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郝铁川:依法治国和依规治党中若干重大关系问题之我见

   在全面推进依法治国的进程中,努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局,这是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要创新点。围绕这一创新点,学界初步作了探讨。

   在全面推进依法治国的进程中,努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局,这是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要创新点。围绕这一创新点,学界初步作了探讨。

  

   但这些探讨对依法治国和依规治党的统一性论述较多,对依法治国与依规治党的互补性论述较少;对“党规严于法律”、“把党纪挺在前面”和党规不得抵触法律的确切含义更无人阐释,因而在一些人的理解中出现了误解。因此,本文不揣浅陋,试做申论,以求教于方家。

  

   一、所谓党规严于法律,是指党规对党员的道德要求必须高于法律对公民的道德要求,而不是指同样一种行为,党规对党员的处罚要比法律给予公民的处罚严厉。

  

   党纪和法律都涉及到对人的道德要求,它们中的许多规范都来源于道德,是挑选一部分道德规范而变成党纪和法律的。众所周知,道德规范本身是由从低到高层次之分的,党纪对党员的道德标准是一种先进性要求,而法律对公民的道德要求是一种广泛性的中等道德水准的要求。这种理解是符合毛主席的一个著名观点的:凡有人群的地方,都有左、中、右三种人。

  

   我们不能把党规严于法律理解为党规对党员的处罚要比法律给予公民的处罚严厉。

  

   这是因为,第一《中国共产党章程》第四十一条第一款明确规定,对党员的纪律处分从轻到重有五种:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。《刑法》第三十三条则规定我国刑罚中的主刑从轻到重分为:管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种;附加刑分为罚金、剥夺政治权利和没收财产三种,附加刑也可单独使用。两相对比,一望可知法律对公民的处罚严于党纪对党员的处罚。

  

   第二,虽然不少同志有过党员犯罪,罪加一等的主张,但因和法律面前人人平等原则相冲突,目前没有载入法律。

  

   党纪对党员的要求,正是按照党员的道德水平必须高于公民这一尺度来制定的。例如,党纪处分条例将法律并未禁止的通奸、见死不救等行为界定为违纪行为而设定相应处分;中央八项规定、反对“四风”等相关要求,对普通公民来说只是一个道德教养问题,但对党员干部来说可能就会被上升到违反党规党纪的高度,受到相应惩处。收送节礼、大操大办婚丧喜庆等行为在国家相关法律中,一般没有作出定罪的规定,却因有违党的作风建设相关规定而成为党员干部不敢触碰的“高压线”;迁徙自由虽然是公民权利,但是鉴于“裸官”的贪腐风险,党规党纪作出了严于法律的有关规定。

  

   党纪对党员的道德要求高于法律对公民的道德要求,是因为党的性质所决定。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国人民和中华民族的先锋队,这里的先进性不仅是指政治上的先进性,还包括道德上的先进性。党规对党员的道德要求必须高于法律对公民的要求,就此意义而言,“党纪严于法律”。

  

   二、所谓把党纪挺在法律前面,是指在日常生活和工作中,就要使党员受到党纪的严格约束,抓早抓小、防微杜渐,避免走上违法犯罪道路。而不是指对所有违法犯罪的党员,一定要先给予党纪处分,然后再交由执法和司法机关给予法律处罚。

  

   “抓早抓小、防微杜渐”是“把纪律挺在前面”的基本含义。这从《中国共产党纪律处分条例》第五条规定的“监督执纪‘四种形态’”看得十分清楚:第一种形态是经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;第二种形态是党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;第三种形态是党纪重处分、重大职务调整的成为少数;第四种形态是严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

  

   四种形态中的前三种形态都是抓早抓小、防微杜渐的表现,所以才能使严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

  

   “把党纪挺在法律前面”绝不是说要先由纪委对所有违法犯罪的党员,一定要先给予党纪处分,然后再交由执法和司法机关给予法律处罚。仔细阅读一下《中国共产党纪律处分条例》,不难发现,对既违纪、又违法的党员,实行的是谁先发现、谁先办,涉及到的下家接着办的原则。大体分为以下四种情况:

  

   第一,先由纪委办理,涉及到可能犯罪,再移送执法司法机关。

  

   第二,先由司法机关在对违法犯罪的党员公民作出司法判决之后,再交由纪委、监委追究其相应的党纪、政纪责任。

  

   第三,先是由行政执法机关受理,给予政务处分、行政处罚,然后再由纪委审查,给予党纪处分。

  

   第四,违反企事业单位或其它社会组织的依章处分之后,党组织根据情况再决定是否给予党纪处分。

  

   如上所述,《中国共产党纪律处分条例》是按照谁先发现、谁先办、涉及到的下家接着办的原则处理案件的分配和受理的。为什么不会把所有案件都先交给纪委、监委来处理,然后再交给其他执法和司法机关呢?

