导功能这一目的而展开的;价值相合逻辑表征着西方理论的价值与本土行政价值的契合性是理论能否实现引进与转化的关键;而创造性转化逻辑则表征着理论的本土创新与发展是理论借鉴过程中所必须关注和思考的核心问题。

   (一)实践性逻辑

   理论作为一种认知形式,其与实践之间必然存在如下两重关系:一是实践与认识(理论)都既有其一般性,也有其特殊性。对于行政理论而言,实践与认识的一般性,决定了不同理论之间的借鉴是可能的;而实践与认识的特殊性,则要求我们在对行政理论进行借鉴时,必须对其可能存在的理论与实践后果进行审慎反思。二是实践与认识的目的性。认识发展的目的是为了指导实践、发展实践。在这个意义上,认识对于实践的有用性及其指导意义,是认识是否合理的重要评价标准。认识只有能够助推实践的正向发展,并实现对实践规律的正确反映,实现合目的性与合规律性的统一,才能真正助推实践朝着符合社会发展规律的方向前进。实践与认识(理论)之间的上述关系,要求我们在推进行政理论的借鉴时,必须对异质文化体系中的理论进行剪裁、并对理论的有用性进行反思与衡量。我国对西方行政理论的借鉴,正体现了其实践性、目的性色彩,其具体主要有如下两个方面的表现。

   其一,西方行政理论的本土化进程,具有回应本土特殊实践的内在诉求。例如,在行政法治建设上,由于本土传统文化中缺乏社会权利保障意义上的法治思维,而马克思主义经典作家对于如何实现行政法治体系的有效构建又缺乏具体的、实操性的论述,由此,从西方引入一定的行政法治理念及相应的行政制度构建经验,是本土实现后发性知识超越、推进本土行政制度建设快速发展的重要路径。因此,在本土的行政法治建设过程中,无论是在理念层面,还是在具体制度层面,我国都部分地吸收和借鉴了西方的行政法治逻辑:如在理念层面上,2014年发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”,这与西方行政法治所倡导的“法无授权即禁止”逻辑存在着一定的相通性;而《决定》中的“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”(17)等提法,则在一定程度上体现了对西方行政程序法制构建相关理论与经验的吸收。但尽管如此,本土对西方行政法治体系建设理论与经验的吸收亦有其不可逾越的前提,那就是其必须与本土的制度体系、治理理念、宏观行政架构等相契合,必须与本土的社会主义人大制度、社会主义政党制度及其相应的政治—行政关系等的内在要求、运行逻辑相适应。这种契合和适应的达致,要求我们通过对理论与经验的科学剪裁,避开西方式行政法治中所内蕴的阶级属性和自由主义价值观,以防止理论引鉴的风险。在这一理论引入与剪裁的进程中,本土的现实需要和本土实践本身的特殊性,是决定理论与经验是否需要被引入、以及如何被引入的关键。

   其二,本土行政领域对西方行政学的借鉴,明确体现了理论借鉴的目的性。这种目的性直观地体现为,本土对西方行政理论的借鉴主要是基于本土行政改革的需要而推进的。从逻辑上说,正是本土行政改革与发展实践的需要,才助推了西方行政理论的引入。例如,从改革开放以来的国务院机构改革实践来看,机构改革的实践最初于1982年便已大规模展开,随后历经数轮推进。在1982-1998年的历次改革中,国内行政学的理论发展虽然也为改革的推进提供了重要支撑,但其也仍存在着诸多局限:如对职能与机构设置的内在联结性把握不够,导致了机构精简而职能却并未进行相应调整情况的存在,使得机构精简的成果无法得到有效稳固;在对职能主体的理解上,无论是在改革实践领域还是理论界,其主要的关注点都在于政府自身的结构及职能调整,而对职能的社会化转移关注不够,这种对职能转移主体的忽视,一定程度上阻碍了改革的顺利进行。进入21世纪以来,随着市场经济的快速发展、社会自我管理能力的增强及新公共管理理论、治理理论等的引入,使得机构改革所赖以为基的政府职能转移具备了民营化、非营利组织等技术选择和主体选择,从而使政府职能转移具备了更高的可行性,这为政府机构改革逐渐摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈奠定了基础。可以说,西方行政理论的本土化过程,就是一个使西方的理论服从和服务于我国的政府职能转变与政府机构改革实践、使西方理论与本土话语、本土实践相结合的过程。这样一种基于实践需要而展开的理论本土化,遵循的是理论的实用性逻辑、其借鉴过程具有较强的目的性。

