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周新:论我国检察权的新发展

   摘要:深入推进检察体制机制改革,首先需明晰检察权的性质及其发展规律。我国检察权性质渊源于马克思主义国家学说,受历史逻辑、政治体制以及现实国情等因素的综合作用,既有其普遍性的一面,更具中国特色。立足宪法规范,可以发掘我国检察权演进的一般规律,即检察权在始终保持法律监督权基本属性的前提下,适时地根据时代变迁而不断调整其权力外延和权力运行方式,实现检察权发展与国家治理的同频共振。近年来,我国检察权的发展呈现出新特点,积极回应时代需求,是社会主要矛盾变化、国家权力结构调整以及司法体制机制改革等共同作用的结果。构建中国特色社会主义检察体系,应当坚持检察权的法律监督性质,尊重检察权发展的一般规律,根据社会需求和司法实务,进一步拓展检察权的外延,创新和丰富检察权能的运行机制,实现检察权的适时动态调整。

   摘要:深入推进检察体制机制改革,首先需明晰检察权的性质及其发展规律。我国检察权性质渊源于马克思主义国家学说,受历史逻辑、政治体制以及现实国情等因素的综合作用,既有其普遍性的一面,更具中国特色。立足宪法规范,可以发掘我国检察权演进的一般规律,即检察权在始终保持法律监督权基本属性的前提下,适时地根据时代变迁而不断调整其权力外延和权力运行方式,实现检察权发展与国家治理的同频共振。近年来,我国检察权的发展呈现出新特点,积极回应时代需求,是社会主要矛盾变化、国家权力结构调整以及司法体制机制改革等共同作用的结果。构建中国特色社会主义检察体系,应当坚持检察权的法律监督性质,尊重检察权发展的一般规律,根据社会需求和司法实务,进一步拓展检察权的外延,创新和丰富检察权能的运行机制,实现检察权的适时动态调整。

   关键词:检察权 法律监督 检察改革 检察规律

   作者简介:周新,广东外语外贸大学法学院副教授(广州510420)。

  

   改革开放以来,我国的经济体制与社会结构发生了深刻变化。这一变化得益于包括检察制度在内的整个法律制度的不断完善,同时,这一变化也在不断推动着包括检察制度在内的整个法律制度的深刻变革。近年来,国家权力架构发生了深刻调整,这对检察权提出了新的挑战。中国检察权是什么、向何处去,成为时代提出的新课题,也是发展中国检察制度的元问题。从探索中国检察权发展变革的一般规律这一层面出发,建立符合中国发展规律的检察体制机制,回应社会变革提出的新挑战,进而为党和国家工作大局、经济社会发展贡献检察力量,是我国检察改革的首要任务。有鉴于此,本文力图立足宪法规范,以历史和现实两个维度,透过检察权变革的中国叙事,揭示我国检察权发展变革的一般规律,进而提出构建中国特色社会主义检察体系的理论方案。

  

   一、同与不同:中国检察权形成的历史规律

   经济发展、社会变革以及权力架构调整带动了检察权发展,又催生了检察权性质之问这一既传统而又现代的课题。探讨中国检察权的发展变革绕不开检察权性质这一元命题。尽管理论争鸣百花齐放,却始终未能充分对中国问题给出具有充分解释力的答案。回答中国的检察权问题,不仅需要国际视野,追寻检察权发展变革的普遍规律,更需要历史与规范视野,挖掘中国检察权发展变革的特殊规律。

   (一)检察权性质的理论争鸣与反思

   1.检察权性质的主要理论观点

   我国宪法第134条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,明确地定位了我国检察机关是国家的法律监督机关,确立了检察权的法律监督权本质。但事实上,人们对检察权的性质并未达成共识。尤其是,自1996年《刑事诉讼法》吸收了英美法系的一些诉讼理念和做法以来,不少学者对于检察权性质的传统观点提出了质疑。检察权宪法规定的应然定位与实然运行之间应有的契合关系被多元的理论迷雾所遮蔽,引致对检察权本质及其运行规律的一叶障目。

   关于检察权性质的争鸣,虽历经数十年,但主要观点无外乎以下几种:第一种观点认为,检察权是行政权。主要理由是检察机关的组织体系与管理模式的行政化特征。《人民检察院组织法》的第10条、第17条、第24条等规定,均从立法角度彰显了“阶层式建构”和上令下从的行政化关系。如此“检察一体”的运行结构符合科层式权力机构的理想特征:专业化、自上而下的官员登记序列以及对技术性决策的严格要求。第二种观点认为,检察权是司法权。其理由主要是,受检察工作职责与范围的影响,检察机关有权追诉犯罪,同时又有查清事实真相、保持客观中立的义务。第三种观点认为,检察权是混合型权力,兼具行政权和司法权的特征。其主要理由是检察权兼具组织结构方面的行政性与权力运行方面的司法性。第四种观点认为,检察权是法律监督权,检察机关的所有职能都统一于法律监督权,属于法律监督的一种形式。其主要理由是检察权的运行就是检察机关开展法律监督的过程,而法律监督内容与形式丰富多元,既包括对刑事诉讼活动的监督,也包括对民事与行政诉讼活动的监督。

   考察中国检察权性质的理论观点可以发现,检察权理论发展既是中国检察权发展变革实践的必然结果,也是西方检察理论引入的结果,特别是受到西方“行政权—司法权”范式的深刻影响。正是西方检察理论的引入,使得学界开始探索在上述范式中的中国检察权的定性及其发展方向,也引发了对中国检察权法律监督权定性的质疑。但被上述理论争鸣忽视的一个前提问题是,“行政权—司法权”范式是否具有绝对性,能否被用以回答中国的问题。

   2.“行政权—司法权”范式的中国难题

   不可否认,西方检察理论具有一般性,但也要看到中国问题的特殊性。当前无论是行政权、司法权或者是司法行政双属性的论证,均未脱离西方三权分立理论的结构框架。尽管西方三权分立理论所具有的权力分立与制约理念值得参考,但我国实行的是“议行合一”的政治体制,立法权是一项母权力,而司法权、行政权由立法权所出,并受立法权的领导和监督。这种政治体制不同于三权分立体制。将我国检察权性质的研判置于这种理论框架之内,既与我国的国体、政体不相契合,也限制了检察权在我国权力架构中发展的空间。