  

   这是因为:第一,纪委、监委受理的案件是有一定范围的,并不是对党员及党员干部所有违法的案件都受理。杀人放火等刑事犯罪,纪委和监委不会去管,交通违章等行政违法,纪委、监委也不会去管。

  

   第二,纪委和监委不是司法机关,它们不能代替司法机关的正常运行。《宪法》第五条第四款规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。第一百三十一条规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第一百三十六条规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

  

   《法院组织法》第四条和《人民检察院组织法》第四条分别规定了与宪法同样的内容。《中国共产党章程·总纲》规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关等积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。因此,把纪律挺在前面,不是把所有违法案件都先交给纪委、监委审理,然后再移送司法机关。

  

   三、所谓党规不得抵触法律,是指党规不得与党内事务之外的有关国家事务、社会事务方面的法律法规相抵触。换句话说,党在处理国家事务和社会事务中,不得与法律相抵触。至于党在处理自己的内部事务方面,可以有自己一定的的自主权。

  

   党要处理的事情大致可以分为内部事务和外部事务两种,涉及的对象也大致可以分为党员和非党员公民两类,处理这两类事物的方式是不一样的。

  

   处理党内事务的根本前提是党员的志愿,比如,党员志愿服从党纪律,约束自己的一些行为,放弃自己的一些自由权利。如果不志愿,就不会主动申请加入中国共产党;党员志愿交纳党费,放弃自己的一部分财产权,如果不志愿,就不会主动申请加入党组织;党员志愿做无神论者,放弃自己的信仰自由权,如果不志愿,就不会申请加入党组织,也不能做党员,因为《中国共产党纪律处分条例》第六十二条明确规定,对信仰宗教的党员,应当加强思想教育,经党组织帮助教育仍没有转变的,应当劝其退党;劝而不退的,予以除名;参与利用宗教搞煽动活动的,给予开除党籍处分。

  

   因此,党规虽然从表面上看具有一定的约束强制性,但它从根本上来说是建立在党员的志愿基础上的,如果党员没有这种志愿,没有加入党组织,就不会受到党规的约束强制性。法律面前人人平等,法律保障每一个人的权利,这是没有是否党员之分的。

  

   但党员公民可以放弃一些权利,来加入党组织,交党费、做无神论者等,表面上看这不符合法律对公民的权利保障,但权利的实质就是既可行使,也可放弃。因此,为了实现党的远大政治理想,党员放弃自己的一部分权利,舍小我,而求得人类的解放,这在本质上是符合法律精神的,是符合权利特性的。

  

   党可以通过党员的志愿,用党纪来约束党员,但党对非党员公民只有号召、示范等道义引导力量,而没有直接的强制性约束力。然而,我们党不仅是领导党,还是执政党,执政党要管理国家事务和社会事务,要同公民打交道,从积极意义上来说,要有强大社会凝聚力、动员力,集中各方力量办大事、办难事、办急事,赶超发达国家;从消极意义上来说,要防止无政府主义,要防止社会成为一盘散沙。

  

   这一切决定了党要善于运用好国家机器,以造福于人民;党要善于集中民意,也要善于改造人民中的落后观念。而依法执政是党实现上述目的的最重要的方式。

  

   依法执政主要有三种途径,一是通过立法,把党的主张变成法律;二是把党选拔推荐的领导干部候选人通过法定程序成为国家管理人员,贯彻党的主张;三是通过在国家机关、人民政协、人民团体、企事业单位、社会组织等设立党委、党组等党组织,党组织按照相关的法律、章程规定把党的主张变成各方的决定与行动。

  