   (二)价值相合逻辑

   价值上的契合,是西方行政学本土化的前提与基础。在理论的借鉴与融合过程中,所谓的价值相合,主要有两种表现形式:其一是基于价值中立而实现的价值相合。这种意义上的价值相合,导源于事物本身没有明显的价值偏向,或其本身涉及的便是一个“是”的问题、而不涉及“应当”层面的价值问题。其二是基于价值上的一致性而实现的价值相合。这一意义上的价值相合,意味着不同理论体系虽然都存在各自的价值诉求,但从价值诉求的总的方向上看,其具有同向性或同一性。

   西方行政理论的本土化过程,体现了价值相合的上述两种形式。一是通过摒弃西方行政学理论中的价值性内容,仅专注于事实性内容而实现的价值相合。如在新公共管理理论的借鉴中,正如前文所述,尽管我们对新公共管理的民营化等行政授权技术进行了充分的借鉴,但对于企业家政府的价值预设却并不涉及。这种去价值化的、选择性的借鉴,避免了因价值与意识形态问题而导致的自我封闭,促进了西方理论中优秀成果的为我所用。二是追求价值内容的共同性与一致性。中西方行政实践中存在着诸多共同的价值追求,如民主、公平、效率等。这种价值上的共同性,为西方行政理论的本土转化提供了基础。例如,西方的协商民主与交往行为理论所倡导的商谈合法化逻辑,与本土的政协协商民主理论与实践所倡导的民主价值内核之间存在着高度的契合性。这种价值上的契合使得西方的协商民主与交往行为理论一经提出便得到了国内的广泛认同与关注。以中国长期以来的人民政协协商民主实践为基础、参考西方的协商民主理论,本土提出了“社会主义协商民主制度”概念,确立了包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商等丰富内容在内的概念与实践体系,并广泛开展了协商行政的理论研究与实践运作。这些理论与实践体系无论是在内容的广度上、还是在制度设计与协商形式上,都与西方式的协商民主存在着较大的差异,彰显了鲜明的中国特色,也助推了本土相关理论与实践体系的跨越式发展。

   (三)创造性转化逻辑

   所谓创造性转化,即以西方的行政理论为基础,结合本土的实际进行理论的再创造与再革新。在知识生产过程中,再创造与再革新主要包括如下三种形式,即理论的扩充式理解、理论的压缩式理解、理论的转化性理解。所谓理论的扩充式理解,即以西方的理论或概念为基础,在承继其原有理论构成和精髓的同时,扩充概念的内涵与外延;理论的压缩式理解,主要表征为对理论的内容进行剪裁,仅吸收其中合理的、有价值的部分;而所谓理论的转化性理解,则强调仅参考西方理论的部分意涵或技术性策略,而对其实质内容和话语等进行完全的再创造。

   西方行政理论的本土化过程,也采用了上述三种形式。如就理论的扩充式理解而言,我们在前文谈及的新公共管理及治理理论中都存在其典型表现;同样,关于理论的压缩式理解,我们在前文所探讨的关于弃置新公共管理的价值内涵、而仅关注其技术性因素,及在对西方行政法治进行借鉴的过程中仅吸收其与社会主义行政法治实践相契合的部分内容的情形中都有其典型表现,在此不再赘述。在转化性理解方面,西方的整体性政府与无缝隙政府理论在中国的引荐和应用就具有一定的典型性。在西方的理论语境中,整体性政府与无缝隙政府都是西方社会基于互联网的迅速发展而提出的理论体系,其目的是打破部门之间的壁垒,实现政府部门的再造,推进服务供给的无缝隙化。而在本土语境中,这种整体性政府与无缝隙政府模式无论是在话语表述上、还是具体实践上,都进行了创造性转化。如近年来各地政务服务中心所推行的“一门式办理”“一站式服务”等模式,其在流程上倡导“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”,一定程度上体现了整体性政府理论的精髓,但其话语表述和运作逻辑则更多地是本土化的;在浙江等地,基于互联网和治理技术的发展,整体性治理逻辑率先被转化成了“最多跑一次”改革实践,其以“整体性数字政府建设”等为基础,以数据“跑路”的形式代替了人力“或可形的审批流程”,提升了办事效率(18)。再如,2018年启动的新一轮国家机构改革,强调了“坚持优化协同高效”的改革原则,提出要“优化党和国家机构设置和职能配置,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”(19),一定程度上也体现了整体性政府理念的意蕴,其所突出的“协同”“统筹”“联动”等治理话语和原则,具有鲜明的本土特色;而其所主张的“正确理解和落实党政职责分工,理顺党政机构职责关系”、“形成统一高效的领导体制,保证党实施集中统一领导,保证其他机构协同联动、高效运行”、“统筹党政军群机构改革”等改革话语,则对西方式的整体性治理原则进行了外延上的扩充,这种扩充,对于本土在治理实践中实现党的有效领导、确保治理的正确方向、促进各类治理资源的有效整合等,都有着重要的作用。