   具体而言,在我国,简单地将检察权定位为行政权的思路,很难行得通。虽然检察权与一般行政权在组织结构上存在“同构性”,但将检察权等同于行政权,又会抹杀检察官在一定程度上享有的独立判断权和处置权。同时,将检察权定性为司法权的方案,也难以得到周全解释。原因在于,司法权的内涵以及司法功能的多元维度,容易使得基于不同理论背景、经验认知的学者进行差异化分析。例如,在三权分立理论语境中,司法权即审判权,将司法权统一划归法院行使,这是由以下观念决定的,即司法权属于裁判权的性质,而享有裁判权的国家机关理应为法院。但在我国议行合一体制下,何为司法、何为司法权这一理论议题本身就存有争议。通说将检察权界定为司法权。“在我国,按照现行法律体制和司法体制,司法权一般包括审判权和检察权,审判权由人民法院行使,检察权由人民检察院行使,因此,人民法院和人民检察院便是我国的司法机关,也即我国法的适用主体。”就检察机关在诉讼领域的角色分析,检察权与司法权之间实际上属于交叉而非包含的关系。就权力运行特征而言,司法权的根本规律应当是独立运行,其本质是判断权。检察机关具有司法运行的特征,即独立运行与中立判断。然而需要厘清的是,司法权是判断权,但判断权并非都为司法权。且不论检察权体系下的独立是否完全符合司法权的独立性特征,作为检察机关典型“判断权”的公诉权也未能充分体现其司法特性。一方面,检察机关的公诉权实质上主要是程序性权力,其实体性处分的作用有限;另一方面,检察机关在审查起诉过程中又包含判断行为,但公诉本质是为了实现控诉犯罪之目的,仅是为后续的审判做准备,为法院行使裁判权奠定基础。因此,即使因为检察机关参与诉讼活动而使得检察权具有了司法性,我们也不能简单地得出检察权即司法权的结论。

   可见,采用“行政权—司法权”范式作为分析工具,存在着以偏概全的弊端。仅从检察权呈现出的部分表征来证成其根本属性,缺乏足够的立足点与稳定性。因此,那些认为检察权兼具行政权与司法权属性的观点,也是不成立的。观察近年来检察机关推行的司法化改革可以发现,这些改革的主要目的是解决检察机关过度行政化的弊端,使检察活动更具司法化特征。在检察一体模式下,检察官个体享有相当程度的自由裁量权,这便与要求保持一致性决策的科层结构产生矛盾。在尚未厘清检察权的行政与司法内核关系的前提下,不分主次的内容糅合会造成具体运作的混乱。

   此外,将检察权的具体权能与某种权力的表征进行对应并得出契合该项权力的做法,混淆了权力属性与权能概念。“属性”一词在现代汉语中是指事物本身所固有的性质,是物质必然的、根本的特点。“权能”则是对权力的一般性概括,是由权力所引申、在具体运行过程中的职能表现。可见,将检察权界定为行政权或司法权的观点,实质是对检察权的具体职能表现的归纳。对于我国的检察权而言,以行政权论,检察活动有领导组织体系与“检察一体”的特征;以司法权论,检察活动具有亲历、判断和独立的特点。而上述观点都是基于对检察职能的拆分,是对检察权运行的现象化表述,而缺乏对检察权本质属性的功能分析。作为相对开放的权力体系,检察权的职能会随着经济社会的发展而发生变化,如果仅仅对检察权的权能表现形式进行探讨,难以概括检察制度的全貌。申言之,权力的“属性”应当是“权能”的上位概念,具体到检察权属性,应当是满足其运行所要实现的目标与功能需要,在多元化的权能形态中寻找本质的统一性,使得各项检察权能都能打上根本属性的烙印。只有揭示了检察机关的本质特性,才能对检察职能的内涵及其发展规律有更深刻的认识和把握。

   (二)检察权法律监督权性质的中国答案

   检察权性质的理论争鸣启示我们,鉴于政治体制、法律文化等方面原因,从比较法意义上无法找到完全对应的参照系,在探索检察权的普遍属性与一般规律时,既要考虑到世界检察权发展的普遍性,更需要以我国国情为基本出发点与落脚点。因此,在借鉴域外权力配置理念的同时,应更加注重从历史与规范视角出发,结合中国检察权的宪制结构与实践基础,深度剖析检察权法律监督权的本质属性。

   1.检察机关法律监督权的历史演进

   我国检察机关法律监督权的发展变化大致可以划分为三个历史阶段。第一阶段是法律监督权的初步确立阶段。在新中国成立后,我国检察制度主要以苏联法律监督理论为指导,逐步确定了检察机关作为国家法律监督机关的基本定位。1954年《宪法》规定了检察机关的设置、领导体制、基本原则与主要职权等内容;同年制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》进一步对检察制度进行了明确。这两部法律奠定了检察权基本体系的架构基础。自1954年后,检察机关对刑事案件进行侦查、提起公诉,对诉讼活动监督与民事、行政案件的审判监督等工作正式起步。在这一时期,宪法及相关法律为检察权的运行设定了基本的功能定位与行动目标,但所确立的法律监督权定位只是初步的、概括的。

   第二阶段是法律监督权的曲折发展与重建阶段。自1958年开始至1978 年期间,因受到各方面的影响,检察制度的发展陷入停滞状态。随着1978年党的十一届三中全会的召开,我国检察机关进入恢复重建时期,检察制度由此进入新的历史发展阶段。1979年《人民检察院组织法》“奠定了法律监督机关是维护国家法制统一的机关这一基调,并且也奠定了法律监督机关要实行法律监督这一方向”。1982年第五届全国人大五次会议通过的《宪法修正案》重新确立了检察机关的法律监督机关地位,对前述内容进行了明确规定。此次《宪法》修改,是对检察制度体系的重塑,也是我国进一步探索如何将马克思主义国家学说与中国特色的法律监督理论相结合的结晶。值得注意的是,在这一时期,《民事诉讼法》与《行政诉讼法》均规定了人民检察院的法律监督权,但因缺乏可操作的具体规定,实践中,检察机关并未充分发挥其在民事诉讼、行政诉讼领域的法律监督功能,反而逐渐形成了“重刑事、轻民行”的法律监督格局。

第三阶段是法律监督权的调整与完善阶段。在新的历史条件下,1996年我国刑事诉讼法进行了重大修改,其中涉及检察机关职权的重要变化,即确立了检察院依法对刑事诉讼实行法律监督的基本原则。2012年刑事诉讼法的修改,并未大幅改动检察机关的监督原则、监督方式,检察机关仍兼具职务犯罪案件侦查权与法律监督权。然而,从检察权的具体配置而言,将检察机关享有的职务犯罪侦查权概括为法律监督权,(点击此处阅读下一页)

似乎并不妥当。监督本身具有客观中立的要求,其监督对象则是处分实体权利的各项法律行为。而侦查权在追诉属性或是实体处分内容等方面均脱离了监督内涵,刑事案件侦查权在刑事诉讼中是相当明确的,有其本质属性,不能用法律监督一言以概括。正因如此,关于职务犯罪侦查权与法律监督权的法理冲突,也成为我国检察机关法律监督性质饱受争议的重要原因。这一问题在2018年得到了有效解决。随着《宪法修正案》以及《监察法》的通过,国家架构由过去的“一府两院”正式转变为“一府一委两院”,其中,检察机关职务犯罪的侦查职能转隶至监察机关,国家机关权力配置的变化必然对检察权内在运行造成重大影响。有观点认为,剥离了职务犯罪侦查的职能后,检察机关失去长期的“后盾”与“支持”,法律监督的力度、刚性都将受到极大削弱。事实上,职务犯罪侦查权的转隶,并未在根本上动摇乃至改变检察机关法律监督机关的地位,反而适时地解决了长期以来检察机关重刑事监督而轻民行监督的难题,从而更加凸显了检察机关作为法律监督者的性质。2018年新修订的《人民检察院组织法》最终确认了刑事、民事、行政与公益诉讼“四大检察”为核心的监督格局,由此进一步拓宽了法律监督的范围。