   依法执政的这三种途径表明党的主张必须经过转化成法律、共识才能付诸实施,而不像党规那样可以直接对党员生效。法律是党的意志、人民意志和国家意志三者的统一,列宁说过,党是不能制定法律的,党不能直接用党规治理国家;党也不能直接任命国家机关领导人,而需要经过法定民主程序产生;党不能直接命令、约束非党员公民,而只能通过法律来对公民的行为进行赏罚。因此,依法执政是党管理国家事务和社会事务的最主要的方式。

  

   因此,党规不得抵触法律,是就党的外部事务方面的法律而言的,是就非党员公民法定权利义务而言的。至于党在处理自己的内部事务中,按照党员的志愿原则,可以制定一些不适用于非党员公民的特殊规定;按照党的政治理想,可以提出超前的符合人类远大利益的政治经济文化主张。

  

   四、依法治国和依规治党的统一性在于两者的目的、重点和手段都是一致的。

  

   这种统一性在我看来,有如下三点:

  

   第一,依法治国和依规治党的目的,都是为了人民的根本利益,这是由党的性质和我国法律的性质所决定的。

  

中国共产党的性质是中国工人阶级的先锋队,中国人民和中华民族的先锋队,宗旨是全心全意为人民服务;宪法法律是在党的领导下,由全国人民代表大会最后制定颁行的,体现的也是人民利益要求,(点击此处阅读下一页)

性质也是党领导下的人民意志。所以,依法治国和依规治党的出发点和落脚点都在于维护人民利益利益、体现人民意志。

  

   第二,依法治国和依规治党的重点都是约束领导干部。

  

   依法治国的历史经验告诉我们,依法治官比依法治民更重要,依法管住“一把手”比管住普通官更重要。因为公民中虽然也有作奸犯科之人,但官员中的犯罪分子所带来的危害要比这些人大,“一把手”的作奸犯科又往往要比普通官员大。所以法治重在约束公权。

  

   中国共产党的巡视工作同样贯彻了重点管住“关键的少数”和“一把手”的精神。2013年4月25日,习近平在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时的讲话中指出,巡视工作就是要发现和反映问题。要着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题,着力发现领导干部是否公开发表违背中央决定的言论、散布违背党的理论和路线方针政策的意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题,着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败行为。

  

   《中国共产党纪律处分条例》第三十七条在对违纪行为有关责任人员的区分中,除了规定“直接责任者”外,还特意规定了“主要领导责任者”和“重要领导责任者”,前者是指在其职责范围内,对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部;后者是指在其职责范围内,对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。该条例所称领导责任者,包括主要领导责任者和重要领导责任者。

  

   《中国共产党巡视工作条例》第十三条规定中央巡视组的巡视对象和范围,在省、市、自治区一级领导干部中是指省、自治区、直辖市党委和人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员,省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院党组主要负责人,副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人;第十四条规定省、自治区、直辖市党委巡视组的巡视对象和范围,重点是:市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委和人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员,市(地、州、盟)中级人民法院、人民检察院和县(市、区、旗)人民法院、人民检察院党组主要负责人。

  

   在巡视组工作权限和方式规定中,第十七条第三款规定巡视组要受理反映被巡视党组织领导班子及其成员和下一级党组织领导班子主要负责人问题的来信、来电、来访等。这些规定体现了管住关键的少数和一把手的精神。

  

   第三,依法治国和依规治党的手段都是教育和惩罚相结合。

  

   教育和惩罚相结合,这是中国古代就已总结出来的治国经验。《唐律疏议》开宗明义就说“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”,德治的核心内容就是教化。习近平同志吸取了中国古代礼法合治、德主刑辅等治国理政的智慧,把依法治国和以德治国相结合作为走中国特色社会主义法治道路必须坚持的五大原则之一,他说,必须坚持依法治国和以德治国相结合。法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

  

   《中国共产党纪律处分条例》把“惩前毖后、治病救人。处理违犯党纪的党组织和党员,应当实行惩戒与教育相结合,做到宽严相济”规定为党的纪律处分工作应当坚持的五大原则之一(第四条),在第五条规定的“监督执纪“四种形态”中,第一种形态即属于教育范畴:“经常开展批评和自我批评、约谈函询(第一种),让‘红红脸、出出汗’成为常态”,这就是说,在依规治党中,教育是“常态”。