  

   四、关于本土行政学发展的进一步反思

   在全球化成为一种不可逆转的重要趋势的当今,国际间的理论交流、融合与互鉴,是实现行政理论与实践进一步完善与发展的重要路径。在过往的行政理论与实践发展进程中,对西方理论多种形式的引鉴与转化,有效打破了制度、文化间的屏障,促进了西方理论与本土体制、文化、实践逻辑、惯习等之间的良性嫁接,极大地促进了行政学理论的国际交流与全球行政知识的总体性增长。

经过数十年的发展,本土行政学的学科构建与理论发展都取得了非常显著的成绩,但真正意义的本土行政学理论体系,却仍没有完全构建起来;同时,本土行政学服务于现实行政改革实践的功效,也仍存在进一步发挥的空间(20)。因此,继续推进本土行政学的理论体系构建,仍是摆在行政学界面前的一项重要任务。本土行政学理论的构建与发展,从来源上看,主要有三种可能的路径:一是对本土行政实践的理论提升路径。本土行政实践,既包括历时态意义上的传统实践、也包括本土当今在行政实践领域的原创性、特色化实践。对传统与现实实践的理论挖掘,是确保本土行政学理论特色的前提、是提炼本土行政学基础理论的源头活水。二是本土理论资源的挖掘与创新路径。本土具有极为丰富的理论资源,其既包括儒家、道家、法家、墨家等传统资源,也包括马克思主义及其中国化的理论成果,及近几十年来在本土行政理论自我创新上所形成的理论成果。挖掘和利用好这些理论资源,对于推进本土行政学理论体系的充实和完善具有十分重要的意义。三是对西方行政学理论的借鉴及其本土化。对西方行政学理论的借鉴,是一种相对较为便捷的方式,但是,“借鉴”加“本土化”的理论研究方式也存在一定的风险:如,其容易导致本土理论研究的惰性和依赖性,甚至引发学术研究的“等靠要”思想;其容易导致追赶式研究倾向,即西方出现什么理论,就对其加以引进和本土化,这种带有一定投机性的做法,一定程度上会降低本土实现对西方之理论超越的可能性、并可能导致真正的本土原创性成果的缺失;此外,(点击此处阅读下一页)