   可以说,我国自确立检察权体系至今,关于检察权的性质问题也几经周折,特别是受到多重因素的影响,检察职能在不同历史时期呈现出不尽相同的内涵。尽管如此,检察机关围绕检察监督进行积极探索与制度创新,使得检察权监督法律实施、保证国家法制统一适用的初衷未改。检察机关的法律监督权内涵随着中国特色检察制度理论的发展而逐渐丰富、多元。时至今日,检察机关法律监督体系已经发生了鲜明变化。因此,需要站在新的历史维度阐释法律监督权作为检察权本质属性的深刻内涵,由此方能厘清、完善检察权配置以及各项工作机制。

   2.法律监督的结构性基础

   检察机关法律监督的职能定位具有深厚的理论基础与历史渊源。自检察权肇始之初,检察官就承担着法律监督的职责。马克思主义国家观认为,市民社会是国家得以形成的自然基础,国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”,随着生产力的发展与人类社会的进步,国家与市民社会二元结构在对社会格局发生巨大影响的同时,也造成了国家与市民社会之间的冲突,导致了公共利益与私人利益之间的紧张关系。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条法则。”只有通过国家权力配置赋予特定机关对法律实施进行必要监督的权力,才能实现权力制约与平衡。从这一角度看,作为有效制约公权力的约束手段,检察机关负责对其他权力的监督与制约,有利于实现公平正义与维护公共秩序。

   随着社会分工的日益复杂化与精细化,检察权向权力干预与私利保障的社会公益职能转变。在我们看来,检察机关逐渐成为社会公益的代表者这种演进动态,正是国家与政府职能实现现代化转型的必然结果。检察权在国家权力结构中,发挥了监督制约的功能,保证法律能够得到统一规范的适用,维护法律尊严与统一。现代检察权的产生与发展深受国家权力分立与制衡理论的影响,而在权力分立与制衡理论中蕴含着法律监督的核心价值与运行机制。从域外检察权发展来看,许多国家的检察机关都享有法律监督的权力。例如,德国、法国等主要大陆法系国家赋予了检察官作为“法律守护人”的职能,使得检察官在刑事司法体系中承担监督功能,即在提起公诉的同时担负对警察执法、审判、执行等活动的监督义务。随着社会经济的深入发展,以检察权作为平衡国家权力与公民权利的有力手段,已经成为部分国家社会治理的重要选择,并逐渐呈现出全球化的趋势。

   同时,我国历来有着集中统一政权模式的政治传统,而没有三权分立的文化基础。从我国检察制度的历史发展脉络来看,古代从周朝直到清朝存在着一种特殊而重要的监督制度——御史制度,对我国检察权体系产生了持久而深刻的影响。古代御史制度的设置主要是纠察违反朝纲的官吏,监督法律、法令的实施,作为一种法律文化,御史制度对我国检察制度模式的形成产生潜移默化的影响。新中国成立后,我国没有照搬照抄苏联法律监督模式,而是结合我国历史法律传统与法律监督理论,在中国特色政治体制与法治实践基础上,对检察机关法律监督体系进行发展与制度创新。具体而言,在国家权力结构层面,我国的权力架构属于权力集中模式。社会主义国家以民主集中制建构国家政权,而具体体现即由人民代表大会集体决策,实现对各项国家公权力的监督。正如马克思所言,“应把一切政治权力集中于人民代议机关之手”。因此,在民主集中制与人民民主专政的背景下,所有国家机关权力正当性与合法性均源于最高国家权力机关,检察权也不例外。检察机关源自人民的授权,接受人民代表大会的监督。检察权在中国特色社会主义的国家权力模式中,隶属于国家权力的分支,是在集中基础上的监督与制衡。检察机关通过充分运用宪法赋予的法律监督职能,确保各项权力的规范行使。可见,作为中国化的法律概念,法律监督以我国一元化的权力配置为结构基础,从根本上反映了检察权的本质属性与功能目的,进而解决了在现代社会如何实现权力制约和监督的问题,也契合了我国议行合一政治模式要求权力监督的现实。申言之,法律监督引领并涵盖了整个检察权体系,检察机关的各项权能均统摄于法律监督之下。正因如此,将检察权在组织体系与运行方式等方面所呈现的特征归纳为行政化或司法化的论点,都不能完整概括检察权在中国特色社会主义权力架构中的权力性质。无论是定位为行政权抑或司法权,检察权都内含制约与监督意味,这表明法律监督权的定位从根本上反映了检察权的性质与职能。对于检察权的理解,应当围绕宪法的基本定位,将其放置于国家权力的基本框架中,只有以法律监督为基础理论与指引,才能全面认识我国检察权性质以及其在国家治理与公民权利保障中的重要作用。

   综上可见,从规范和历史视角来看,我国检察权是法律监督权。这一定性是各种因素综合作用的结果,既有其普遍性的一面,更有其自身的特色。而且,中国检察权发展的历史表明,尽管历史上经历过诸多变化,但是检察权的法律监督权定性自确定以来始终未发生过变化,检察机关始终都是国家的法律监督机关。而与此同时,检察权的外延和行使方式则并非一成不变,而是随着不同时期国家任务、各项制度的变革而进行动态调整。

  

   二、变与不变:新时代检察权发展变革的实践规律

   进入新时代,我国检察权发展和创新的步伐进一步加快,检察权的动态调整频率更为频繁,检察权外延和行使方式等方面呈现出许多新特质。要推进检察制度体系的完善,需要透过检察权发展变革的诸多现象,把握其发展规律,逐步实现“从现象到本质、从不甚深刻的本质到更深刻的本质的深化的无限过程”。

   (一)检察权法律监督权本质不变

   虽然《宪法》历经多次修改,检察权的外延也经过多次调整,但《宪法》第134条规定的检察机关属于法律监督机关的定位没有发生任何变化,这表明检察权的法律监督权本质从未变动。进入新时代,尽管检察权外延和行使方式有了重大发展,不过,检察权的动态调整没有改变检察权法律监督权性质,反而巩固并发展了检察机关法律监督者的宪法和法律定位。