  

   五、依法治国和依规治党的互补性在于两者的目标、行为约束范围和惩罚力度上,互有分工,相互补充。

  

   这种互补性在我看来,主要有如下三种:

  

   第一,在做人目标上,法律对人的要求是做一个社会道德水平居于中等的人,而党纪是要求党员做一个社会道德水平中居于高等的人。两者的关系是先进带动落后的关系,从而起到了互补作用。

  

   第二,在行为约束范围上,法律对人的行为的约束面相对党纪较窄,党纪对党员行为约束面相对法律较宽,一宽一窄,两者起到了互补作用。

  

   第三,惩罚力度上,同样一种行为,党纪的惩罚相对法律而言则轻,法律的惩罚相对党纪而言则重。例如,参加集会、游行示威活动,党纪给予的最严重处分是开除党籍,而刑法给予的最严重的处罚是处以五年以下有期徒刑。《中国共产党纪律处分条例》第五十七条第四款规定,未经组织批准参加其他集会、游行、示威等活动,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。而《刑法》第二百九十六条则规定,举行集会、游行、示威,未依照法律规定申请或者申请未获许可,或者未按照主管机关许可的起止时间、地点、路线进行,又拒不服从解散命令,严重破坏社会秩序的,对集会、游行、示威的负责人和直接责任人员,处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

  

   对同样一种既违纪、又违法的行为,党纪给予的最严重的处分只能是开除党籍,而刑法给予的最严重的处罚则可能是死刑。为什么具有这种差异?因为党纪是一种以是否拥有在党内任职和选举、被选举资格和是否具有党员资格的责任处分体系,警告、严重警告,撤销党内职务、留党察看、开除党籍这五种党纪处分全都是围绕是否可以拥有任职资格、是否可以行使选举权和被选举权资格、是否可以保有党员资格而展开的。

  

   刑法与党纪不同,从刑罚的五种主刑(管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑)和三种附加刑(罚金;剥夺政治权利;没收财产)来看,刑罚是围绕人的自由、财产和生命来展开的处罚体系。在我国,由于中国共产党的光辉历史和现在牢固的执政地位,大多数人尊敬和热爱她,因此,党纪处分客观上具有荣誉惩罚的作用,而刑罚则涉及人的自由、财产乃至生命,前者轻,后者重,前者是为了让受处分者能够收手,而不遭遇后者。

  

   “常态”“大多数”“少数”“极少数”等四种监督执纪形态的区分,把这一点说得明明白白:经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。党纪处分较刑罚轻,刑罚较党纪处分重,轻重互补。

  

   综上所述,所谓党规严于法律,是指党规对党员的道德要求必须高于法律对公民的道德要求,而不是指党规对党员的处罚要比法律给予公民的处罚严厉; 所谓把党纪挺在法律前面,是指在日常生活和工作中,要抓早抓小、防微杜渐,而不是指对所有违法犯罪的党员,一定要先由纪委给予党纪处分,然后再交由执法和司法机关给予法律处罚; 所谓党规不得抵触法律,是指党规不得与党内事务之外的有关国家事务、社会事务方面的法律法规相抵触。

  

   党在处理自己的内部事务中,按照党员的志愿原则,可以制定一些不适用于非党员公民的特殊规定。

  

   依法治国和依规治党的统一性在于:目的都是为了人民利益;重点都是约束领导干部;手段都是惩罚和教育相结合。

  

   依法治国和依规治党的互补性在于:在做人目标上,法律对人的要求是做一个道德水平居于中等社会水平的人,党纪要求党员做一个道德水平居于高等社会水平的人;在行为约束范围上,法律对人的行为的约束范围相对党纪较窄,党纪对党员行为的约束范围相对法律较宽;在惩罚力度上,党纪的惩罚相对法律而言较轻,因为它是一种以资格为核心的处分,法律的惩罚相对党机而言较重,因为刑法是围绕人的自由、财产和生命而展开的处罚。这些既是差异,又是互补。

  

   依法治国和依规治党相辅相成、相得益彰主,是中国特色社会主义法治的独特性之一,是中国80%的公务员系共产党员、95%的县处级以上领导干部系共产党员这一现实所决定的,值得学界深入研究。

  

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