由于中西方的文化差异性和学术成果的价值关联性,其也存在着长远的或隐性的价值与文化风险。

   在当前情境中,要在理论引鉴的过程中规避上述问题与风险,必须把握好如下三个方面的原则。一是辅助性原则。对西方理论的借鉴虽然必须重视,但不能被当成实现本土行政哲学体系构建的主要路径。必须认识到,只有本土行政学理论的自我挖掘和自我创造,才能真正实现本土的个殊化行政学体系的构建、才能真正形成本土行政学的核心话语体系,才能真正达致本土行政学在国际层面上的平等理论对话。辅助性原则的实现,其中最基本的一条,就是要避免对西方行政学理论热点的单一化追赶,同时要避免一窝蜂地用西方理论来解释本土实践的倾向。二是要注重直接借鉴与间接借鉴相结合。所谓直接借鉴,即直接以西方现成的行政学理论为基础来对其加以本土性转化;而间接借鉴则是指借用西方的思维方式、工具、理论资源(包括行政学的与非行政学的)等,为本土行政学的发展服务。间接式借鉴的必要性在于,西方虽然有着丰富的学术和思想资源,但其也并非每一个学科都是发展充分的。拿行政哲学来说,其虽然在行政伦理、行政价值、后现代公共行政等领域都有所进展,但也还存在着诸多需要进一步拓展的空间。这就要求我们在注重吸收和借鉴西方现有的行政哲学、行政文化、行政伦理等研究成果的同时,也要注重从西方的哲学、政治哲学、伦理学等学科中吸取营养,从跨学科视角出发,对西方哲学思想的具体内容、发展脉络、内在根基及社会和学术影响等进行消化和吸收,在此基础上,再挖掘和提炼其于本土公共行政理论与实践的借鉴价值。三是要从传统与现代两个方面来进行借鉴和比较。中西方的行政思想资源都十分丰富,既包括传统的,也包括现代的。对于西方而言,在古希腊思想中,以柏拉图、亚里士多德等为代表的古希腊政治理性主义者所持守的温和理性主义态度及其思维逻辑(21),对于现代本土行政理性的构建具有较好的参考意义;西方传统自然法理论所强调的自然法对于现实行政实践的一般性、终极性规范意义,于本土行政法治及行政德性规范体系的构建等,都具有一定的参考价值;此外,在行政哲学层面上,西方的现象学、存在主义、女权主义、后现代主义等,都具有观察和思考生活世界、人类社会的独特视角,其对于本土行政学理论的构建,都能产生思维与方法上的良好启发。因此,有必要深入挖掘这些思想资源对于本土行政学构建的内在意义,将其与本土的理论与实践进行有效的融合与嫁接,在原有的理论基础上进行合理的加工、提升、发展,使其打上本土的烙印,并成为本土行政学实现理论构建与提升的有效工具。

   ①张康之:《论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测》,《教学与研究》,2000年第7期。

   ②[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌:译者前言,中国人民大学出版社2004年版,第3页。

   ③[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌:译者前言,中国人民大学出版社2004年版,第4页。

   ④张成福,党秀云:《公共管理学》,中国人民大学出版社2002年版,第299页。

   ⑤Farnham,D.and Horton,S..Managing the New Public Services(2nd ed.).London:Macmillan Press,1996.259-260.

   ⑥王升平:《本体论、价值论、认识论逻辑中的本土公共行政——一个行政哲学层面的考察》,《广东行政学院学报》,2019年第4期。

   ⑦[英]格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,《国际社会科学杂志》,1999年第1期。

   ⑧邵腾:《公共行政中的价值多元主义及其批评者——一场学术争论的文本考察》,《甘肃行政学院学报》,2017年第4期。

   ⑨有论者指出,整体性治理理论在本体论上是整体主义的,主张整体优先于部分,但在认识论上,其仍然坚持实证主义认识论,其本质上“是一种个体主义的认识论,主张治理中的所有机构与主体都是平等与独立的客体。但它又有点类似于社会建构主义,同时强调认识论的相互依赖,即结构——历史的解释模式”。参见翁士洪,顾丽梅:《治理理论:一种调适的新制度主义理论》,《南京社会科学》,2013年第7期。

   ⑩[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌:译者前言,中国人民大学出版社2004年版,第7页。

   (11)[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌:译者前言,中国人民大学出版社2004年版,第7页。

   (12)[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌:译者前言,中国人民大学出版社2004年版,第8页。

   (13)西方新公共服务理论对效率的忽视,也成为本土批判和反思新公共服务理论之内在缺陷的重点所在。参见熊烨、褚艳:《新公共服务理论:反思与批判》,《河北科技大学学报(社会科学版)》,2013年第3期。

   (14)彭未名、王乐夫:《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》,《中国行政管理》,2007年第3期。

   (15)江易华:《新公共服务理论对建立政府绩效评估体系的启示》,《广西社会科学》,2007年第1期。

   (16)王颖:《新公共服务理论视野下公务员角色重塑》,《社会科学辑刊》,2006年第4期。

   (17)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《人民日报》,2014年10月29日。

   (18)翁列恩:《深化“最多跑一次”改革构建整体性政府服务模式》,《中国行政管理》,2019年第6期。

   (19)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,http://politics.people.com.cn/n1/2018/0305/e1001-29847104.html,2018年3月5日。

   (20)王升平:《全球化时代的国内行政学学术自主:一个反思性考察》,《重庆理工大学学报:社会科学》,2015年第3期。

   (21)王升平:《中西方传统中的德性与治理——以柏拉图、亚里士多德及孔孟思想为核心的行政哲学比较》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》,2018年第1期。

  

  

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