   国家权力架构的调整,并未影响检察机关的法律监督在国家监督体系中的地位。监察体制改革的初衷在于重塑我国的监督体系,无意于在根本上变革检察机关的法律监督机关地位。尽管监察体制改革引发了职务犯罪侦查权的调整,但这不会改变检察权法律监督权的定性。通过监察体制改革,监督体系更为科学,检察机关的法律监督和其他监督形式各有所司。在我国权力监督形态中,党的监督是政治监督,主要是对国家行政机关及其工作人员的监督,其对于维护国家政权稳定的意义重大;人大及其常委会的监督是工作监督,主要包括听取、审议工作报告以及检查法律的实施情况,这是我国人民代表大会制度的重要组成部分;监察委员会的监督是对人的监督,即对所有行使公权力的公职人员进行监督,有利于整合反腐败力量;与前述不同,检察机关的监督则是对事的监督,其主要是对司法工作人员的诉讼活动进行监督,即将监督的视野聚焦在具体的诉讼活动中,审查各机关办案过程中是否存在违反法律规定、危害公共利益等行为,相应的监督途径以及监督手段通常也与办案有着密切联系。通过对各项权力及其之间的关系进行调整与整合,我国的监督体系更加全面完整,国家权力结构趋于平衡稳定,同时也促进了政治体制的完善以及各项改革举措的顺利平稳推进。

   因应国家权力架构的调整,检察权外延和行使方式的变革强化了检察机关的法律监督机关地位。检察权外延的变革拓宽了法律监督的空间,法律监督权配置更为全面而均衡。2017年6月,全国人大常委会表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,其中,检察机关有权提起公益诉讼被明确写入这两部法律,标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。由此,公益诉讼权能逐步建立完善,形成了包括民事公益诉讼和行政公益诉讼在内的公益诉讼制度体系,在检察机关整体业务中的比重也日益提高。民事检察、行政检察获得了独立授权,成为法律监督的重要内涵——检察机关除了聚焦于传统刑事、民事、行政诉讼活动的监督,也将法律监督的触角延伸至行政执法领域。由此取得的成绩是显著的,例如,2019年,全国检察机关发出诉前检察建议103076件,回复整改率87.5%。这确保了绝大多数问题在诉前得到解决。

   检察权行使方式的变革推动了法律监督运行机制的科学化,强化了法律监督效果。第一,办案、监督一体化机制提升了法律监督能力。检察机关通过提前介入侦查工作,一改过去对侦查进行事后监督、书面监督的做法,提前全面介入,实现了事中同步、全流程监督引导,从整体上强化了法律监督职能。一方面,检察机关在第一时间对证据收集、提取、固定及侦查方向提出法律意见,引导和规范侦查机关侦查取证;另一方面,检察机关全程同步参与案件侦查,便于随时发现可能的违法不当行为,及时监督侦查机关依法办案。第二,同体监督、异体监督模式互补,克服了单一监督模式的弊端。派驻检察模式下,派驻检察人员和被检察对象极容易同质化,产生“驻而不察”“熟而生腐”等问题。派驻检察也面临着人力不足问题。例如,尽管全国已经实现了对97%监狱的派驻检察,但平均每个监狱的派驻检察人员不足三人。比较而言,巡回检察因流动性、不定期性等特征可以解决派驻检察的弊端。实行“派驻检察+巡回检察”模式可以发挥两者优势,规避两者弊端,从而强化法律监督效果。2018年修改后的《人民检察院组织法》第17条第1款进行了确认,提供了将“监督”进行到底的制度支撑。第三,柔性监督方式的刚性化改革提升了法律监督体系的刚性。明确检察建议作为法律监督措施,强调检察机关拥有调查核实权,以及加强对检察建议的督促落实,强化了检察建议的刚性。一方面,明确检察机关要通过回访、调查等方式,了解检察建议落实中的困难,帮助被建议单位落实检察建议;另一方面,强调了对检察建议的跟踪督促,被建议单位不落实检察建议的,可以将相关情况报告上级检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,必要时可以报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的,依法提起公益诉讼。上述诸多改革举措无不重塑了检察建议的刚性。

   (二)检察权外延动态调整和运行科学化

   1.检察权外延动态调整

   尽管检察权的法律监督性质不变,但检察权的外延却并非一成不变,而是随着社会的发展变化而进行动态调整。当前,受到国家治理任务的调整和检察机关角色的转变,我国检察权正处于新一轮调整期,检察权的外延有减有增,整体上呈现出动态平衡状态。

伴随着监察体制改革而来的是检察机关职务犯罪侦查权的限缩,职务犯罪侦查权几乎全部转由监察委行使,(点击此处阅读下一页)

检察机关由主导职务犯罪侦查转变为补充性的侦查。与检察权外延限缩相对应,另一趋向则是检察权外延的持续拓展。

   一是检察权由“重刑轻民”向多元均衡发展。隐藏在检察机关内设机构调整背后的内容,除了检察权的专业化、专门化趋势,更有检察权外延调整的深层意涵。检察机关借助内设机构调整将传统民行检察权能分置,为民事检察权能、行政检察权能、公益诉讼检察权能与刑事检察权能的均衡发展搭建了组织框架。自此,检察权能实现了由“刑事检察”一家独大到“四大检察”多元发展的转型。2019年,检察机关受理民事申诉持续高位运行,同比上升23.9%,提出民事抗诉同比上升29.8%,提出再审检察建议同比上升95.1%。而行政检察权能也势头迅猛,对认为确有错误的行政判决、裁定提出抗诉156件,同比上升33.3%。而从刑事检察权能中剥离出未成年人检察权能,除确立新的检察权能之外,也是平衡各项检察权能、综合服务于法律监督的改革需要。

   二是检察权的外部拓展。最典型的体现是,随着认罪认罚从宽制度的发展,检察机关通过认罪认罚具结书、量刑建议等方式,强化了检察权的拘束效力,在认罪认罚案件领域获得了一定的实质处断权。调研显示,法院对检察机关量刑建议的采纳率非常高,法院罪名采纳率为94.76%,法院判罚刑期在检察院量刑建议范围内的比例为96.37%。伴随认罪认罚从宽制度适用比例的持续提升,检察机关的实质处断权成为在刑事案件中的一项重要权能。“在司法实践中,检察官量刑建议主导司法裁判已经成为常态,检察官实际上成为‘背后的法官’”。尽管人们对此所持看法不同,但至少表明检察权在认罪认罚从宽制度领域的发展变化。

   2.检察权运行科学化

   与检察权外延调整相一致的是,检察权运行方式也朝着更加科学化方向迈进。一是打造监督、办案一体化机制。新一轮改革中,“在办案中监督、在监督中办案”理念成为指导检察权运行方式变革的基础,在制度上集中体现为“捕诉一体化”办案机制改革,由同一部门、同一办案人员履行公诉职能和侦查监督职能,在履行公诉职能中兼顾侦查监督职能,在履行侦查监督职能中兼顾公诉职能,通过一体化运行实现法律监督权本位的科学回归。“捕诉一体化”运行机制是检察权行使方式的内部调整,而“侦捕诉一体化”运行机制改革则反映了检察权行使方式外部调整的努力,通过向侦查机关办案场所派驻检察人员,派驻检察人员可以实时跟进立案情况、人员信息、人身检查、讯问实施、涉案物品流转等,对相关侦查活动全面掌控。由此形成了侦查监督的内部参与型引导模式,检察机关也发展出了一种新型权力分支——检察引导侦查权,进一步演绎了法律监督权本位的科学化内涵。

   二是推进刚柔并济法律监督体系化。针对检察建议制度刚性不足、质量不高、机制欠佳、落实不力等问题,最高人民检察院制定《2018—2022年检察改革工作规划》,将“完善检察建议制度”作为检察改革的一项关键内容,同时,2018年《人民检察院组织法》以立法的形式把检察建议确立为法律监督的方式之一,随后《人民检察院检察建议工作规定》的出台以及最高人民检察院向教育部发送的 “一号检察建议”更是为检察建议制度的完善提供了依据与范本。检察建议的制度化折射了构建刚柔并济法律监督体系的努力,是“监督”科学化的又一个有益探索。

   (三)检察权的动态调整与国家治理变革

   检察权外延的动态调整、行使方式的日益科学化,不是无缘由的转变,而是因应国家治理任务的变革而进行的调整。这揭示了检察权属性变革的一个重要规律,即检察权的属性不是一成不变的,在检察权性质不变的前提下,会随着国家治理任务的调整而处于动态发展之中。当下,检察权赖以存在的社会基础和体制基础发生了重大调整,使得检察机关的角色、职能发生了深刻变革,正在影响着检察权的发展。

   1.检察机关由一般监督机关向专门监督机关角色的转变

   随着监察体制改革,我国国家权力结构进行了重大调整。在角色定位上,检察机关的角色发生了重大变化,由“一般监督机关”调整为“专门监督机关”。由此,检察系统慎重思考法律监督权的合理规划与布局,这为检察机关回归主责主业提供了新的契机。“法律监督”是一个具有纵深性的、涵盖面很广的概念,可以根据社会和国家治理层面的调整进行重新诠释。最高人民检察院在《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中提出,要完善法律监督体系和工作机制,更好发挥检察监督在中国特色社会主义法治体系中的职能作用,提高检察机关的司法公信力。其中,最高人民检察院提出的“四大检察”之间相互分工,相互配合,形成合力,共同提升了法律监督的效能,彰显了检察权拓展权力外延的努力。而“捕诉一体化”、侦查阶段的提前介入、“派驻检察+巡回检察”以及检察建议制度的规范化,则彰显了检察机关权力行使方式朝着科学化努力的尝试。经过改革,法律监督的刚性得到强化,更好地适应了检察机关由一般监督者向专门监督者角色的转变。

   2.检察机关公共利益维护者角色的强化

   现代社会的发展表明,以政府执法作为维护社会公共利益的主渠道存在失灵的问题。公共利益是不特定多数人的利益。文化差异、价值多元、贫富不均、诉求不一,都使得公共利益日益多元化、复杂化。这些问题在转型时期的我国更为突出。近年来,随着经济的迅速发展,我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。对此,国家需要构建多元公共利益维护机制,特别是要注意将法治手段作为实现人民美好生活的必经途径和制度保障。其中,关键方案便是强化检察机关作为公共利益维护者的角色。

   现代检察官制度诞生于启蒙时代,享有“革命之子”的雅誉。检察官制度产生的目的便是使客观的法律意旨贯通于整个刑事诉讼的全过程,检察官不是政府的传声筒,而是国家法意志的代表人,除了追诉犯罪之外,最重要的便是保障民权。可见,检察官本来就是公共利益的代言人——检察官制度自始即蕴含着维护国家利益、社会公共利益的追求。现代法治国家强化了检察官公共利益维护者的角色。在我国,强调检察机关公共利益维护者的角色逻辑上更为融洽,既可以从宪法层面——检察机关作为法律监督机关的角色定位——找寻到依据,也可以从国家权力结构中找寻到依据。强化检察机关的公共利益维护者角色和加强对包括政府执法在内的监督制约是互为表里的,也是我国回应公共利益维护诉求的当然选择。

   作为国家的诉讼代理人,作为国家和社会公共利益的“受托者”,检察机关行使公益诉讼职责是维护国家法治和社会公共利益的需要,也是法律监督的应有之义。赋予检察机关提起公益诉讼权,对违背公共利益的侵权行为提起民事公益诉讼,以及对行政执法部门的违法行为提起行政公益诉讼,既强化了对公共利益的保护,也强化了对行政执法权的监督制约,“诉讼是监督的主要手段,而监督又可以通过诉讼来实现”,由此搭建起了由弱到强的制度体系。而且,检察机关还建立了专门履行公益诉讼职能的内设机构,在组织建设上保障了公益诉讼职能的发挥。这反映了强化检察机关公共利益维护者角色下的制度与组织应对。

   3.检察机关诉讼资源调控者角色的确立

   “诉讼爆炸”是转型期中国刑事司法的现实写照。刑法因其严厉性、有效性而成为社会治理的有效手段,但同时也导致了犯罪圈的扩大。“20年来的刑法修正,以56个新罪名和60个放宽入刑范围的罪名的确逐步扩大了实然犯罪圈”。“犯罪圈在扩大过程中,轻罪增多的现象比较明显”。在利用有限的社会资源解决日益激增的案件方面,域外的处理经验是,构建以认罪答辩为特征的快速处理机制,同时,赋予检察机关更大的自由裁量权,发挥案件处置的分流作用,以缓解法院的审判压力,由此产生了“检察裁决”现象。

   在借鉴域外经验的基础上,我国通过确立认罪认罚从宽制度等方式,赋予了检察机关审前司法资源调控者角色。顺应角色调整,检察机关公诉权的实质化改造成为改革的重要一环。就内容而言,认罪认罚案件中的量刑建议已不再是检察机关单方的意志,而是检察机关、被追诉人甚至包括被害人等诉讼主体在内的合意,更代表了检察机关有司法公信力的承诺。因此,不同于普通案件中的量刑建议,认罪认罚案件的量刑建议原则上应当得到法院的尊重和采纳。这也是激励被告人认罪认罚的需要。在此过程中,检察机关扮演着案件繁简分流决定者、审前主导者角色,从而演变为“法官之前的裁判者”。由此,在以认罪认罚具结书为前提的量刑建议制度格局下,检察权与审判权共同构成了中国特色语境中的二元司法模式。可见,实质处断权则是回应检察机关审前司法资源调控者角色定位的必然产物。

  

   三、不变与变:我国检察权的未来发展方向

   “新时代检察工作的核心命题,就是找准检察权的定位,按照检察权的特征科学配置权力,建立符合规律要求的权力运行机制”。在新时代背景下,检察权不仅在国家司法权力配置中起到枢纽性的作用,更是现代国家治理与社会治理体系中的重要一环。当前,检察机关正处于恢复重建40多年来前所未有的深刻变局之中,这一变局实际上主要是检察权运行机制的发展,而非检察权的法律监督性质的转变。那么,应该如何发展我国的检察权?我国检察权形成和变革的规律已经昭示了未来的发展方向,即坚持检察权发展的一般规律,在坚持检察权的法律监督权这一定性不变的前提下,根据时代任务和历史使命的不同,对检察权的外延和行使方式进行动态调整,从而构建中国特色社会主义检察体系的理论方案。

   (一)坚持检察权是法律监督权的定性不变

   检察权的定性问题是完善检察权体制机制的宪法性前提。在中国特色社会主义语境下,检察权在国家权力结构中的定性依然是法律监督权,这一根本属性未曾改变,也不会改变。尤其是在多种重大改革举措相继出台,检察机关行使法律监督权的形式发生重大变化的背景下更是如此。国家监督体系的完善需要检察机关的法律监督作为我国议行合一体制下重要的监督支点。检察权在这一国家权力架构中的重要性决定了其法律监督本质不会发生改变。而具体到诉讼体制和诉讼制度领域,司法体制改革需要强化检察机关作为公权力的监督制约者地位。典型的是以审判为中心的诉讼制度改革,随着这项改革的推进,在案件的办理上将呈现出以审判权为顶点的权力运行体系。检察机关通过案件办理,向前加强对侦查权的控制,向后强化对审判权的制约,其“双重把关者”的角色将更为突出。因此,推进我国的各项改革,需要加强对检察权作为法律监督权这一根本定性的认识。

   对于检察机关而言,要坚持法律监督机关定位,将检察权是法律监督权作为检察工作的基本理念,并完善相应的法律监督体系建设。检察权法律监督属性的立法化发展有利于确保检察机关把法律监督作为理念引导和工作宗旨,充分发挥检察权能,实现其在国家治理和权利保障上的重要作用;同时,检察权在国家权力体系中的特殊地位同样有赖于通过立法的方式予以确立,从而保证权力结构的稳定和法治发展的顺利推进。在确立了检察权属于法律监督权这一基本理念基础上,还需进一步关注检察权的具体落实问题。而检察权运行形式的变化,是检察机关在坚持法律监督定位的基础上,创新各种检察权实践机制的变化,其目的是适应国家和社会的发展进步,从而更好地实现其维护国家法制统一、保障法律的正确实施的价值追求。

在这一领域,应当重视实现两个维度的五大“关系论”,即检察权与侦查权、调查权、审判权的权力配置新关系,以及检察权与公共利益、公民权利的司法保护新关系,从而充分发挥检察权在国家权力体系中的作用。具体而言:一方面,借助以审判为中心的诉讼制度改革重塑检察权与其他国家权力之间的互动关系。根据宪法和法律规定,检察权与侦查权、审判权、监察权之间具有互相配合、互相制约的密切关系。(点击此处阅读下一页)

就刑事诉讼而言,经过侦查或调查、审查起诉和审判程序,整个过程循序渐进、环环相扣,各项程序进程中办案主体及其诉讼意见都对案件的最终裁判产生着重要影响,检察机关真正依法行使自身职权,并与其他机关的办案活动形成有效配合、制约,是保证实现司法公正的决定性因素。另一方面,发挥检察机关在维护公共利益、公民权益方面不可替代的作用。推动检察权的现代化演进,不仅在于更好地履行法律监督职能,更在于有效地化解社会矛盾,服务发展大局。

   (二)进一步拓展检察权外延并强化其科学化运行

   检察机关必须遵循检察权发展变革的一般规律,顺应时代需要,通过转变法律监督的理念,开拓法律监督权能的新形式,强化法律监督权能的制度保障。

   1.进一步拓展法律监督的格局

   法律监督权的扩张需要完整的法律监督体系为依托。当前,“四大检察”布局逐渐形成并深化实践,有力助推了新时代检察机关法律监督职能的延伸。下一步,应立足于“四大检察”的监督格局,准确把握各项检察业务的关键,切实提升法律监督的质效。

   概言之,第一,就刑事检察工作而言,无论是捕诉一体化改革还是认罪认罚从宽制度适用,抑或其他相关工作活动,都迫切需要检察机关贯彻落实监督与办案相统一的理念,依托专业化刑事办案机构,在调整刑事立案监督机制的前提下,注重在办案过程中实现对刑事诉讼活动监督的全面覆盖,特别是建立健全检察机关内部监督制约制度,调动办案人员敢于适用不起诉权力的积极性,致力于提高刑事案件繁简分流的现代化水平。第二,就民事检察工作而言,其围绕民事诉讼和执行活动展开,牵扯案件数量众多、涉及面也十分广泛,应当准确认识民事检察活动的主要内容及其事项,细化民事检察精准监督的具体要求,在这一领域,还需要加大对虚假诉讼的监督力度,切实维护人民群众的合法权益以及司法活动的公信力,真正发展“以人民为中心”的法律监督理念。第三,就行政检察工作而言,考虑到行政检察的核心在于督促依法行政,这种检察监督活动贯穿于行政诉讼和行政执法活动的全过程,既包括对结果的监督,也包括对程序的监督。作为专门对公权力进行监督的检察活动,那么,检察机关应当重点针对行政诉讼立案难、审理难、执行难等问题,以及行政机关履职中存在的突出问题,在全面调查核实的基础上提出具有针对性、可实施的监督建议,督促行政机关依法行政。第四,就公益诉讼检察工作而言,其凸显检察机关作为公共利益的代表这一法律定位的特殊性,对此,既要明确检察机关提起民事公益诉讼的程序规则,又要提升检察建议的刚性效力。目前,公益诉讼检察工作仍处于发展上升阶段,还有必要科学确定公益诉讼案件范围、妥当处理检察公益诉讼与其他诉讼之间的关系,特别是根据行政公益诉讼、民事公益诉讼以及刑事附带民事公益诉讼的实际特点,建立健全相应的协同运行机制,保障公益诉讼的持续高效发展。

   2.合理配置以量刑建议为着力点的实质处断权

   认罪认罚案件中的量刑建议权的发展,意味着检察权的外延已经涉及实体裁判领域,从某种程度上说是司法职权配置变化的结果。实质处断权是检察权扩张的典型体现,维护好、发展好这一权力将是未来检察工作的重点内容。

   在刑事案件繁简分流诉讼机制日益成熟的背景下,检察机关通过行使实质处断权的方式在某种程度上影响了法院审判权的运行活动,这集中表现为量刑建议精准化改革的实践效果。在尊重控辩双方协商具结合意的基础上,强调检察机关的实质处断权,不是要求替代法院审判权或者剥夺法院的自由裁量权,相反,通过认罪认罚从宽制度的适用,推动审前程序与审判程序的有序、迅速流转,可以保障法院集中有限司法资源以解决疑难复杂案件,这是司法职权优化配置的必然结果。因此,理解以量刑建议为着力点的实质处断权,首先应当把握检察权与审判权的合理界限。诚然,通过量刑建议的方式,检察机关可以在某种意义上决定部分案件的量刑结果,但这应被视作检察机关在认罪认罚案件中依法履行法律监督权的具体表现。其原因在于,认罪认罚从宽制度格外强调被追诉人认罪认罚的自愿性以及认罪认罚具结书的真实性、合法性,而只有被追诉人在理解犯罪性质以及具体罪名的基础上所作的认罪供述才是形成最终刑罚结果的前提,那么,检察机关通过审前阶段的一系列工作,监督公安机关开展侦查活动,监督检察机关内部各部门开展审查起诉活动,保证控辩协商具结符合法律规定的各项要求,在提高诉讼效率的同时,也使得认罪认罚案件中的量刑建议获得了不同于非认罪认罚案件的量刑建议的法律效力,从而获得法院的尊重和认可。从这一角度看,检察机关行使实质裁断权,是基于其审前具结主导地位的结果,也是提升审前阶段与审判阶段繁简分流质效的必然要求。对于检察机关在审查起诉阶段的工作及其结果,法院在行使审判权时应当加以肯定。

   因此,检察机关实质处断权应当服务于法律监督权的实现,它督促检察机关主动承担认罪认罚案件办理的主导责任,不会因为工作量增加而怠于适用认罪认罚从宽制度,以至于损害该制度改革的实践效果。与之相应的,这种实质处断权力与法院审判权之间存在明显的界线:前者以法律监督权为本质基础,是检察机关以主导协商具结为前提形成的拘束法院量刑裁判活动的权力,从而保证认罪认罚从宽制度适用的正当性、合法性;虽然后者依法对前者予以尊重,但不可否认的是在审判中心主义改革语境中,后者应当是定罪量刑裁判的最终权力。由此,调整检察权与审判权的关系,需要先行确定量刑建议的法律效力,方能实现认罪认罚案件办理机制的社会效果、法律效果,进而探寻合理配置实质处断权的基本方案。有鉴于精准量刑建议是决定认罪认罚从宽案件办理成功的“最后一公里”,应当从激励辩方自愿认罪认罚、引导控辩双方平等协商、保证控方依法提出精准量刑建议、巩固法院审查判断地位等角度,建立健全精准量刑建议制度以及相应的辅助规则,既能够解决检察机关与法院之间就量刑建议法律效力的分歧争议,又能够解决被追诉人因任意反悔而引发的程序回转或者上诉二审等实务难题。

   3.提升以检察建议为着力点的科学化运行

   检察权能的行使方式对检察权的效果发挥具有至关重要的作用。强化法律监督权,更要从权能运行方式入手,对检察权能的运作机制进行改革,提升其科学化水平。作为柔性监督方式的检察建议被纳入法律监督措施,体现了法律监督权的重大转变。提升检察建议的科学运行,不仅意在强化检察建议的功能,更是为法律监督权的强化提供一份改革样本。强化包括检察建议在内的检察权运行的科学性,需要坚持“四化”思维,即类型化、案件化、司法化以及公开化。

   提升检察建议的科学化运行,首要的是坚持类型化思维。检察建议问题归根结底是检察职能的配置问题。而不同的检察职能则需要有不同的检察建议,这些不同职能类型的检察建议其价值功能并不一样,生成机制也不一样,完善路径和发展方向当然也不可能完全一致。因此,应将检察建议的发展完善同检察职能的配置结合起来,在此基础上,根据检察职能的不同类型对检察建议进行类型化建构,明晰不同类型检察建议的功能和特质,在坚持检察建议一体化的基础上,有针对性地设置不同的制度。

   检察建议的运行应遵循案件化思维。检察机关在履行法律监督职能过程中要融入办案意识,向法律监督中注入办案的元素,把履行法律监督职能当成案件进行办理,以案件化的方式实现监督,增加监督的专业性和规范性,强化监督效果。从理念层面来看,应该将检察建议的办理视为独立的“案件”,而非将其视作案件的附属品。检察建议案件与审查起诉案件、审查批准逮捕案件是相同的,也是同等重要的。从制度建设来看,应该按照办理案件的流程,对检察建议的线索受理、立案、调查核实、办案、宣告、跟踪反馈、复议复核、到结案归档等构建一系列的程序和规则,包括程序和证据两个方面。需要指出的是,案件化思维和当前检察改革中的“案—件比”质效评价标准并不是相互矛盾的,两者是不同层面的问题。检察业务的案件化发展强调的是检察业务自身的专业性、科学性,而“案—件比”强调的是在办案中要重视办案质量,减少不必要的程序倒流和程序空转,尽可能以最少的“案件”、最少的资源获得最大的效益。

   检察建议的运行应遵循司法化思维。检察权的司法化强调的是权力运行中的主体参与性,削弱决策作出中的单方、书面、行政化色彩。检察权的司法化是因应检察权属性的必然要求,也是提升其决策科学性和结果可接受性的重要保障。以检察建议为例,加强检察建议的司法化,需要强化检察建议作出过程中的主体参与性。一是要打造主体参与的权力架构,塑造一个由检察建议作出者、被建议机关以及利益相关方构成的类似审判的三方主体构造。二是要打造主体参与的“场域”,检察建议的作出应当以诉讼化的程序进行。对于司法审查属性的权力以及重大且有争议的程序性事项,应当采用或借鉴对审或听证的方式,在听取双方意见甚至是对抗的基础上作出决定。三是要提供各方参与的权利机制,明确被建议机关、利益相关方的参与权和意见表达权。

   检察建议的运行还应坚持公开化思维。一是要注重公民参与。检察机关应重视借助外力,发挥社会公众的力量,通过社会公众的力量来强化检察建议的效果。以检察建议为例,检察机关在制作检察建议的过程中应该吸收社会公众的参与,社会公众不仅可以参与并发表意见,并可以成为检察建议决策者中的一员。对此,应进一步健全完善人民监督员制度,既可以发挥社会公众力量,也可以加强对检察权的监督制约。二是要注意决策过程的公开。检察建议应向社会公开,妥当的检察建议会获得社会公众的支持,成为促使被建议机关尊重检察建议,进而积极采取措施解决问题的重要力量。例如,最高人民检察院积极向社会公布了“一号检察建议”,获得了社会的广泛支持,在某种程度上起到了督促推动部门采取改进措施的效果。

   (三)创新检察权发展的体制机制

   科学的检察权发展体制机制是确保检察权发挥效果的重要保障,是尊重检察权力运行规律的基本要求,也是构建中国特色社会主义检察体系的应有之义。创新检察权发展的体制机制,需要融入国家政法改革、司法体制改革的大局,落实司法体制综合配套改革的目标。下一步应在司法体制综合配套改革下,以“四性”为目标,加快构建公正、高效、权威的社会主义检察权发展体制机制。

   首先,强化检察权维护国家法制的统一性功能。我国是单一制国家,法律体系是统一的。维护国家法律的统一性是法治建设中面临的一项重大课题。检察机关是为了维护法制的统一而专门设置的法律监督机关,在维护国家法制的统一性方面具有重要作用。但是当前受制于司法的地方化,检察机关在维护国家法制的统一性方面还有改进的空间。下一步应当通过去地方化改革重塑检察权发展的体制机制,更好地发挥检察权维护国家法制统一性的功能。具体而言。一方面,需要进一步推动人财物的省级统管改革。我国作为单一制国家,检察权作为中央事权,检察机关的人财物由地方掌管并非长久之计,也不利于检察权的独立行使。人财物省级统管是中央提出的一项重要改革任务,对于解决司法的地方化问题至关重要,但是遗憾的是,这项改革在实践中的进展缓慢。下一步有必要推动制定省级以下地方检察院人财物统管改革实施方案,进一步明确中央、省级经费保障责任,健全人财物管理体制。另一方面,需要推进跨行政区划检察院的设置。当前,最高人民法院已经建立起了巡回法庭,但是缺少相应的巡回检察与之相对应,下一步应当探索建立与之相对应的巡回检察。在地方上,真正跨行政区划的法院、检察院尚未建立起来,这也是需要予以改进的方向。

其次,强化检察权发展中的合规律性。检察权发展有其自身规律,这是由检察权的特质所决定的。其中,检察权发展的根本规律是,检察一体下的检察官独立,即检察官在独立行使职权的基础上,受检察一体的指挥监督。检察官的独立性是首要的,检察一体的指挥监督是次位的。(点击此处阅读下一页)

因此,亟需推进检察权发展的合规律性,提升检察权的科学化、规范化水平。当前,影响检察权发展合规律性的首要问题是检察权运行的行政化问题。强化检察权发展的合规律性,需要在司法体制综合配套改革这一背景下,着力从体制和机制入手推进检察权发展的去行政化改革。从体制上来讲,最重要的是推进检察行政事务管理权和检察权的分离改革。“权力运行的行政化只是司法行政化的表象,而管理的行政化则是司法行政化的实质。”因此,不改变这种行政化的管理体制,检察权的独立行使就不可能得到根本保障。改革行政化的管理体制,最重要的举措之一就是在检察机关内部进行检察事务和检察行政事务的区分,包括身份上的区分、职能上的区分和效力上的区分,也就是负责检察行政事务的人员不能行使检察权,也无权干预检察活动的进行,检察行政职能不能也不应干预检察权的正常运作,检察行政管理要尊重检察办案人员的意见,以服务办案为宗旨。从机制上来讲,需要去除检察权发展中的过度行政化,强化以检察官独立为主、检察指挥监督为辅的权力运行机制。对此,一是要继续以员额制改革为抓手,明确办案主体和办案责任。二是要强化“授权”,要进一步扩大检察官的办案权限,最大程度推进检察官的独立性。三是要强化“限权”,要完善检察官权力清单制度,进一步规范检察长、部门负责人的权限。

   再次,强化检察权的专业性。检察权的专业化是检察权科学性的重要标志,也是畅通检察权运行机制的前提。检察权的专业化需要在业务的专业化、人员的专业化方面持续推进。只有业务的专业化才会有检察权的独立性和科学性,而人员的专业化则是确保检察权独立、规范运行的制度环境基础,从这一角度看,专业化即职业化。当前,检察机关通过员额制改革、人员分类管理基本实现了办案人员的专业化,下一步需要进行综合配套改革,巩固改革的成果。而在检察业务的专业化方面,如前所述,当前通过内设机构改革,对检察机关内部的业务按照刑法的逻辑进行了更为专业化的划分。随着社会、经济的发展,检察机关面临的业务也更为复杂、专业,下一步要及时因应社会形势的发展,进一步推进检察业务的专业化。在实践中,影响检察业务专业化的重要因素就是检察业务评价机制的不科学。检察官业务评价机制应以促进不同检察业务的专业化、均衡发展为目标。对此,其一,需要对检察机关的业务进行案件化改革,实现不同检察业务的同等重视。例如,应该将检察建议的办理纳入办案体系进行考核,在检察建议的考核上实现与审查起诉案件、审查批准逮捕案件考核的同等看待,真正实现把办理检察建议作为办案看待,推进检察建议业务的专业化。其二,要根据不同检察业务的实际情况,设置科学合理的权重。不同检察业务在人、财、物方面的投入不同,在业务评价上不能简单地等同看待。要考虑不同类别、不同形式检察业务的特点,结合办案数量、办案质量、办案效率和办案效果,通过科学测算,设定合理的权重,确保检察机关业务评价机制的科学性,以确保不同检察业务得到公平对待,促进检察业务的均衡发展。其三,要进一步推进“案—件比”质效评价标准建设。“案—件比”质效评价标准旨在强化检察官责任意识和专业意识,提升司法能力,避免不应有的程序空转,对于提高人民群众的获得感具有重要意义。下一步应当建立健全“案—件比”质效评价理念和标准,进一步提升检察权运行的质效。

   最后,强化检察权的有责性。检察权是他向性权力,对于被监督者而言是更高位阶的权力,因此,检察权面临着法律监督者由谁来监督的难题。特别是随着社会的发展变化,检察权的外延日益丰富,如何确保检察权在规范轨道上运行是未来检察权体制机制创新的重要领域。在笔者看来,强化法律监督权的有责性是塑造法律监督公正性、权威性的重要一环。有权必有责,滥权必担责。唯有如此,检察权才不至于任性。检察权的有责性首先体现为社会责任,即通过检察权运行过程的公开性和结果的公开性而向社会负责。其中,检察权运行结果的公开性,不单包括法律文书公开,更是指法律文书说理,即公开作出决定的理由和根据,便于当事人和社会公众的监督制约。检察权的有责性的第二个层面是办案责任,当检察权存在滥用时,需要承担相应的纪律惩戒责任。检察权的社会责任是事前制约,而办案责任是事后惩治,两者密切配合,共同加强对检察权的监督制约。完整的办案责任体系,需要有明确的检察官承担办案责任的情形、科学的惩戒机构设置以及完备的惩戒程序。这些都需要继续在司法责任制改革下推动相关制度机制的健全完善。

  

   结语

   随着党的十九届四中全会关于国家治理体系和治理能力现代化命题的提出,我国检察权发展需要在这一宏大历史背景下进行有序变革和调整。这一变革和调整既涉及检察权能具体内涵的新阐释,涉及检察权外延的多元化创新,涉及检察权的运行方式的科学化发展,更涉及检察权体制机制的创新。现阶段,应当认为,在多项重大检察改革举措不断推出的背景下,检察权的法律监督性质并未发生实质性变化,以此为前提,在不同的职能领域,检察机关以“四大检察”履行职责的具体方式虽有所改变并呈现出差别增大的趋势,但不应被视作检察权性质的改变,毋宁说是检察权发展朝着“监督”领域更加广泛化、“监督”方式更加科学化、“监督”体制机制更加精细化方向的一种努力。未来,只有在坚持检察权法律监督权基本属性的基础上,准确把握检察权服从和服务于国家治理体系和治理能力现代化的总体国家目标,尊重检察权发展的一般规律,厘清检察权的权力边界,从构建具体有效的制度入手,扎实推进检察改革,方可早日建成具有中国特色社会主义检察体系。

   (注释略)

  

  

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